申欣旺 白祖偕 劉雙雙

黨的文件也不能違反憲法、法律，也必須接受合法性審查

繼2008年《湖南省行政程序規(guī)定》建立規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布和有效期制度，此次中國湖南省委則著力于解決“黨委紅頭文件”的合法性問題。

在新出臺的《法治湖南建設(shè)綱要》（以下簡稱“《綱要》”）中，中共湖南省委力圖建立黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度?！毒V要》從黨委文件的制定程序，黨委文件的備案，黨委文件的審查以及各級人大常委會如何介入黨委文件審查建立起一整套制度。

《綱要》起草組組長、湖南省委副秘書長、省委政策研究室主任賀安杰告訴《中國新聞周刊》，“這個制度的建立直接得益于行政程序規(guī)定中關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的經(jīng)驗，最直接的目的就是黨的文件也不能違反憲法法律。”

中央黨校教授林吉吉認為，這是一個很實在的進步。過去更多的是關(guān)注政府規(guī)范性文件的審查，包括呼吁違憲審查。這個制度有望將規(guī)范性文件的審查從政府跨越到黨委層面。

“黨委紅頭文件”并非官方正式稱謂，實指黨的機關(guān)公文，因其公文版頭套紅大字居中印在公文首頁上部而俗稱紅頭文件。

中共中央辦公廳1996年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》規(guī)定，黨的紅頭文件是黨的機關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范格式的文書，是傳達貫徹黨的路線、方針、政策，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請示和答復(fù)問題，報告和交流情況的工具。其作用發(fā)揮在黨治國理政各個方面。也正因為此，稍有不慎，就有被濫用的可能，而濫用的形式則各種各樣。比如，2001年四川彭州市委、市政府辦公室曾聯(lián)合下發(fā)“紅頭文件”，而其目的則是推銷地方礦泉水。

據(jù)媒體報道，全稱為“中共彭州市委辦公室、彭州市人民政府辦公室關(guān)于公務(wù)用水使用響水洞礦泉水的通知”的紅頭文件，其中歷數(shù)響水洞礦泉水的諸多好處，稱其“品質(zhì)可與世界名泉媲美”，并指出“為支持彭州企業(yè)，發(fā)展彭州經(jīng)濟，今后各單位的公務(wù)用水在條件相同的情況下，應(yīng)首選響水洞礦泉水”。

這份強化地方保護的文件明顯有悖于公平競爭、可能損害其他企業(yè)的合法權(quán)益，卻直接以黨委政府的名義下發(fā)至下屬各個單位，其他企業(yè)沒有任何辦法獲得權(quán)利上的救濟。

更為荒唐的則是用紅頭文件罵人。2009年3月，湖南省石門縣委宣傳部以公函的形式，向國家新聞出版總署、《中國婦女報》等單位發(fā)文，文件以“成德林——一條披著記者‘羊皮的狼””為題，描述《中國婦女報》湖南記者站工作人員成德林有違法違紀(jì)行為，其中竟然包括“瘋狗”“瘟神”“喪家之犬”“黃鼠狼”“狗日的”等字眼。

盡管常出現(xiàn)各種各樣的紅頭文件，在執(zhí)政黨內(nèi)部，其文件是否合乎憲法、法律，并未有明確機制予以審查。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！?/p>

中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長應(yīng)松年教授認為，這一規(guī)定實際上為審查黨委紅頭文件提供了憲法依據(jù)，但至今并未對這一規(guī)定建立起可操作性的制度。

應(yīng)松年告訴《中國新聞周刊》，長期以來，對黨委及其部門制定的或者黨政聯(lián)合發(fā)文的涉及行政管理內(nèi)容的規(guī)范性文件沒有明確審查范圍和審查機構(gòu)，大多以黨委及其部門內(nèi)部審查為主，缺乏有效的監(jiān)督。一些應(yīng)當(dāng)進行合法性審查的文件未經(jīng)審查就發(fā)布，導(dǎo)致有的規(guī)范性文件存在不符合法律法規(guī)和政策規(guī)定的問題，有的甚至造成了不良影響。而這種不良影響由于黨委文件不在行政訴訟受案范圍之列，其對公眾利益造成損害并無法律機制予以糾正和救濟。

