徐仲民

(蘇州市財政局 企業(yè)處，江蘇 蘇州 215004)

創(chuàng)新財政支出政策 推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展

徐仲民

(蘇州市財政局 企業(yè)處，江蘇 蘇州 215004)

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的必然，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)又是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵和突破口，創(chuàng)新財政支出政策則是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的有效選擇。對創(chuàng)新財政支出政策的背景以及實施創(chuàng)新的財政支出政策進(jìn)行探討.

創(chuàng)新；政策；轉(zhuǎn)型升級；戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)

Abstract:Industrial transition and upgrading is a necessity of stable and sustainable development in economy. Fostering strategic emerging industries is most crucial to industrial transition and upgrading. To do this, innovation in policies for fiscal expenditure is an effective choice.This paper introduces the background of innovative financial expenditure policies and discusses approaches to the implementation of new expenditure policies.

Key words:innovation; policy; industrial transition and upgrading; strategic emerging industries

1 創(chuàng)新財政支出政策的背景

財政支出是財政的重要職能之一.財政支出的方向與用途，受國際國內(nèi)市場變化和政府在其變化中的角色及職能等諸多因素制約.在加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的今天，創(chuàng)新財政支出政策，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求.

1.1 培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必然選擇

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)增長一直呈現(xiàn)高投入、高能耗、資源消耗大、產(chǎn)品附加值低的粗放型增長模式.進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展越來越受到資源、環(huán)境、技術(shù)、人才、資金和體制等方面的制約.特別是近年來，我國一方面在國內(nèi)遇到了“三農(nóng)”、地區(qū)間發(fā)展不平衡、企業(yè)運行環(huán)境等難題，另一方面，在國際上也出現(xiàn)了貿(mào)易保護(hù)主義抬頭、企業(yè)出口優(yōu)勢弱化、人民幣升值壓力持續(xù)增加等諸多挑戰(zhàn).內(nèi)憂外患使得我國迫切需要轉(zhuǎn)型升級，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長模式.培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是推動和加快轉(zhuǎn)型升級的重要戰(zhàn)略舉措，對經(jīng)濟(jì)社會全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動作用.綜觀歷史，在每一個科技革命和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵階段，世界主要國家都曾采取措施積極支持本國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以爭取在新一輪的綜合國力競爭中贏得優(yōu)勢.由于封建社會的閉關(guān)自守、“鴉片戰(zhàn)爭”、“軍閥混戰(zhàn)”、“文化大革命”等原因，使中國與世界歷次科技革命失之交臂.如不把握這次世界科技革命的機(jī)遇，又將回到落后被動的地步，止步于目前所取得的改革開放成果.

1.2 創(chuàng)新財政支出政策是培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的必然要求

在全球經(jīng)濟(jì)格局面臨重大調(diào)整，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨深刻轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，明確將新能源、節(jié)能環(huán)保、新能源汽車、新材料、生物產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造7大產(chǎn)業(yè)納入我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃范圍，并提出要加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財政和稅收支持力度.由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是新興科技和新興產(chǎn)業(yè)的深度融合，代表著科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，具有科技含量高、技術(shù)風(fēng)險大等特點，決定了這類產(chǎn)業(yè)離不開國家的扶持及相關(guān)體制、機(jī)制改革，這其中尤其重要的是財政支出政策的支持.如美國將投入1 500億美元發(fā)展清潔能源，爭取到2025年可再生能源電力達(dá)到總電力的25%;法國政府宣布將建立200億歐元的“戰(zhàn)略投資基金”，主要用于對新能源、汽車、航空和防務(wù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的投資.我國財政在節(jié)能環(huán)保、新能源發(fā)展、節(jié)能與新能源汽車示范推廣等方面設(shè)置了若干專項資金進(jìn)行扶助，包括財政投資、財政補助及獎勵等方面的財政支出政策措施.江蘇省財政則從2004年起設(shè)立科技創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化專項資金，并將資金規(guī)模從每年3億元逐年增加到21億元，其中70%以上用于培育壯大新興產(chǎn)業(yè).2009年，面對金融危機(jī)，江蘇財政又安排20億元專項資金，支持重點產(chǎn)業(yè)的調(diào)整和振興，主要向發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)傾斜[1].

2 創(chuàng)新財政支出政策的原則與內(nèi)涵

2.1 目前財政支出政策存在的問題與不足

1) 政策體系有待統(tǒng)一.促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅、知識產(chǎn)權(quán)、價格、投融資、人才、進(jìn)出口等政策較零散，特別是財政在市場準(zhǔn)入、示范應(yīng)用、政府采購、財政補貼等方面，還不健全，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃.

