鄭 莊馮丹妹

高校內(nèi)部控制制度的建立與完善

鄭 莊①馮丹妹①

建立與完善高校內(nèi)部控制制度，對(duì)提高高校的管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力、促進(jìn)高校健康、可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。內(nèi)部控制制度是一種預(yù)防為主的制度，目的在于通過(guò)建立和健全相關(guān)的制度和程序來(lái)遏制舞弊、減少錯(cuò)誤的發(fā)生，從而降低風(fēng)險(xiǎn)，保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。文章從高校內(nèi)部控制制度的建立原則、內(nèi)控制度的主要內(nèi)容、內(nèi)控制度建立過(guò)程中要杜絕四種偏向等方面作了初步的探析。

內(nèi)部控制制度；建立原則；主要內(nèi)容

1 引言

高等學(xué)校內(nèi)部控制制度（以下簡(jiǎn)稱“內(nèi)控制度”）作為高校事業(yè)活動(dòng)自我調(diào)節(jié)、自我約束的內(nèi)在機(jī)制，在管理系統(tǒng)中具有舉足輕重的作用。內(nèi)部控制制度的建立、健全及實(shí)施情況的好壞，關(guān)系到高校教育事業(yè)的健康發(fā)展，因此，應(yīng)建立和完善內(nèi)控制度并強(qiáng)化其實(shí)施。

隨著教育事業(yè)的發(fā)展，高校的主要活動(dòng)由過(guò)去單純的教學(xué)和科研業(yè)務(wù)發(fā)展為教學(xué)科研與對(duì)外投資、校辦產(chǎn)業(yè)、房屋租賃等業(yè)務(wù)齊頭并進(jìn)，資金來(lái)源已經(jīng)從單一的財(cái)政撥款轉(zhuǎn)為財(cái)、學(xué)、研、產(chǎn)、捐、息多渠道籌措資金的辦學(xué)模式。為使高校各項(xiàng)事業(yè)健康有序地發(fā)展，資金籌集和使用符合相關(guān)規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)得以保全和增值，需要有完善的內(nèi)部控制制度作保障，高校建立健全內(nèi)部控制制度勢(shì)在必行。

2 高校內(nèi)控制度建立原則

2.1 相互牽制原則

高校每項(xiàng)完整的事業(yè)活動(dòng)，必須經(jīng)過(guò)具有相互制約關(guān)系的2個(gè)或2個(gè)以上的控制環(huán)節(jié)方能完成。在橫向關(guān)系上，至少由彼此獨(dú)立的2個(gè)部門或人員辦理以使該部門或人員的工作受另一個(gè)部門或人員的監(jiān)督；在縱向關(guān)系上，至少經(jīng)過(guò)2個(gè)或2個(gè)以上的崗位或環(huán)節(jié)，對(duì)授權(quán)、執(zhí)行、記錄、保管、核對(duì)等不相容崗位相互分離控制。

2.2 協(xié)調(diào)配合原則

各職能部門必須相互配合，各崗位和環(huán)節(jié)應(yīng)協(xié)調(diào)同步，各項(xiàng)業(yè)務(wù)程序和辦理手續(xù)需要緊密銜接，以保證管理活動(dòng)的有效性和連續(xù)性。協(xié)調(diào)配合原則是相互牽制原則的深化和補(bǔ)充。貫徹這一原則，尤其要避免只顧牽制而不顧辦事效率的機(jī)械做法，必須做到既相互牽制又互相協(xié)調(diào)，從而在保證質(zhì)量、提高效率的前提下保證學(xué)校運(yùn)行。

2.3 程序定位原則

高校應(yīng)該按照業(yè)務(wù)的性質(zhì)和功能將其教學(xué)、科研及經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)劃分為若干個(gè)具體工作崗位，并根據(jù)崗位性質(zhì)相應(yīng)地賦予職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程，明確檢查標(biāo)準(zhǔn)，做到權(quán)、責(zé)、利統(tǒng)一，形成事事有人管人人有專職、辦事有標(biāo)準(zhǔn)、工作有檢查，以此定出獎(jiǎng)罰制度，增加每個(gè)人的事業(yè)心和責(zé)任感，提高工作效率。

