李雅萱（天津市宏亞工程咨詢有限公司天津300384）

新形勢(shì)下公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理模式探討

李雅萱（天津市宏亞工程咨詢有限公司天津300384）

作為城市公用事業(yè)的新型模式，公私合作關(guān)系已經(jīng)被普遍認(rèn)同。在這種模式下，政府和企業(yè)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)為公共項(xiàng)目提供服務(wù)，共同承擔(dān)責(zé)任，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和分享收益。介紹了在這種模式下，政府與企業(yè)各自的職能、角色、承擔(dān)的責(zé)任，以及如何在這種模式下將各自的職能策略加以實(shí)施，以期對(duì)我國(guó)應(yīng)用公私合作關(guān)系模式提供合理的借鑒。

PPP模式城市公用事業(yè)政府企業(yè)

城市是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的核心和主體。21世紀(jì)的世界是城市化的世界，全世界將有60%左右的人口居住在城市，在發(fā)達(dá)國(guó)家，城市人口比重占70%以上。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在經(jīng)歷由農(nóng)村社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)過渡的歷史性變革，正面臨著世界上規(guī)模最大的城市化浪潮。

隨著城市社會(huì)的到來，一個(gè)以城市為核心的區(qū)域體系將逐漸形成，城市公用事業(yè)是城市生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、居民日常生活所不可缺少的事業(yè)，是城市生存與發(fā)展的基礎(chǔ)和基本條件。這一事業(yè)的發(fā)達(dá)和完善，能提高整個(gè)城市的勞動(dòng)生產(chǎn)效率、工作效率，節(jié)約社會(huì)勞動(dòng)，為居民生活創(chuàng)造優(yōu)美的環(huán)境和良好的條件。它反映城市面貌和文化水準(zhǔn)。

創(chuàng)新高效能的公用事業(yè)管理，能優(yōu)化區(qū)域資源配置，擴(kuò)大區(qū)域功能空間，降低區(qū)域運(yùn)營(yíng)成本，提升區(qū)域?qū)Y源要素的聚合力和功能的輻射力，促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域公用事業(yè)管理是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、關(guān)聯(lián)性和源頭性的無形資源，不斷創(chuàng)新公用事業(yè)管理的理念、體制、機(jī)制、模式與手段，就能彌補(bǔ)區(qū)域有形空間、有形資源的不足，就能提高有形空間和有形資源的配置效能，降低有形空間和有形資源的配置成本。

1 公私合作關(guān)系

公私合作關(guān)系（PPP，public-private partnership）是公用事業(yè)項(xiàng)目的一個(gè)資助模式。從20世紀(jì)90年代開始在西方流行，目前已經(jīng)在全球范圍內(nèi)被廣泛采用，并日益成為各國(guó)政府實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及提升公共服務(wù)水平的核心理念和措施。公私合作關(guān)系被認(rèn)為是政府提供現(xiàn)代、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，是政府現(xiàn)代化的基石。

公共合作伙伴的代表是地方和國(guó)家政府。私營(yíng)合作伙伴可以是私營(yíng)企業(yè)、國(guó)營(yíng)企業(yè)或特定專業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)。公私合作關(guān)系（PPP）是一個(gè)廣義的術(shù)語，應(yīng)用范圍很廣，從簡(jiǎn)單的、短期（有或沒有投資需求）管理合同到長(zhǎng)期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對(duì)需要高技能工人和大筆資金支出的大項(xiàng)目來說是有益的。它們對(duì)要求國(guó)家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國(guó)家來說很有用。

2 政府與企業(yè)的合作模式

在新形勢(shì)下的區(qū)域管理中，政府和企業(yè)各有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，采納國(guó)際通用的“公私合作關(guān)系”是為了使合作雙方能各展所長(zhǎng)，最大地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。在公私合作關(guān)系中：合作雙方的角色會(huì)隨項(xiàng)目的變化而有所不同，但對(duì)政府來說它的主要職責(zé)“為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)”是不會(huì)改變的。公私合作關(guān)系是提供公共設(shè)施及相關(guān)服務(wù)的一種比較有效的方式。政府和企業(yè)各自的角色分工可由表1所示：

