何天夫 蘇敏

設(shè)置簽字和審批程序，是組織加強(qiáng)內(nèi)部控制一個常用的工具性手段，通過這一工具的運(yùn)用，可以加強(qiáng)不同崗位之間的內(nèi)部牽制和監(jiān)督，落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任，降低運(yùn)營風(fēng)險。然而人們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，盡管實施了一系列的簽字和審批控制程序，卻未能達(dá)到相關(guān)的目的。因此，需要對這一工具進(jìn)行深入的探究和分析，提高運(yùn)用的效能。

簽字、審批程序的主要功效

從形式上看，簽字和審批，只是一個形成并保留記錄的過程。但是人們相信，它具有如下強(qiáng)化內(nèi)部控制的功效：

一、強(qiáng)化責(zé)任約束。簽字和審批程序的設(shè)定，是一種實行強(qiáng)制責(zé)任記錄的程序。這種強(qiáng)制性的記錄程序，要求簽字和審批人，證明自己履行了某項職權(quán)，并愿意為履行職權(quán)所引起的后果負(fù)責(zé)。如質(zhì)檢員在質(zhì)量檢驗單上簽字，表明其實施了檢驗活動，并做出了結(jié)論。再如領(lǐng)導(dǎo)人在一項計劃書上簽字，做出同意執(zhí)行的決策。由于這些有案可查的責(zé)任記錄的存在，實施操作的人一般都會采取審慎的態(tài)度履行職責(zé)，避免因履行不當(dāng)而遭到責(zé)任追究。

二、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督和牽制。比如某個組織的物資采購業(yè)務(wù)，買什么，買多少，從哪里購買，什么時候購買，如何購買等一系列問題，都交由一名采購員決定并完成，發(fā)生內(nèi)部舞弊的可能性很大，至少難以做到最優(yōu)結(jié)果。如果通過在相關(guān)環(huán)節(jié)設(shè)置簽字和審批程序，由不同的人參與各項采購決策的審核和審查，就能夠?qū)Σ少徯袨樾纬闪吮匾臓恐坪捅O(jiān)督，降低內(nèi)部舞弊的風(fēng)險，促使采購活動的結(jié)果對組織更有利。

三、加強(qiáng)前后環(huán)節(jié)的信息溝通。簽字和審批形成的記錄，具有特定信息含義，通過這些記錄，后面環(huán)節(jié)可了解前面環(huán)節(jié)哪些人已經(jīng)履行了何種職責(zé)，這些信息在組織內(nèi)進(jìn)行傳遞，形成了一種信息流，前面環(huán)節(jié)的證明、意見、建議、決策為后續(xù)行動提供了充分參考和指導(dǎo)。且前面環(huán)節(jié)的信息，是以法定責(zé)任記錄形式存在，具有較高的可信度，后面環(huán)節(jié)可以信賴前面環(huán)節(jié)操作而不必再重復(fù)，這樣加強(qiáng)了前后環(huán)節(jié)的溝通和聯(lián)系，也有助于提高業(yè)務(wù)運(yùn)營的效率。

簽字、審批程序發(fā)揮功效的組織前提

簽字、審批程序在流程中要發(fā)揮相應(yīng)功效，必須有相應(yīng)的組織基礎(chǔ)前提作為前提：

一、人員素質(zhì)前提。實施簽字、審批的人員應(yīng)該能夠得到充分的信息，具備履行與簽字、審批職責(zé)的品質(zhì)和能力。如果實施簽字的人員根本沒有能力履行相應(yīng)的職權(quán)，如質(zhì)檢員不具備檢驗的素質(zhì)和能力，其簽字所提供的質(zhì)量信息是不可靠的，反而誤導(dǎo)后面環(huán)節(jié)的判斷。如果簽字、審批的履行者，責(zé)任心和道德品質(zhì)本身有問題，不可信賴，在流程中不忠實履行簽字和審批所對應(yīng)的職責(zé)，甚至出賣組織利益，換取個人利益，反而會加大組織運(yùn)行的風(fēng)險。

二、組織的責(zé)任約束前提。簽字和審批的結(jié)果形成的是責(zé)任記錄，如果組織的責(zé)任約束和獎懲機(jī)制處于不能發(fā)揮作用的狀態(tài)，這些責(zé)任記錄就失去了價值。

