胡賢良

國家實行分稅制財政體制改革和農(nóng)村稅費改革以來，地方財政收入總體上增長迅速。但處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的運行質(zhì)量卻每況愈下，這一狀況在某種程度上已經(jīng)影響了部分地方的社會穩(wěn)定和基層政權的正常運行。為此，改進我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行質(zhì)量，化解財政風險，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，成為我市財政理論與實踐的重要課題。

現(xiàn)階段我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的基本情況

一、財政支出超常增長，收支矛盾突出，公用經(jīng)費難以為繼，事業(yè)發(fā)展緩慢；經(jīng)濟運行質(zhì)量低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行缺乏強有力的經(jīng)濟支撐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國基層政權組織形式，負有鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務的提供職責。但近幾年來，我市一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)“收不抵支”，甚至連保“吃飯”都成問題，按照“一級政府一級財政”的原則，以及為了自身能維持下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又不得不投身經(jīng)濟建設的“戰(zhàn)場”，招商引資，引企業(yè)、拉項目等，而這必然又需要人力物力財力的投入，從而增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔。

2010年我市22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處有80%需要市級以上財政和有關部門資金補助。而且絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度地存在著擠占?？詈屯锨佛B(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房公積金、工資及各項補貼等現(xiàn)象。在得不到上級財政轉(zhuǎn)移支付資金的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政公用經(jīng)費難以為繼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展欠賬嚴重。

經(jīng)濟決定財政，財政運行質(zhì)量取決于總體經(jīng)濟運行質(zhì)量。近年來，由于受社會有效需求不足的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展遇到前所未有的矛盾和問題：經(jīng)濟結構失調(diào)、農(nóng)民增收速度放緩、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌資金增收難度加大等。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要依靠向上級有關部門爭取到的資金維持著。

二、財政赤字規(guī)模巨大，債務負擔過重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務不斷累積；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府短期行動，人為加重財政負擔。

在我國省、地（市）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府中，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因回旋余地小，遇有風險往往難以往外釋放，因而在各種因素的作用下累積了大量赤字與債務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入已不能維持一級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)所需資金的局面，為維持一級政府正常運轉(zhuǎn)只好先把有關專項資金挪用，以后等有收入了再補上的做法。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雖賬面或報表無赤字，卻普遍存在巨大的隱性赤字，即以當年應付未付的各種支出拖欠，或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以，實際發(fā)生赤字鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的數(shù)量和赤字規(guī)模可能會更大。在財政赤字不斷累積的同時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債也日益加重。

現(xiàn)行政治制度一般依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導的短期“政績”對其予以考核、晉職提升。濃厚的功得思想和政績意識，常常導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導為追求短期政績而犧牲經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標。比如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了謀求主導產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、推動城鎮(zhèn)化、開發(fā)市場、招商引資等“政績”，推出了一系列政績工程、形象工程、達標升級工程，因缺乏調(diào)查研究，這些工程最后不了了之，既浪費了有限的人力物力財力，更使捉襟見肘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加雪上加霜。在上下級政府間的競爭、攀比行為中，競爭一方面促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步，另一方面則由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與引導及競爭中的急功近利行為，出現(xiàn)了大量簡單粗放的盲目投資行為，進一步加劇了資源的浪費與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入質(zhì)量低劣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外資金分散在有收費的部門，財政支出剛性增強；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責劃分粗糙，職責與財力矛盾突出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政轉(zhuǎn)移支付資金根本享受不到。

我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入每年的年終報表都有填報增值稅和其他各項工商稅收數(shù)字，實際鄉(xiāng)鎮(zhèn)國稅和地稅部門征收的稅款全額上繳市級國庫。市財政每三年確定一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出基數(shù)，所定基數(shù)是按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編工作人員的上年末實有人數(shù)工資總額為計算依據(jù)，超基數(shù)部分支出由各自鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自行解決。低劣的財政收入質(zhì)量，伴隨著剛性的財政支出每年都在遞增，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政背負了沉重的負擔。在國家實施積極財政政策的過程中，陸續(xù)推出一系列“政策性增資”項目，這些硬性規(guī)定強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的壓力。另外，由于同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員有增無減，加之工資制度改革，人員工資年年增加變動，而支出基數(shù)經(jīng)確定后三年不變動，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力的100%均用于人員經(jīng)費支出。

我國憲法對各級政府的支出范圍與責任只是作了原則規(guī)定，具體事務上的劃分及各級政府的職責權限并不明確，經(jīng)濟性事務的劃分更為模糊，實踐中缺乏可操作性。1994年實行的分稅制財政體制改革，對于省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級的財權與事權，并未做出具體規(guī)定，客觀上迫使省市縣級政府利用行政權力加強對財政資金的集中力度。不僅如此，不甚明晰的事權還在不確定地上劃下移，致使事權與財力偏離，尤其是各級地方政府職責與財力矛盾突出。如，教育經(jīng)費和計劃生育經(jīng)費的承擔責任也是逐級下劃，越到基層可支配財力越薄弱，財政負擔比例越重。加之一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鼓勵招商引資、發(fā)展經(jīng)濟的同時，過分夸大各項優(yōu)惠作用，為財源流失打開缺口，導致財政虛收，形成風險隱患。