2.4 成本效益原則

實(shí)行內(nèi)部控制的成本要低于由此產(chǎn)生的收益，力爭(zhēng)以最小的控制成本取得最大的經(jīng)濟(jì)效益。

2.5 層次效益原則

正確處理學(xué)校內(nèi)部控制層次與工作效率的關(guān)系，防止以增加層次的“人海戰(zhàn)術(shù)”來(lái)獲得較好內(nèi)控效果的現(xiàn)象。以高效、有用為出發(fā)點(diǎn)，合理設(shè)置內(nèi)控層次（或人員），明確各個(gè)層次的職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化各相應(yīng)層次的責(zé)任心，提高高校內(nèi)部控制的有用性和效率性。

3 高校內(nèi)控制度的主要內(nèi)容

3.1 結(jié)構(gòu)控制

內(nèi)部控制制度的建設(shè)及有效運(yùn)行，有賴于高校內(nèi)部完善的組織結(jié)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)推行職務(wù)、崗位不兼容制度，杜絕管理人員交叉任職，形成各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的組織結(jié)構(gòu)，保證高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)還應(yīng)設(shè)立滿足高校監(jiān)控需要的職能機(jī)構(gòu)如審計(jì)部門。

3.2 授權(quán)批準(zhǔn)控制

授權(quán)批準(zhǔn)是指高校在處理對(duì)外經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，必須以授權(quán)批準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行控制。按照中央關(guān)于“重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用的規(guī)定，高校的最高決策機(jī)構(gòu)是學(xué)校黨政聯(lián)席會(huì)，一般是由黨政聯(lián)席會(huì)將討論通過(guò)的事項(xiàng)授權(quán)給各職能處室，然后再交給有關(guān)管理人員。高校每一層的管理人員既是上級(jí)管理人員的授權(quán)客體，又是對(duì)下級(jí)管理人員授權(quán)的主體。學(xué)校內(nèi)部某個(gè)部門或二級(jí)單位在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，必須經(jīng)過(guò)授權(quán)批準(zhǔn)才能進(jìn)行，否則就無(wú)權(quán)審批。權(quán)利應(yīng)受到制約，失去制約的權(quán)利極易導(dǎo)致腐敗。

3.3 會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制

會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制是高校內(nèi)部控制的核心，高校應(yīng)依據(jù)《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》，按照《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》制定適合本校的會(huì)計(jì)制度，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和會(huì)計(jì)報(bào)表的處理程序，建立和完善會(huì)計(jì)檔案保管和會(huì)計(jì)交接辦法，實(shí)行會(huì)計(jì)人員崗位責(zé)任制，以充分發(fā)揮會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能。重點(diǎn)把好3個(gè)關(guān)口：

(1)加強(qiáng)對(duì)原始憑證的審核監(jiān)督。原始憑證是記錄和反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的最基本證據(jù)。取得和審核原始憑證是會(huì)計(jì)核算工作的起點(diǎn)，也是保證會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的合法、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的關(guān)鍵。因此對(duì)原始憑證的審核監(jiān)督，是各單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依法進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員對(duì)不真實(shí)、不合法的原始憑證不予受理；對(duì)記載不準(zhǔn)確、不完整的原始憑證予以退回，要求其進(jìn)行更正、補(bǔ)充。在實(shí)際工作中人們往往忽略對(duì)不真實(shí)、不合法的原始憑證的審核監(jiān)督，在審核原始憑證時(shí)應(yīng)著重注意以下幾點(diǎn)：一是，大項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和大額資金支付要審核監(jiān)督審批程序，是否經(jīng)過(guò)單位負(fù)責(zé)人或經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，是否是單位正常業(yè)務(wù)工作的需要，有無(wú)超出單位業(yè)務(wù)范圍之外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。二是，《會(huì)計(jì)法》第四條明確規(guī)定了單位負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)資料的合法、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整性負(fù)有責(zé)任，這對(duì)于審核原始憑證起到至關(guān)重要的作用。三是，對(duì)不真實(shí)、不合法的原始憑證不予受理，是法律賦予會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員的一項(xiàng)重要權(quán)力，要明確權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，不能講情面或有后顧之憂，應(yīng)堅(jiān)決依法制止和糾正不真實(shí)、不合法的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。