表1 區(qū)域運(yùn)營(yíng)商與政府之間的邊界

企業(yè)的成功在于盈利模式，政府的成功在于普遍服務(wù)和社會(huì)效益，其關(guān)系詳解可見圖1。

圖1 企業(yè)與政府的目的

3 政府機(jī)構(gòu)與職能設(shè)置

3.1 政府角色的轉(zhuǎn)變

要本著有利于市場(chǎng)開放、有利于市場(chǎng)有序適度競(jìng)爭(zhēng)、有利于市政公用經(jīng)濟(jì)壯大的宗旨，以市場(chǎng)取向、依法審批、強(qiáng)化監(jiān)管、配套改革、積極穩(wěn)妥為原則，對(duì)當(dāng)前的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行清理。尤其是對(duì)公用設(shè)施的配套項(xiàng)目、市政建設(shè)項(xiàng)目、行業(yè)的準(zhǔn)入等報(bào)批程序以及各種許可證、使用證的辦理手續(xù)，進(jìn)行全面清理。并從有利于管理、監(jiān)督的角度出發(fā)，對(duì)審批、審核、備案的等級(jí)進(jìn)行簡(jiǎn)化，做到公開化。要重新審視現(xiàn)有的行政審批項(xiàng)目，能取消的取消，能降格的降格。隨著國(guó)家發(fā)改委宣布率先取消五大類投資項(xiàng)目審批，其中包含了水氣管網(wǎng)建設(shè)審批，這既意味著新一輪行政審批制度改革的開始，也意味著打破了對(duì)市政公用行業(yè)的投資限制，為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入和優(yōu)化市政公用經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造條件。新的公用事業(yè)管理模式的實(shí)行意味著市政公用管理模式要由指揮式轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)式，由指令式轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ剖?，由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，由微觀管理管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，由重審批轉(zhuǎn)為重監(jiān)督，強(qiáng)化宏觀管理，建立有利于發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境，讓“市場(chǎng)”發(fā)揮作用，見圖2。

圖2 政府角色三轉(zhuǎn)變示意圖

政府部門對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管完善過程正是政府部門職能轉(zhuǎn)化的過程，政府部門由直接管理轉(zhuǎn)化為間接管理。政府部門監(jiān)管工作，主要體現(xiàn)在區(qū)域運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管，環(huán)境和社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，以及規(guī)范運(yùn)營(yíng)行為，防止經(jīng)營(yíng)中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響等要求，主要偏重于程序及社會(huì)效益，是政府部門職能的體現(xiàn)。

3.2 政府職能轉(zhuǎn)變的策略

精簡(jiǎn)現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，對(duì)目前分散在公用事業(yè)管理部門、物價(jià)局、工商行政管理局等部門的相關(guān)職能進(jìn)行合并，建立一個(gè)具有多種功能的綜合性管理機(jī)構(gòu)，以提高管理效率。

把現(xiàn)有公用企業(yè)逐步改造成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)。這要求切斷現(xiàn)有城市公用事業(yè)管理部門與公用企業(yè)之間的“父子關(guān)系”，按照產(chǎn)權(quán)明晰的要求，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行改制、改組，把公用企業(yè)改造成擁有獨(dú)立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人和具有活力、動(dòng)力、壓力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。改造的方法可以借鑒國(guó)外或國(guó)內(nèi)的成功范例，將公用企業(yè)改制成股份有限公司，同時(shí)要加快公司制改革力度，在公司制改革過程中，要明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