2) 支持力度有待加強(qiáng).從國家到地方財政支出在逐年增加，但與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求相比依然有很大差距.如我國節(jié)能政策深入推進(jìn)，對節(jié)能技術(shù)進(jìn)步有較高的期望和要求，而目前國家對節(jié)能科研的支出相對不足.2007年科技研發(fā)支出占GDP的比重只有1.49%，遠(yuǎn)低于同期日本的3.39%、美國的2.62%、德國的2.53%等發(fā)達(dá)國家的水平.另外，2004年中國基礎(chǔ)研究支出比重為6%，是美國、日本和韓國的1/4到1/3.在過去的10年中，這個比例保持在5%～6%，考慮到中國的GDP總額為美國的1/6，研發(fā)強(qiáng)度為美國的1/2、基礎(chǔ)研發(fā)支出比重為美國的1/3，中國用于基礎(chǔ)研究的支出就只有美國的3%了.[2]

3) 支出機(jī)制有待完善.目前，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的財政支持機(jī)制中，仍以傳統(tǒng)的支出及資助方式為主，資金分散，沒有建立統(tǒng)一的國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金或資金，沒有建立長期、穩(wěn)定的財政支出機(jī)制.同時，對一些不利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政補貼政策，應(yīng)適時取消.

4) 績效管理有待強(qiáng)化.現(xiàn)行財政支出中存在著“虎頭蛇尾”或“雷聲大雨點小”等效率不高問題，有必要建立健全績效預(yù)算與考核制度，努力提高財政資金的使用效率.

2.2 創(chuàng)新財政支出政策的原則

1) 政府與市場相結(jié)合原則.由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)具有受益的外部性、高風(fēng)險性和高投入性等特點，決定了政府在培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中負(fù)有重要責(zé)任，應(yīng)當(dāng)積極運用財稅政策來引導(dǎo)和支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展.但是，政府絕不能替代市場的作用.政府要進(jìn)行制度和政策創(chuàng)新，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機(jī)制;要發(fā)揮市場機(jī)制作用，構(gòu)建支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系.通過政府與市場的“兩手”作用，吸引優(yōu)質(zhì)資源流向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè).

2) 整合與加大相結(jié)合原則.應(yīng)當(dāng)對過去的扶持政策進(jìn)行梳理，尤其是影響戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些高污染、高消耗等淘汰落后產(chǎn)業(yè)的扶持政策應(yīng)取消，盤活存量，提高增量，加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)扶持.如蘇州財政根據(jù)市委、市政府要求，2010年設(shè)立了5 000萬元的市級工業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項資金，其中3 000萬元就是通過原扶持資金整合出來的,并明確專項資金重點扶持市委、市政府確立的“四大產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展工程”，即:新能源產(chǎn)業(yè)、生物技術(shù)和新醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、智能電網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)、新型平板顯示產(chǎn)業(yè).

3) 國情與國際相結(jié)合原則.國際金融危機(jī)發(fā)生后，貿(mào)易保護(hù)主義重新抬頭，國外反補貼、反傾銷立案不斷增加，且立案范圍和金額在擴(kuò)大.因此，財政扶持政策必須考慮與世貿(mào)規(guī)則的協(xié)調(diào)問題，盡量減少因政策制定不當(dāng)而引發(fā)反補貼、反傾銷等國際爭端.

4) 穩(wěn)定與靈活相結(jié)合原則.財政支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)在一定時期內(nèi)保持穩(wěn)定，給投資者有穩(wěn)定的預(yù)期，增強(qiáng)投資信心.同時，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是動態(tài)發(fā)展的概念，國家將隨著世界經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢變化而作出相應(yīng)的調(diào)整.因此，財政促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的政策也應(yīng)因勢利導(dǎo)，及時發(fā)揮激勵引導(dǎo)的作用.

5) 預(yù)算與考核相結(jié)合原則.財政扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要揚長避短，把預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等融為一體，及時高效地使用財政資金.