（2）加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)收支的審核監(jiān)督。對(duì)財(cái)務(wù)收支監(jiān)督的內(nèi)容包括：資金來(lái)源、資金管理渠道、資金支出管理范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目等，監(jiān)督的重點(diǎn)是合法性問題。在對(duì)收入監(jiān)督審核時(shí)應(yīng)注意有否超越國(guó)家批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目，巧立名目收費(fèi)的；是否不按國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的；是否使用正確的發(fā)票和票據(jù)；有否收入不按國(guó)家規(guī)定管理，挪用、截留、轉(zhuǎn)變資金性質(zhì)、設(shè)賬外賬和設(shè)“小金庫(kù)”的。在對(duì)支出審核監(jiān)督時(shí)應(yīng)注意審核財(cái)務(wù)支出的內(nèi)容是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章和制度；審核行政事業(yè)性收費(fèi)有無(wú)挪用、截留或改變資金使用性質(zhì)的問題；審核財(cái)務(wù)支出的內(nèi)容有無(wú)變通、虛報(bào)冒領(lǐng)的問題；審核是否有擴(kuò)大開支范圍、提高開支標(biāo)準(zhǔn)的問題；審核領(lǐng)取勞務(wù)費(fèi)、報(bào)銷國(guó)際交流費(fèi)用是否有預(yù)算；審核支出金額與實(shí)際需要量是否相符。只有這樣才能堵塞漏洞，防止違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

（3）預(yù)算控制。預(yù)算控制是保證內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)運(yùn)行質(zhì)量的監(jiān)督手段。預(yù)算管理是將高校的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)及其資源的配置方式以預(yù)算方式加以量化，并使之得以實(shí)現(xiàn)的高校內(nèi)部控制活動(dòng)或過(guò)程的總稱。預(yù)算管理由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算考評(píng)等環(huán)節(jié)構(gòu)成，內(nèi)容可以涵蓋高校教學(xué)科研活動(dòng)的全過(guò)程，包括教學(xué)活動(dòng)、科研活動(dòng)、教輔活動(dòng)、行政管理、后勤保障等諸多方面，也可以就某些方面實(shí)行預(yù)算控制。預(yù)算方案由學(xué)校黨政聯(lián)席會(huì)批準(zhǔn)，組織實(shí)施由分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行。但在實(shí)踐中，大多數(shù)高校的預(yù)算是由學(xué)校預(yù)算小組或財(cái)務(wù)部門組織編制，報(bào)學(xué)校黨政聯(lián)席批準(zhǔn)后實(shí)施的，由于信息不對(duì)稱，學(xué)校黨政聯(lián)席不可能對(duì)預(yù)算提出實(shí)質(zhì)性意見，預(yù)算編制過(guò)程中容易出現(xiàn)各單位夸大預(yù)算，漫天要價(jià)的情況，針對(duì)上述問題，應(yīng)該進(jìn)行預(yù)算的制訂、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、考核等工作；預(yù)算的執(zhí)行層由各預(yù)算單位組織實(shí)施，并輔之以對(duì)等的權(quán)、責(zé)、利，預(yù)算內(nèi)資金實(shí)行責(zé)任人限額審批，限額以上的資金實(shí)行集體審批，嚴(yán)格控制無(wú)預(yù)算的資金支出。高校在實(shí)行預(yù)算管理時(shí)要注意：預(yù)算編制必須體現(xiàn)學(xué)校事業(yè)發(fā)展目標(biāo)； 預(yù)算在執(zhí)行中，要嚴(yán)格執(zhí)行“一支筆”審批制度，并明確責(zé)任；應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制預(yù)算的執(zhí)行并及時(shí)或定期反饋預(yù)算的執(zhí)行情況。

