深圳大學(xué) 易淑君

國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和文化的差異，決定了各國(guó)財(cái)政體制和高等教育撥款模式之間存在差異。本文通過(guò)對(duì)主要西方國(guó)家高等教育撥款模式的簡(jiǎn)介，比較分析它們之間的異同點(diǎn)，為改革和完善我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制提供借鑒。

一、以美國(guó)為代表的多樣化競(jìng)爭(zhēng)模式

在美國(guó)，教育管理權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于各州，具有典型的分權(quán)制特點(diǎn)。

(一)美國(guó)高等教育管理體制的基本特點(diǎn)

美國(guó)的教育權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)屬于各州而非聯(lián)邦政府，各州的高等教育管理部門(mén)與州政府的一體化程度不盡相同，私立高校在高等教育機(jī)構(gòu)中占有不小比重，故高校管理的分權(quán)和多元化特征十分典型。

在分權(quán)體制下，州政府對(duì)高校并非實(shí)行全面控制，而是讓高校主要面對(duì)市場(chǎng)，直接參與生源市場(chǎng)、科技市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。

各高校以校外人士為主的董事會(huì)掌握學(xué)校的最終權(quán)利，避免了學(xué)校的發(fā)展脫離社會(huì)發(fā)展的需求。

(二)聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的撥款

聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的撥款主要是學(xué)生資助和研究資助，學(xué)生資助主要通過(guò)直接向?qū)W生發(fā)放助學(xué)金和貸款或直接撥款給學(xué)校，通過(guò)學(xué)校發(fā)放給學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金方式來(lái)實(shí)現(xiàn)；另外，聯(lián)邦政府提供研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)，資助研究性大學(xué)科學(xué)研究和改革創(chuàng)新活動(dòng)，大部分研究經(jīng)費(fèi)的管理與使用由多個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

(三)州政府對(duì)高等教育的撥款

各州政府提供本州公立大學(xué)40%至60%的經(jīng)費(fèi)，州政府的撥款通過(guò)專(zhuān)門(mén)人員組成的委員會(huì)進(jìn)行，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在高等教育界和政府之間起到“溝通”與“緩沖器”作用。各州的財(cái)政撥款模式不完全相同，體現(xiàn)多元化特點(diǎn)，其共同點(diǎn)是必須經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

二、以德國(guó)為代表的地方政府主導(dǎo)模式

德國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的最主要收入來(lái)源是基本經(jīng)費(fèi)，其次是額外的研究經(jīng)費(fèi)和行政管理經(jīng)費(fèi)。

(一)州政府負(fù)責(zé)高校的基本經(jīng)費(fèi)

德國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)主要依靠公共資金，高等教育機(jī)構(gòu)必須遵守預(yù)算法及會(huì)計(jì)法，這些法規(guī)由各州自己制定，但各州間基本相似，各州對(duì)每所大學(xué)的撥款都列在年度預(yù)算中。對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)使用的主要規(guī)定包括：在財(cái)政年度之前做出單項(xiàng)的項(xiàng)目預(yù)算（支出類(lèi)別）；不得跨項(xiàng)目預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)；高校根據(jù)人員編制獲得人員資金，并不得挪做他用；本年度結(jié)余的資金不得轉(zhuǎn)到下一個(gè)財(cái)政年度等等。

(二)聯(lián)邦與州政府共同負(fù)責(zé)高等學(xué)校的基本建設(shè)

德國(guó)憲法規(guī)定，聯(lián)邦與州政府共同制定高等學(xué)校的發(fā)展的整體計(jì)劃，并由州政府具體組織實(shí)施。當(dāng)高等教育發(fā)展需要擴(kuò)大規(guī)模，包括購(gòu)置土地、基本建設(shè)以及對(duì)現(xiàn)有設(shè)施的改造等，應(yīng)由聯(lián)邦與州政府共同負(fù)責(zé)，但一般情況下只有在所需資金達(dá)到一定數(shù)量時(shí)，聯(lián)邦政府才會(huì)有資金投入。

近年來(lái)，德國(guó)部分州政府對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算撥款方式有由項(xiàng)目預(yù)算向“一攬子”預(yù)算發(fā)展趨勢(shì)，金額的確定上開(kāi)始向公式化撥款方法轉(zhuǎn)變。德國(guó)部分州開(kāi)始實(shí)行“一攬子”預(yù)算，只把人員經(jīng)費(fèi)除外；部分州則允許高等教育機(jī)構(gòu)跨項(xiàng)目使用資金，有部分州政府在不同程度上實(shí)行了公式化撥款的辦法，部分州開(kāi)始使用合同或目標(biāo)協(xié)議，這被視為以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算方法近年來(lái)，各州政府趨向于在資金內(nèi)部分配方面給予大學(xué)更多的靈活性。