三、 組織的制度規(guī)范前提。

其一，組織對履行簽字、審批手續(xù)所代表的職權(quán)含義應(yīng)當(dāng)清晰明確。如質(zhì)檢員在質(zhì)檢環(huán)節(jié)簽字，意味著質(zhì)檢員必須按照流程行使質(zhì)量檢驗的職權(quán)，簽字意味著其對所檢驗產(chǎn)品質(zhì)量的認(rèn)可。某領(lǐng)導(dǎo)在某計劃書上審批簽字，意味著其按規(guī)定行使決策的職權(quán)，并愿對決策所造成的后果承擔(dān)責(zé)任。但實踐活動中，的確存在對簽字和審批背后的職權(quán)責(zé)任定義不明確的情況。有許多組織設(shè)置了許多莫名其妙的簽字和審批程序，設(shè)置了與業(yè)務(wù)流程缺乏關(guān)聯(lián)的簽字、審批環(huán)節(jié)，或許僅僅為了要突出某些部門或領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威，或許認(rèn)為增加參與人員可以避免經(jīng)辦人員職權(quán)濫用，但過多的、不必要的、權(quán)責(zé)含義不明確的簽字、審批程序，導(dǎo)致無休止的扯皮現(xiàn)象，反而降低組織的運(yùn)行效能。當(dāng)不同的人從不同立場，對其權(quán)責(zé)含義做出不同的解釋，簽字和審批形成責(zé)任約束力和內(nèi)部牽制的功效就會大大折扣，簽字和審批記錄所傳遞的信息也將含混不清，信息溝通的功效也會大大降低。

其二，簽字和審批程序應(yīng)形成一種制度化法定程序，這種程序能夠?qū)共划?dāng)?shù)臋?quán)威干擾。違背組織程序的行為，應(yīng)當(dāng)受到較為嚴(yán)歷的處罰。執(zhí)行簽字、審批程序不僅要完全按照制度規(guī)定的環(huán)節(jié)進(jìn)行，不能越過和省略，還要按照規(guī)定的步驟進(jìn)行，次序往往也不容顛倒，前一環(huán)節(jié)的簽字記錄是后一環(huán)節(jié)的依據(jù)，次序顛倒可能出現(xiàn)混亂。如，上一級領(lǐng)導(dǎo)在下級未簽署意見時，先簽署意見，下級再補(bǔ)簽時，難免受到不正常的壓力而迎合上級的意見。對于簽字、審批程序的設(shè)置，最好形成法定的規(guī)范性文件，明確程序性的規(guī)定，還要對于各環(huán)節(jié)的職責(zé)進(jìn)行清晰定義。

四、組織的風(fēng)險評估前提。在設(shè)計簽字和審批程序時，組織應(yīng)該對設(shè)置這些程序的風(fēng)險控制目標(biāo)有清晰的認(rèn)識，要對業(yè)務(wù)流程中的主要風(fēng)險進(jìn)行評估，找到能夠使簽字和審批程序發(fā)揮有效作用的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。如果對業(yè)務(wù)流程中需要著重控制的主要風(fēng)險和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的位置不清楚，程序設(shè)計就帶有很高的盲目性，強(qiáng)化控制的目的，往往難于達(dá)到。

概括來說，簽字和審批程序功效的發(fā)揮，必須配備能夠履行相應(yīng)職責(zé)的人員，必須有嚴(yán)格的制度規(guī)范，必須具備有效的責(zé)任約束機(jī)制，程序設(shè)計中對主要風(fēng)險和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的評估必須充分。

簽字、審批程序設(shè)計的常見問題分析

一、重大業(yè)務(wù)中的簽字、審批程序設(shè)置缺失。比如，有些組織的重要印鑒，由一般行政人員保管，由于沒有對印鑒使用的審批程序性規(guī)定，印鑒的使用非常隨意混亂。這種情況就屬于重大業(yè)務(wù)活動簽字、審批程序缺失的情況。這種情況的發(fā)生，顯示出組織對其業(yè)務(wù)活動中的重大風(fēng)險缺乏認(rèn)真的評估，對某些潛在風(fēng)險認(rèn)識不足。組織應(yīng)該對重大業(yè)務(wù)活動可能潛在的風(fēng)險進(jìn)行較為全面的評估，對可能存在的重大風(fēng)險加以控制，增加一些簽字、審批程序，強(qiáng)化控制是必要的。