3.4 資產(chǎn)保護(hù)控制

資產(chǎn)保護(hù)控制就是對(duì)設(shè)備、家具、圖書等各類用品的采購(gòu)、保管等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行記錄保護(hù)、賬實(shí)核對(duì)、定期盤點(diǎn)、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等控制。在實(shí)際工作中，現(xiàn)金、銀行存款、其他貨幣資金、有價(jià)證券等變現(xiàn)能力較強(qiáng)的資產(chǎn)必須由財(cái)務(wù)部門指定專人管理，限制無(wú)關(guān)人員直接接觸，貨幣資金的收支管理只能限于特定的出納員，支票等重要票據(jù)的簽發(fā)，必須是單位財(cái)務(wù)部門指定人員負(fù)責(zé)，必須設(shè)置職能部門對(duì)房屋、設(shè)備、家具和圖書等固定資產(chǎn)的進(jìn)行專職管理，對(duì)一些特殊的資產(chǎn)還應(yīng)采取一些必要的其他保護(hù)措施，達(dá)到保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整性，防止資產(chǎn)流失。

3.5 風(fēng)險(xiǎn)控制

高校針對(duì)每個(gè)控制點(diǎn)建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告等措施，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的防范與控制。主要包括：

（1）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制。近年來(lái)隨著高校擴(kuò)招、合并，高校教育經(jīng)費(fèi)的供給與需求之間存在巨大的缺口，高校為了彌補(bǔ)這一缺口改變了傳統(tǒng)的單靠財(cái)政撥款收入、學(xué)費(fèi)收入的資金來(lái)源，紛紛通過(guò)銀行貸款來(lái)擴(kuò)大規(guī)模建設(shè)投資。因此給高校帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

（2）投資風(fēng)險(xiǎn)控制。無(wú)論是對(duì)校辦產(chǎn)業(yè)投資還是其他長(zhǎng)短期投資，高校都要進(jìn)行可行性研究并根據(jù)項(xiàng)目和金額大小確定審批權(quán)限，預(yù)計(jì)可能出現(xiàn)的負(fù)面影響及對(duì)策。

（3）合同風(fēng)險(xiǎn)控制。建立合同起草、審批、簽訂、履行監(jiān)督和違約措施的控制程序，防止因發(fā)生法律糾紛而導(dǎo)致的高校訴訟。

（4）其他風(fēng)險(xiǎn)控制。隨著高校社會(huì)化程度的提高，高校還面臨各類風(fēng)險(xiǎn)，如后勤保障風(fēng)險(xiǎn)，學(xué)生招生就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，教學(xué)科研風(fēng)險(xiǎn)，校園安全風(fēng)險(xiǎn)等等。學(xué)校應(yīng)該針對(duì)每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)落實(shí)防范措施。

3.6 審計(jì)控制

審計(jì)控制主要是指內(nèi)部審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)是對(duì)會(huì)計(jì)的控制和再監(jiān)督。對(duì)會(huì)計(jì)資料進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，既是內(nèi)部控制的一個(gè)組成部分，又是內(nèi)部控制的一種特殊形式。內(nèi)部審計(jì)是在一個(gè)組織內(nèi)部對(duì)各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與控制系統(tǒng)的獨(dú)立評(píng)價(jià)，以確定既定政策是否得到有效貫徹，建立的標(biāo)準(zhǔn)是否遵循資源的利用規(guī)定以及單位的目標(biāo)是否達(dá)到。內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容十分廣泛，一般包括內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)和內(nèi)部管理審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)對(duì)會(huì)計(jì)資料的監(jiān)督、審查，不僅是內(nèi)部控制的有效手段，也是保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、完整的重要措施。根據(jù)內(nèi)部控制的基本原理和我國(guó)會(huì)計(jì)工作實(shí)際情況，新《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，各單位應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度中明確“對(duì)會(huì)計(jì)資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的辦法和程序”，以便內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)會(huì)計(jì)資料的審計(jì)工作制度化和程序化。