三、以法國(guó)為代表的中央政府主導(dǎo)模式

法國(guó)政府一直是高等教育經(jīng)費(fèi)的主要投入者。1984年以前，法國(guó)教育部除科研經(jīng)費(fèi)外，每年一次根據(jù)各學(xué)校的性質(zhì)、規(guī)模和招生計(jì)劃將維持性經(jīng)費(fèi)分配給所屬學(xué)校。各校及其教育與科研單位制定自己的預(yù)算。法國(guó)學(xué)校的經(jīng)費(fèi)絕大部分來(lái)自國(guó)家。1984年開(kāi)始實(shí)行合同制度，大學(xué)通過(guò)合同得到的經(jīng)費(fèi)約占國(guó)家教育撥款總數(shù)的1/3，政府按合同撥款的經(jīng)費(fèi)主要用于教學(xué)、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和科學(xué)研究。學(xué)生的資助金不是通過(guò)大學(xué)發(fā)放，而是由政府直接撥付。

(一)國(guó)家對(duì)公立高等教育機(jī)構(gòu)基本經(jīng)費(fèi)的確定方式

法國(guó)大部分公立高等教育機(jī)構(gòu)都是由政府統(tǒng)一的模式來(lái)計(jì)算并確定人員編制和經(jīng)費(fèi)的。計(jì)算經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)是招生人數(shù)，所有專(zhuān)業(yè)都分成模塊，用權(quán)重的方法計(jì)算，專(zhuān)業(yè)的層次和類(lèi)型決定權(quán)重值。經(jīng)費(fèi)的分配還有四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：額外需要的工作人員時(shí)數(shù)、特殊的教育功能類(lèi)型、校舍面積及非教輔人員的工資。學(xué)生支付的費(fèi)用要從國(guó)家經(jīng)費(fèi)中扣除。私立高等教育機(jī)構(gòu)如果是國(guó)家承認(rèn)的，也會(huì)獲得公共經(jīng)費(fèi)。經(jīng)費(fèi)的數(shù)量和使用目的在高等教育機(jī)構(gòu)與國(guó)家簽訂的合同中有明確規(guī)定。

(二)高等學(xué)校的研究經(jīng)費(fèi)

用于研究與發(fā)展活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自3個(gè)渠道：政府、企業(yè)和國(guó)外。國(guó)家公共研究經(jīng)費(fèi)是在周期性評(píng)估及對(duì)研究成果進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上分配的。

高等學(xué)校建筑物和儀器設(shè)備投資原則上也由中央和地方政府撥款解決。教育機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身需要對(duì)教學(xué)研究以及圖書(shū)館在內(nèi)的學(xué)校建筑和設(shè)備提出建議，高等教育機(jī)構(gòu)的投資項(xiàng)目由學(xué)校校董會(huì)根據(jù)高等教育的學(xué)術(shù)政策進(jìn)行審查和評(píng)估，然后呈報(bào)給教育部，由教育部做最后決定。1989年以來(lái)，國(guó)家開(kāi)始與地方政府教育行政部門(mén)共同分擔(dān)大學(xué)的建筑物、附加設(shè)施和設(shè)備的相關(guān)投資。

四、以英國(guó)為代表的委托獨(dú)立機(jī)構(gòu)模式

1992年教育法案頒布以來(lái)，英國(guó)高等教育撥款委員會(huì)成立，將英國(guó)的高等教育納入統(tǒng)一撥款體系。英國(guó)目前共有四個(gè)高等教育撥款機(jī)構(gòu)，分別是：英格蘭高等教育撥款委員會(huì)、威爾士高等教育撥款委員會(huì)、蘇格蘭高等教育撥款委員會(huì)、北愛(ài)爾蘭就業(yè)與學(xué)習(xí)部。撥款資金總體數(shù)目由中央政府決定，資金分配的總體原則和比例也有政府（議會(huì)）提出，但資金分配到具體學(xué)校是撥款機(jī)構(gòu)的獨(dú)立責(zé)任。撥款機(jī)構(gòu)對(duì)教學(xué)與科研撥款分別撥付。教學(xué)撥款體現(xiàn)公平性原則，科研撥款則主要根據(jù)科研水平，以競(jìng)爭(zhēng)方式有選擇的進(jìn)行撥款。英國(guó)撥款委員會(huì)撥款模式基本為：以標(biāo)準(zhǔn)費(fèi)用為基礎(chǔ)的教學(xué)撥款和以水平為標(biāo)準(zhǔn)的科研撥款。教學(xué)撥款的原則與方法是：按照培養(yǎng)學(xué)生的基礎(chǔ)成本和大學(xué)生的規(guī)模，并參考原撥款基數(shù)確定；以水平為標(biāo)準(zhǔn)的科研撥款的基本原則是：根據(jù)科研的質(zhì)量和水平有選擇的對(duì)科研進(jìn)行撥款。

五、以日本為代表的雙重結(jié)構(gòu)模式

日本不同于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期，提供教育服務(wù)的主體是民間部門(mén)，國(guó)家以補(bǔ)貼形式扶持私學(xué)的發(fā)展。近年來(lái)，日本高等教育財(cái)政結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化特征，即出現(xiàn)：以國(guó)家財(cái)政性投入為主體的國(guó)立學(xué)校特別會(huì)計(jì)制度、以國(guó)家財(cái)政性補(bǔ)助為輔的私立學(xué)校振興補(bǔ)助制度、以及通過(guò)地方自制體向公立高等院校支付補(bǔ)助金的制度。該制度顯示了日本高等教育財(cái)政主與輔的雙重作用，表明政府對(duì)不同設(shè)置主體充當(dāng)不同的角色。