政府將屬于微觀經(jīng)濟(jì)的職能還給企業(yè)，把要素分配和資源配置的職能轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，把企業(yè)財(cái)產(chǎn)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、計(jì)量質(zhì)量檢驗(yàn)認(rèn)證等服務(wù)性業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)中介組織。同時(shí)，由忙于日常事務(wù)轉(zhuǎn)向更多地想大事、議大事、抓大事：由定項(xiàng)目、搞審批轉(zhuǎn)向更多地依靠宏觀調(diào)控和信息引導(dǎo)；由主要通過開會(huì)、發(fā)文推動(dòng)工作轉(zhuǎn)向深入調(diào)查研究，抓好典型來推動(dòng)和指導(dǎo)工作。

提高政府人員素質(zhì)。在新的體制下，政府人員必須熟悉市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、現(xiàn)代管理理論以及科學(xué)決策方法，明確政府角色的定位和實(shí)現(xiàn)手段。要在政府人員中進(jìn)一步強(qiáng)化理論聯(lián)系實(shí)際、理論指導(dǎo)實(shí)踐的觀念，大力開展學(xué)習(xí)活動(dòng)。

3.3 政府監(jiān)管的實(shí)施

3.3.1 市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管

市場(chǎng)準(zhǔn)入的形式有3種：企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)并提供服務(wù)的許可；有限資源占有的許可（如電話號(hào)碼、無限頻譜等）；投資準(zhǔn)入（如所有制性質(zhì)和投資比例）等等。

市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可有2種形式：一是特殊許可，即監(jiān)管機(jī)構(gòu)在符合進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)中挑選一個(gè)或少數(shù)申請(qǐng)企業(yè)給予進(jìn)入市場(chǎng)的資格；二是普通許可，即所有符合進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)者都能獲得進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)力（如網(wǎng)絡(luò)設(shè)備供應(yīng)商）。

3.3.2 價(jià)格監(jiān)管——目標(biāo)

確保壟斷者向消費(fèi)者索要合理的服務(wù)價(jià)格；促使壟斷者有效率地提供服務(wù)；通過合理的價(jià)格水平和定價(jià)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)消費(fèi)者有效率地使用壟斷者提供的服務(wù)；提供有效的激勵(lì)以吸引其他資本進(jìn)入公用事業(yè)部門并維持現(xiàn)有的資本存量；政府管制必須允許壟斷者預(yù)期的收入至少足以彌補(bǔ)其提供服務(wù)的成本，其中應(yīng)包括至少等于公司資本成本的投資回報(bào)；通過規(guī)定受管制業(yè)務(wù)的價(jià)格水平和定價(jià)結(jié)構(gòu)而不是利用普遍的稅收和補(bǔ)貼政策來實(shí)現(xiàn)收入分配目標(biāo)。

3.3.3 價(jià)格監(jiān)管——確立定價(jià)機(jī)制的原則

①反映全部成本：定價(jià)機(jī)制應(yīng)該能夠反映受管制的公用事業(yè)公司的全部成本，其中主要包括購買（電/氣/水等）成本和運(yùn)營(yíng)成本（包括折舊）。

②提供準(zhǔn)確的價(jià)格信號(hào)：合理的定價(jià)機(jī)制將產(chǎn)生準(zhǔn)確的價(jià)格信號(hào)，以引導(dǎo)投資和消費(fèi)者行為，實(shí)現(xiàn)資源有效利用和合理配置。

③充分披露信息：對(duì)受管制的公用事業(yè)部門來說，充分的信息披露是建立準(zhǔn)確合理的定價(jià)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)的前提。

④與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相適應(yīng)：在不同發(fā)展階段，定價(jià)機(jī)制是不同的。在發(fā)展初期，對(duì)資金需求比較大時(shí)，應(yīng)該采取鼓勵(lì)投資的定價(jià)機(jī)制。

3.3.4 價(jià)格監(jiān)管——兩種定價(jià)機(jī)制

①成本加成機(jī)制。其優(yōu)點(diǎn)包括：可借助嚴(yán)格的會(huì)計(jì)審計(jì)制度和聽證程序以及對(duì)比類似企業(yè)的手段提高成本信息的透明度；可信的投資回報(bào)承諾有利于吸引并穩(wěn)定擴(kuò)大固定資本投資。