化解市鄉(xiāng)財政困難對策

一、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟發(fā)展，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟運行環(huán)境；結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入統(tǒng)一由財政所開票的要求，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門預算外資金收入全部集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所統(tǒng)一管理。

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的經(jīng)濟發(fā)展基礎是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟?；忄l(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行質(zhì)量的根本出路在于加快經(jīng)濟發(fā)展，增強財政實力，走出“三農(nóng)”困境。因此，從全局著眼，必須調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展思路與政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，減輕農(nóng)民負擔，加大對農(nóng)業(yè)的補貼力度，強化對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的投入支持，改革農(nóng)村管理體制。通過增加農(nóng)業(yè)基本建設投資，擴大農(nóng)業(yè)公共品（如鄉(xiāng)村道路、電網(wǎng)改造等農(nóng)村小型基礎設施）供給范圍的投入，進一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

為了進一步推進和完善財政票據(jù)管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬的有收入的職能部門，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所開具非稅收入票據(jù)，其收入納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一管理，所需經(jīng)費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長審批后財政按有關支出科目核拔列支。

二、合理劃分市鄉(xiāng)財政收入。一是嚴格按照上級文件要求執(zhí)行增值稅，所得稅，耕地占用稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，國有土地有償使用收入，土地增值稅等稅種的分成比例，并把能征收的稅種盡量留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權范圍，每年確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù)。按當年預算超收確定一定比例進行市鄉(xiāng)分成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留足剛性支出基數(shù)和超收分成的部分后，余下的上繳市財政；屬收不抵支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由市級財政轉(zhuǎn)移支付定額補助。三是不直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達財稅收入任務。年底預算仍劃分市級收入和鄉(xiāng)級收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財稅收入任務，由市級征收部門負責組織完成，市對市級征管部門按預算確定的總任務建立財稅收入目標責任制考核體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資，利用當?shù)刭Y源等開辟新的財源而增加的收入，在超額完成年度財稅收入任務的前提下，市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時期內(nèi)繼續(xù)實行超收分成獎勵辦法。

三、完善轉(zhuǎn)移支付力度，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展扶持政策。一是建議扶持經(jīng)濟薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政策。能通過轉(zhuǎn)移支付的辦法，得到繼續(xù)貫徹，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的平衡。市財政在制定轉(zhuǎn)移支付政策時，要更多考慮貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大支持力度，保證貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不斷增強，努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的基本平衡。二是關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于改善民生等方面的投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)近年來在改善民生方面面臨的壓力比較大，既費神又花錢，想做點事，財力又不充許，壓力比較大，市財政在財力充許的情況下，適度進行幫扶。三是盡力實現(xiàn)財力下移。對于上級財政部門增加的轉(zhuǎn)移支付資金，本級財政增加的可用資金，盡可能地向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的不足，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際困難，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。

四、增加基層財政公用經(jīng)費。近幾年來，國家支持“三農(nóng)”的政策不斷出臺，這些惠農(nóng)政策的實施，充分調(diào)動了農(nóng)民增收的積極性，而這些資金的操作和監(jiān)管，全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔監(jiān)管職能，加大了工作業(yè)務量，而這部分資金根本無公用經(jīng)費，工作經(jīng)費不足，已嚴重影響財政干部服務職能的履行，影響了干部工作的積極性，只有充分保障公用經(jīng)費，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財權與事權相統(tǒng)一。

五、減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務負擔。用體制激勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟，但也要注意在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源渠道非常少的情況下，要盡可能減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務負擔，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)減壓松綁，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)休養(yǎng)生息，以利今后發(fā)展。收入任務不與鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛鉤，不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是以農(nóng)業(yè)為主鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達不切實際的經(jīng)濟指標任務，讓經(jīng)濟增長順應經(jīng)濟規(guī)律，同時減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔和壓力。

六、加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度。要按照“簡放政權，理順關系，規(guī)范分類，加強基層”的原則，將能下放的權力盡量下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力支持，逐步提高人頭經(jīng)費標準，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)和職能充分發(fā)揮。提高基層福利待遇，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部合理流動，讓想做事，能做事，做成事的同志得到提拔重要，要讓吃苦的人吃香，實干的人實惠，有為的人有位，讓他們在經(jīng)濟上有享頭，政治上有奔頭。努力營造一個良好的工作環(huán)境。

（作者單位：湖南省湘鄉(xiāng)市財政局）