在目前規(guī)范黨的文件方面內(nèi)容最為全面的要數(shù)1996年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》，這個條例對公文種類、公文格式、行文規(guī)則、公文起草、公文校核、公文簽發(fā)、公文辦理和傳遞、公文管理、公文立卷歸檔、公文保密等十大方面的內(nèi)容進行規(guī)定，但對其是否合乎憲法、法律是否需要審查、如何審查并未規(guī)定。

《中國新聞周刊》了解到，在湖南之前，亦曾有少數(shù)地方就此問題進行過探索。

江蘇鹽城2006年9月出臺《中共鹽城市委常委會議事決策規(guī)則》，規(guī)定實行重大決策法律審查制度，市委常委會重大決策出臺前，必須先由市政府法制部門牽頭進行法律審查。

此后，河北永年縣出臺的《永年縣規(guī)范性文件管理辦法（試行）》，亦要求縣委和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委出臺的政策措施性文件，必須通過縣政府法制辦的合法性審查，如有意見必須修改，拒不修改或修改后仍不能通過的，有關(guān)部門不予簽批生效。

相對而言，層級最高、規(guī)定最為完善的則屬廣西。2009年底，《廣西自治區(qū)黨委辦公廳關(guān)于加強市、縣（市、區(qū)）黨委規(guī)范性文件合法性審查工作的通知》，要求各市、縣（市、區(qū)）黨委嚴(yán)格規(guī)范性文件發(fā)布程序，未經(jīng)聽取意見、合法性審查、領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定的，不得發(fā)布施行。

廣西自治區(qū)政府法制辦亦發(fā)文，要求切實做好市縣黨委規(guī)范性文件審查工作，由原來的只審查政府規(guī)范性文件轉(zhuǎn)變?yōu)檎?guī)范性文件和黨委規(guī)范性文件一并審查。

令人關(guān)注的是，鹽城仍限于對重大決策的審查，黨委重大決策以外的紅頭文件以及黨委工作部門的文件如何審查并未規(guī)定。

哪個機構(gòu)有權(quán)對黨委文件進行審查也并未有明確規(guī)定。在上述主動探索的地方審查機構(gòu)也不盡一致，江蘇鹽城和河北永年主要是依靠政府法制辦對黨委文件進行審查。

在廣西，根據(jù)《法制日報》的報道，則是“自治區(qū)政府法制辦創(chuàng)新工作思路，主動向自治區(qū)黨委提出建議”，對各級黨委文件進行審查，審查機構(gòu)既包括黨委辦公室指定的法制機構(gòu)，也包括法制辦本身，甚至還包括“組織有關(guān)法律專家進行合法性審查”。

應(yīng)松年對這些做法予以肯定，但他也認為，由政府的法制機構(gòu)對黨委文件進行審查，仍存在權(quán)責(zé)不符的地方，缺乏其法律地位。

此次湖南的《綱要》史無前例地從執(zhí)政黨地方省委的層面提出“審查黨的紅頭文件”?！毒V要》在對審查機構(gòu)、權(quán)限、內(nèi)容做出規(guī)定后提出，“接受備案的機關(guān)應(yīng)當(dāng)對報送備案的黨內(nèi)規(guī)范性文件進行審查，對超越權(quán)限、同法律法規(guī)或者中央的方針政策相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理?！?/p>

不止于此，在審查過程中，“各級人大常委會在備案審查和復(fù)議機關(guān)在辦理行政復(fù)議案件中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)范性文件存在問題的，應(yīng)當(dāng)由其黨組向該規(guī)范性文件制定機關(guān)或其上一級黨委報告，由制定機關(guān)或其上一級黨委作出處理?！?/p>

賀安杰還透露，為保障此制度實施，湖南省委將出臺具體的規(guī)定對黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查制度予以細化。