缺點(diǎn)有：必須付出較大的監(jiān)管成本；企業(yè)會(huì)尋求增加成本基數(shù)；可能出現(xiàn)監(jiān)管收買；難以適應(yīng)通脹率的波動(dòng)。

②價(jià)格上限機(jī)制。其優(yōu)點(diǎn)包括：避免投資回報(bào)率機(jī)制在價(jià)格調(diào)整時(shí)復(fù)雜的成本審核，顯著降低監(jiān)管成本；促進(jìn)企業(yè)提高生產(chǎn)效率。

缺點(diǎn)有：往往不能使價(jià)格充分降低到實(shí)際上可能達(dá)到的水平；對(duì)固定資本投資、引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和改善服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)不足。

3.3.5 普遍服務(wù)義務(wù)

其含義主要包括5個(gè)方面：最低層次的現(xiàn)代意義上的生活必需品（如自來水、電、燃?xì)?、電話、公交等）；更多情況下是一種政治性承諾，也可能是對(duì)企業(yè)的一種潛在市場(chǎng)需求；任何包括那些遠(yuǎn)離城市的窮鄉(xiāng)僻壤都能享受的應(yīng)有的服務(wù)；低收入階層可以承受的價(jià)格；處于變化中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化進(jìn)程和居民收入水平相關(guān)。

其解決機(jī)制有3種：①政府預(yù)算補(bǔ)貼；②運(yùn)營(yíng)企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼——企業(yè)對(duì)一部分用戶收取較高的費(fèi)用用以彌補(bǔ)對(duì)低價(jià)用戶提供服務(wù)造成的虧損；③從接入費(fèi)用提取普遍服務(wù)基金——接受監(jiān)管的行業(yè)中的所有企業(yè)都交納數(shù)額不一的普遍服務(wù)基金，資金集中后由指定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一轉(zhuǎn)移給實(shí)際提供普遍服務(wù)的企業(yè)。

4 企業(yè)機(jī)構(gòu)與職能設(shè)置

4.1 企業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵要素

區(qū)域公用事業(yè)項(xiàng)目運(yùn)作成功的重要因素中，企業(yè)定位包括圖3所示的幾類：項(xiàng)目流程的標(biāo)準(zhǔn)化，科學(xué)化的管理風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)和實(shí)施必須在公共結(jié)構(gòu)承受能力之內(nèi)，政府能夠提供長(zhǎng)期的支持，專業(yè)人才參與項(xiàng)目的各個(gè)階段，企業(yè)的合理回報(bào)率。

圖3 企業(yè)經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵

企業(yè)需要爭(zhēng)取的是政府支持的保障和專業(yè)人才的保障，這是需要格外注重的。

4.2 政企分開模式的選擇

在比較各開發(fā)模式的優(yōu)劣和適用性的基礎(chǔ)上，在模式上選擇的是“政企分開”的模式。在這種開發(fā)模式下，企業(yè)負(fù)責(zé)區(qū)域公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)與經(jīng)營(yíng)任務(wù)，而不行使行政管理的職能。因此，總體來說，公司可以擯棄像“企業(yè)化開發(fā)模式”中類似技術(shù)開發(fā)引進(jìn)中心之類的機(jī)構(gòu)，反映到組織結(jié)構(gòu)上即是機(jī)構(gòu)相對(duì)更精干的形式。

5 結(jié)語

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)完全能夠在未來10年維持強(qiáng)勁的增長(zhǎng)勢(shì)頭，生產(chǎn)率提高很快，對(duì)外商直接投資也很有吸引力，并且也實(shí)行了責(zé)任制的宏觀經(jīng)濟(jì)管理。因此，采用多種投融資模式來改善我國(guó)公用事業(yè)的現(xiàn)狀，是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必由之路。如果我國(guó)能確保包容的、負(fù)責(zé)任的、有利于環(huán)境發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，那么中國(guó)將繼續(xù)作為世界經(jīng)濟(jì)的主角，成為帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展和全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎?！?/p>

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2011-03-06