公立高等院校的經(jīng)費(fèi)應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，國(guó)家通過(guò)地方自治體會(huì)計(jì)制度向公立高校支付一定的補(bǔ)助金，但金額較少。私立院校的收入主要來(lái)源于學(xué)生繳納的學(xué)雜費(fèi)，政府補(bǔ)助金在私立院校財(cái)政收入中僅起輔助性作用。

很長(zhǎng)一段時(shí)期來(lái)，日本高等教育財(cái)政分配有兩種方式：一種稱(chēng)為統(tǒng)一分配方式，也稱(chēng)為定量分配，主要根據(jù)師生比配置一定的教育經(jīng)費(fèi)，旨在保障教育研究活動(dòng)的正常、穩(wěn)定進(jìn)行；一種稱(chēng)為傾斜分配方式，根據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估進(jìn)行差額配置。強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)使用的效率性。近年來(lái)，日本高等教育財(cái)政制度改革的突出特征之一表現(xiàn)為充分引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到公平、有效配置。

六、國(guó)際視眼下高等教育撥款機(jī)制幾大典型模式的異同點(diǎn)分析

(一)共同特性

通過(guò)世界范圍內(nèi)主要高等教育撥款機(jī)制典型模式的簡(jiǎn)單比照，不難發(fā)現(xiàn)它們之間具有以下共同特性：

(1)兼顧公平與效率的原則。各國(guó)的國(guó)情和財(cái)政體制多種多樣，但處理高等教育撥款模式時(shí)都圍繞著教育公平與效率的基本原則，尋求兩者的最佳平衡點(diǎn)。

(2)區(qū)分一般經(jīng)費(fèi)與專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。一般撥款主要與學(xué)校招生規(guī)模、學(xué)科特點(diǎn)等指標(biāo)關(guān)系較大；專(zhuān)項(xiàng)撥款主要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式，以達(dá)到經(jīng)費(fèi)使用的最高效益。

(3)設(shè)立“緩沖器”機(jī)構(gòu)。許多國(guó)家在大學(xué)與政府之間設(shè)立一個(gè)緩沖組織來(lái)處理一般性和專(zhuān)項(xiàng)撥款的決策，既有利于維護(hù)高校的自由，國(guó)家又能施加影響。

(4)國(guó)家在積極實(shí)施影響的同時(shí)注重維護(hù)大學(xué)自主辦學(xué)。

(5)強(qiáng)調(diào)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效評(píng)估的理念。

(6)直接撥款與間接撥款并用。

(7)中央加地方兩級(jí)撥款模式，該模式的形成對(duì)于原來(lái)高等教育辦學(xué)中央集權(quán)型的國(guó)家來(lái)說(shuō)是分權(quán)趨勢(shì)的加強(qiáng)，對(duì)于原來(lái)以地方辦學(xué)為主的國(guó)家來(lái)說(shuō)是中央政府高等教育辦學(xué)職能的加強(qiáng)。

(8)法律手段的保證。制定專(zhuān)項(xiàng)法律，明確政府和高校之間的權(quán)限，維護(hù)高校獨(dú)立自主，有利于撥款的規(guī)范操作。

(二)差異

除上述共同特性之外，幾大模式之間也具有明顯差異，表現(xiàn)在：

(1)撥款機(jī)構(gòu)獨(dú)立性差異。主要分兩種情況，一種是撥款機(jī)構(gòu)為獨(dú)立設(shè)置，受政府領(lǐng)導(dǎo)的半官方中介組織，如英國(guó)；另一種是高等教育撥款由附屬于政府有關(guān)機(jī)構(gòu)的各種緩沖器組織進(jìn)行，主要起咨詢(xún)作用，包括法國(guó)、德國(guó)、美國(guó)和日本等。

(2)撥款的程序差異。撥款有協(xié)商撥款（高校與政府協(xié)商）、程序撥款（公式撥款）和評(píng)估與撥款結(jié)合（以評(píng)估為基礎(chǔ)撥款）三種情況，有些國(guó)家可能幾種撥款程序共用。

(3)經(jīng)費(fèi)使用自主程度的差異。經(jīng)費(fèi)到位后，有的可以統(tǒng)籌使用，有的必須專(zhuān)款專(zhuān)用。

(4)高等教育管理權(quán)限的主導(dǎo)地位差異。高等教育辦學(xué)、管理和撥款可分為中央主導(dǎo)、地方主導(dǎo)和雙重主導(dǎo)。

通過(guò)比較分析各國(guó)政府對(duì)高等教育撥款模式的主要特點(diǎn)，有利于我們?cè)谘芯窟m應(yīng)我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展的政府經(jīng)費(fèi)撥款機(jī)制的過(guò)程中揚(yáng)長(zhǎng)避短，更科學(xué)、更公平、更合理促進(jìn)中國(guó)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。