二、簽字、審批程序設(shè)置過度。某單位辦公室保潔工作需要一把笤帚，而程序規(guī)定必須經(jīng)單位一把手批準(zhǔn)才能購買，單位一把手經(jīng)常出差在外，如按程序規(guī)定走，保潔工作就得等待領(lǐng)導(dǎo)回來才能順利進(jìn)行。這種情況，屬于簽字、審批程序設(shè)置過度的情形?？傆行┤苏J(rèn)為，簽字、審批程序設(shè)置的越復(fù)雜，越繁瑣，業(yè)務(wù)運(yùn)行就越安全，事無巨細(xì)，都要設(shè)置非常復(fù)雜的簽字、審批程序。其實，降低運(yùn)行風(fēng)險和提高運(yùn)行效率之間，往往是一個難以相容的矛盾，組織對此必須做出權(quán)衡。簽字、審批程序加強(qiáng)業(yè)務(wù)控制，實施必要的牽制和制約的同時，必然增加了業(yè)務(wù)流程的環(huán)節(jié)，可能使業(yè)務(wù)運(yùn)行效率受到影響。盲目追求所謂的“零風(fēng)險”，在業(yè)務(wù)流程中反復(fù)設(shè)置簽字、審批程序，就會讓組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)所不能容忍?？刂剖怯谐杀镜?，過于高昂的成本，對組織來說也是得不償失的。

三、簽字、審批程序約束失效。盡管設(shè)置了嚴(yán)格的簽字和審批程序，并沒有達(dá)到預(yù)期的控制效果，出現(xiàn)了許多令人困惑的情況，比如只簽批不負(fù)責(zé)，或者規(guī)定一套、運(yùn)行起來是另一套。簽字、審批程序約束失效的情況，主要原因如下：

第一，組織的責(zé)任約束制度未有效發(fā)揮作用，規(guī)定雖在，但責(zé)任追究和獎懲的隨意性很強(qiáng)，責(zé)任事故常常不了了之，出了問題，責(zé)任人員可以隨便找一些借口推諉就行，執(zhí)行不執(zhí)行制度，也無所謂，簽字和審批程序的責(zé)任約束自然失效。第二，履行簽字、審批程序的職責(zé)含義確有爭議的地方未得到明確，簽字、審批程序履行了，但其相應(yīng)職責(zé)不明，約束失效。第三，履行簽字、審批職責(zé)的人員素質(zhì)不足。這些負(fù)有重大責(zé)任的人員根本就沒有足夠的責(zé)任意識，其能力根本不足于承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即使履行了表面的程序，其實際包含控制責(zé)任并未完全履行，這些程序的約束難以發(fā)揮效力。第四，領(lǐng)導(dǎo)者利用權(quán)威經(jīng)常干擾程序的正常運(yùn)作。有時，可能出現(xiàn)例外的情況，如果嚴(yán)格按組織規(guī)定的簽字、審批程序辦理，反而會給組織造成損失，組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者例外干預(yù)的權(quán)力，但這種權(quán)力的運(yùn)用，如果達(dá)到濫用的程度，組織的制度就會遭到破壞。第五，簽字、審批程序本身不適應(yīng)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的要求。隨著組織的發(fā)展，組織運(yùn)行中一些程序也需要根據(jù)形勢變化而更新，如果這種程序的操作不符合組織運(yùn)行的要求，為了組織的利益，操作者被迫做一些變通，組織應(yīng)該考慮盡快評估程序的合理性。

組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真評估和分析業(yè)務(wù)活動中的風(fēng)險，并找到關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，不斷使內(nèi)部簽字、審批的程序符合實際需要，以加強(qiáng)內(nèi)部控制，避免重大業(yè)務(wù)簽字、審批程序設(shè)置缺失和簽字、審批程序濫設(shè)的現(xiàn)象發(fā)生；同時應(yīng)通過規(guī)范性的文件，強(qiáng)化簽字、審批程序的法定權(quán)威，明確程序操作環(huán)節(jié)的各項職責(zé)，并選配具有高素質(zhì)的人員進(jìn)行實施，以保證簽字、審批程序的認(rèn)真執(zhí)行。

（作者單位：義馬煤業(yè)集團(tuán)煤炭銷售中心）