3.7 職工素質(zhì)控制

高校內(nèi)控制度落實(shí)好壞與否，取決于執(zhí)行者，職工素質(zhì)控制是執(zhí)行高校內(nèi)部控制制度的保證，單位在招聘、使用、培養(yǎng)、獎(jiǎng)懲等方面對(duì)職工素質(zhì)要進(jìn)行控制。招聘是重要環(huán)節(jié)，單位的人事部門和用人部門應(yīng)共同對(duì)應(yīng)聘人員的素質(zhì)、水平、能力等有關(guān)情況進(jìn)行全面的測(cè)試、調(diào)查，以確保受聘人員能夠適應(yīng)工作的要求。同時(shí)應(yīng)注重人力資源的合理配置，打破平均主義的分配制度，推行優(yōu)勝劣汰的用人機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)職工的積極性，使高校充滿生機(jī)和活力。

4 高校內(nèi)控要杜絕4種偏向

（1）在內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，克服重眼前利益，輕專職機(jī)構(gòu)建立的偏向。盡快建立健全高校內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，以從組織上強(qiáng)化高校內(nèi)部控制；

（2）在內(nèi)部控制制度的建立上，克服重內(nèi)部管理制度建立，輕內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建立的偏向。建立健全可靠的內(nèi)部憑證制度、完整的簿記制度、嚴(yán)格的核對(duì)制度、合理的會(huì)計(jì)程序制度、科學(xué)的預(yù)算制度、定期的資產(chǎn)盤點(diǎn)制度等比較完善的高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度；

（3）在內(nèi)部控制制度的執(zhí)行上，克服重非經(jīng)常性發(fā)生事項(xiàng)控制，輕經(jīng)常性發(fā)生事項(xiàng)控制的偏向。進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任管理、制度管理，規(guī)范控制行為，建立健全集良好的控制環(huán)境、完善的會(huì)計(jì)體系和可靠充分的控制程序?yàn)橐惑w的高校內(nèi)部控制管理機(jī)制；

(4) 在高校內(nèi)部控制的監(jiān)督上，克服重程序監(jiān)督，輕對(duì)“內(nèi)部人”監(jiān)督的偏向。真正做到“3個(gè)加強(qiáng)”。一是，加強(qiáng)對(duì)高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制監(jiān)督，建立高校重大決策集體審批等制度，以杜絕各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行；二是，加強(qiáng)對(duì)高校部門管理的控制監(jiān)督，建立部門之間相互牽制的制度，以杜絕部門權(quán)力過(guò)大或集體徇私舞弊；三是，加強(qiáng)對(duì)關(guān)鍵崗位管理人員的控制監(jiān)督，建立關(guān)鍵崗位輪崗和定期稽查制度，以杜絕高校中層干部和人、財(cái)、物等重要崗位人員以權(quán)謀私或串通作案，從而建立健全高校內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。

[1]鄭洪濤.企業(yè)內(nèi)部控制精要—整體框架、制度設(shè)計(jì)、測(cè)試評(píng)價(jià)[M]．北京：中國(guó)財(cái)政出版社,2003.

[2]張春富,張莎.COSO報(bào)告在高校內(nèi)部控制中的應(yīng)用[J].教育財(cái)會(huì)研究,2010(3):60.

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[4]財(cái)政部.財(cái)會(huì)（2001）41號(hào)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）[S].2001-06-22.

[5]何海棟.高校內(nèi)部控制及其構(gòu)建[J].中北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版）,2005,21(3):83-84.

Establishment and improvement of university internal control system/

ZHENG Zhuang, FENG Dan-mei// China Medical Equipment,2011,8(4):38-41.

Internal control system strengthening is of great significance for improvement of university management and risk prevention, as well as for promoting healthy and sustainable development. Internal control system is a prevention-oriented system. Through establishing and improving relevant regulations and procedures to curb corruption and avoid errors, it aims at reducing the risks in achieving organizational goals. The article discussed and analyzed the principles of establishment of the university internal control system, the main contents of internal control, and the four sorts of deviation that should be avoided in establishing internal control system.

Internal control system; Establishment of principle; Main content

Director of Financial Office, Peking University Health Science Center, Beijing 100191, China.

1672-8270(2011)04-0038-04

R 197

B

2011-01-12

鄭莊,女,(1964- ),碩士研究生，副研究員。北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部計(jì)劃財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)，主要研究方向高等教育財(cái)會(huì)。

①北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部計(jì)劃財(cái)務(wù)處 北京 100191