2.3 創(chuàng)新財政支出政策的內(nèi)涵

1) 內(nèi)容創(chuàng)新.所謂“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”是指那些以重大技術(shù)突破為基礎(chǔ)，科技含量高、資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好，對經(jīng)濟(jì)社會全局和長遠(yuǎn)發(fā)展能夠產(chǎn)生重大引領(lǐng)作用的產(chǎn)業(yè)(2010年10月10日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》).為全面銜接國家和省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，蘇州市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展領(lǐng)域確定為8個，即:新能源(太陽能、風(fēng)能、新能源汽車)、新材料、生物技術(shù)和新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、智能電網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)、新型平板顯示產(chǎn)業(yè)、高端裝備制造業(yè)、軟件和集成電路產(chǎn)業(yè).筆者認(rèn)為，對于這些重點領(lǐng)域，各地要因地制宜，結(jié)合實際，根據(jù)“戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”概念，有選擇地對其中的重中之重的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先扶持發(fā)展.針對蘇州戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的缺少擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和核心競爭力的內(nèi)資大企業(yè)集團(tuán)、缺少自主知識產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵技術(shù)和裝備、缺少掌握核心技術(shù)的高層次人才，以及產(chǎn)業(yè)集聚度不高、產(chǎn)業(yè)鏈不完善等問題，財政支出政策應(yīng)重點支持解決這些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的瓶頸問題.

2) 形式創(chuàng)新.在長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，財政支出曾是科學(xué)技術(shù)研究和開發(fā)的唯一資金來源，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，應(yīng)創(chuàng)新建立以企業(yè)為主體的多元化的科技投入模式.目前，我國支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)可提供利用的支出政策手段主要包括:一般預(yù)算支出政策、專項資金政策、財政補貼政策、財政貼息政策、政府采購政策、財政擔(dān)保等政策.其中，財政一般預(yù)算支出政策是直接發(fā)揮一般預(yù)算財政資金本身的作用，促進(jìn)加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的發(fā)展.而其他財政支出政策則主要立足于發(fā)展財政資金的杠桿作用，促進(jìn)財政資金的帶動效應(yīng)，推動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展.地方財政支出政策主要適用后者.蘇州地方財政支出政策創(chuàng)新，主要是要解決現(xiàn)行財政支出中存在的“點對點”、“撒花露水”問題，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，充分體現(xiàn)財政資金公開性、公平性的特點.目前蘇州創(chuàng)新財政支出政策主要在“撥改獎”、“撥改?！薄ⅰ皳芨耐丁钡确矫嫦鹿Ψ?①“撥改獎”.即以獎代補，是把直接補貼改為獎勵的財政支持方式.當(dāng)企業(yè)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自主創(chuàng)新目標(biāo)達(dá)到或超過預(yù)期效果時財政給予一定的獎勵;當(dāng)企業(yè)獲得部、省扶助項目時，財政給予一定的配套獎勵.②“撥改?！?財政擔(dān)保是以使用風(fēng)險投資的原理支持政府倡導(dǎo)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展.具體操作是由財政會同有關(guān)部門直接對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目提供財政擔(dān)保，或通過對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供擔(dān)保的公司提供補貼、公用經(jīng)費等多種形式資助.③“撥改投”.即通過財政資金引導(dǎo)，大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資基金，并充分運用市場機(jī)制，帶動社會資金投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中處于早中期階段的創(chuàng)新型企業(yè)，鼓勵民間資本投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資規(guī)模.如江蘇省首期設(shè)立10億元的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)壯大規(guī)模.其運作方式主要是與市縣引導(dǎo)基金合作、階段參股、跟進(jìn)投資、投資保障和風(fēng)險補助，并明確引導(dǎo)基金可通過上市轉(zhuǎn)售、股權(quán)協(xié)議轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購及破產(chǎn)清算等方式退出，以盤活財政資金.

3) 方向創(chuàng)新.宏集團(tuán)的創(chuàng)始人施振榮在1992年的《再造宏—開創(chuàng)、成長與挑戰(zhàn)》一文中，用“微笑曲線”來描述現(xiàn)代制造業(yè)的價值鏈(見圖1).在產(chǎn)業(yè)價值鏈上，包括研究開發(fā)、材料采購產(chǎn)品設(shè)計、品牌營銷、物流管理、金融等服務(wù)在內(nèi)的非制造業(yè)創(chuàng)造的價值約在90%，處于整個產(chǎn)業(yè)利潤的高端，加工、組裝、制造等創(chuàng)造的價值約在10%，處于產(chǎn)業(yè)鏈的最低端.經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于價值鏈升級.成功的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級就是盡力向價值鏈的兩端延伸，以提高附加價值和贏利率.由此，應(yīng)改進(jìn)和完善財政支出政策，按照產(chǎn)業(yè)價值鏈的微笑曲線，向產(chǎn)業(yè)鏈價值高端環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展[3].

4) 手段創(chuàng)新.手段創(chuàng)新的目的，是更多、更有效地籌集資金，加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展.如江蘇省新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理辦法明確:引導(dǎo)基金由省發(fā)起，并按照效率優(yōu)先、兼顧地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，選擇與有關(guān)市、縣政府合作.還明確:引導(dǎo)基金應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)有的國家級引導(dǎo)資金和市、縣其他創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金之間建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制，科學(xué)合理使用資金，提高資金配置效率.

圖1 微笑曲線

3 創(chuàng)新財政支出政策的保障措施

創(chuàng)新財政支出政策，既是財政部門的一項重要改革，也是政府相關(guān)部門的一項綜合改革，需要方方面面的共同努力.如蘇州要創(chuàng)新財政支出政策，需要以下幾方面的保障措施.

1) 組織保證.創(chuàng)新財政支出政策需要各級有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心支持.2009年9月，蘇州市委市政府出臺了《關(guān)于推進(jìn)全市工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級實施意見》，還相應(yīng)建立了推進(jìn)全市工業(yè)轉(zhuǎn)型升級聯(lián)席會議制度，標(biāo)志著新興產(chǎn)業(yè)將成為全市工業(yè)增長的重要支撐、轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、創(chuàng)新發(fā)展的核心抓手.要按照聯(lián)席會議列出的影響戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干問題，研究應(yīng)對措施，明確分工職責(zé).尤其是需要財政扶持的項目，要按照創(chuàng)新財政支出政策的原則和內(nèi)容加以梳理，分輕重緩急，真正把錢用在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵部位，如人才、研發(fā)、融資、平臺建設(shè)等，加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展.

2) 政策制定.首先，要進(jìn)行公共的科學(xué)決策.要在多方考察、深入了解、綜合利弊、權(quán)衡得失，并運用一定的科學(xué)方法，通過一定的程序確定財政支出的重點.其次，在明確財政支出重點的前提下，制定相應(yīng)的財政支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策，明確申報、管理、監(jiān)督、考核要求，有據(jù)可依地使用財政資金.應(yīng)注意的是:在加快戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中，要盡力保護(hù)、幫助和提高中小企業(yè).世界各國的發(fā)展經(jīng)驗證明，中小企業(yè)是創(chuàng)新的主要來源，也是就業(yè)、財源等經(jīng)濟(jì)繁榮的基礎(chǔ)，決不能因為它們的技術(shù)層次低或者規(guī)模小，就歧視或排斥，如蘇州的傳統(tǒng)工業(yè).特別是當(dāng)前，我國沿海地區(qū)的中小企業(yè)由于工時成本提高、人民幣升值、匯率提高、利率提高、銀根收緊等因素的影響，遇到了較大的困難，政府應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r候、適當(dāng)?shù)沫h(huán)節(jié)予以扶助，以穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會.

3) 績效考核.公共部門績效管理是在20世紀(jì)70年代至80年代以來政府管理改革的實踐中形成的，其基本做法就是將組織目標(biāo)分解為正在成員的職責(zé)，并與資源的配置和整個組織系統(tǒng)的控制、評估相結(jié)合.基于這種管理實踐與要求以及財政支出壓力，近年來，蘇州財政在財政資金績效評價方面進(jìn)行了探索實踐，并取得了一定的成效.現(xiàn)在，評價的關(guān)口要前移，即在編制預(yù)算時，申報單位要把財政資金的用途及預(yù)計成效一并反映，以便項目結(jié)束對照評價.戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)專項資金也應(yīng)按照這一要求，從項目指南、申報、執(zhí)行、管理一直到績效評價，全面體現(xiàn)財政資金的效率管理理念[4].

4) 媒體宣傳.創(chuàng)新財政支出政策與傳統(tǒng)財政支出政策肯定會產(chǎn)生矛盾，一方面，需要政府相關(guān)職能部門形成共識，另一方面，也需要通過媒體宣傳，形成社會共識.同時，通過媒體，把創(chuàng)新的財政支出政策公布于世，以供社會監(jiān)督.

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(責(zé)任編輯: 沈鳳英)

Innovative Policies for Fiscal Expenditure to Boost Strategic Emerging Industries

XU Zhong-min
(Enterprise Section, Financial Bureau of Suzhou，Suzhou 215004，China)

F810.451

A

1008-5475(2011)04-0047-04

2011-08-02;

2011-09-01

徐仲民(1956-),男,江蘇蘇州人,高級會計師,碩士,主要從事財務(wù)管理研究.