李鵬程

地方各級人民代表大會及其常委會加強對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督是憲法和法律賦予的職責(zé)，如何增強監(jiān)督的針對性和實效性,如何發(fā)揮人大財經(jīng)委員會在預(yù)算監(jiān)督中的作用，是各級人大不斷研究探索的課題。自監(jiān)督法實施以來，各級人大財經(jīng)委員會對增強預(yù)算的監(jiān)督實效性方面進行了很多研究和探索，取得了很大成效。湖南省湘西土家族苗族自治州人大財經(jīng)委員會在預(yù)算監(jiān)督方面也在不斷解放思想、總結(jié)經(jīng)驗、改進方式、完善制度，圍繞近一段時期以來預(yù)算監(jiān)督中存在的“預(yù)算內(nèi)容不完整、預(yù)算編制不夠細化、預(yù)算編制時間短且報批程序不完備、對預(yù)算執(zhí)行的約束力不強”等問題進行了探索，在規(guī)范預(yù)算編制內(nèi)容、預(yù)算編制報批和審查程序、預(yù)算執(zhí)行的實效等方面取得了進展。

一、改進監(jiān)督方式，創(chuàng)新監(jiān)督手段，注重預(yù)算監(jiān)督的超前性

做好預(yù)知和超前準(zhǔn)備工作是人大開展對預(yù)算審查的前提和基礎(chǔ)，是使監(jiān)督工作做到有的放矢的必要條件。要有預(yù)知性和超前性，就必須有對某種事物提前介入。近些年來，湖南省湘西州人大財經(jīng)委員會在提前介入財政預(yù)算草案編制方面，主要借力“三個重要依據(jù)”。第一，開展調(diào)查研究，把單位和部門的意見建議作為審查預(yù)算編制的重要依據(jù)。在政府“定盤子”前，委員會就深入財政等有關(guān)部門，及時了解政府在制訂預(yù)算收支計劃過程中的主要情況和各部門對預(yù)算安排的意見建議。第二，在人大常委會會議和主任會議審議“一府兩院”有關(guān)工作時，組成人員就財政預(yù)算安排提出的意見作為審查預(yù)算編制的重要依據(jù)。譬如，常委會在審議民族民間文化遺產(chǎn)工作時，提出了要加強民族民間文化遺產(chǎn)的保護，設(shè)立“民族民間文化遺產(chǎn)的保護工程”專項，我們在提前介入的時候，就事先與政府及財政部門銜接，要求列入預(yù)算，其“民族民間文化遺產(chǎn)的保護工程”專項從100萬元起步，2011年已經(jīng)達到200多萬元。經(jīng)提前介入列入預(yù)算的還有交通海事、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)資冬儲貼息、民政社保等方面資金的預(yù)算安排。第三，把人大有關(guān)專門委員會的意見建議作為審查預(yù)算編制的重要依據(jù)。為了科學(xué)合理安排財政預(yù)算及部門預(yù)算，克服當(dāng)前州人大財經(jīng)委員會人員不足、審查時間短使審查難以全面的問題，州人大財經(jīng)委員會依靠其他專門委員會，請專門委員會就歸口聯(lián)系的單位和部門的經(jīng)費預(yù)算提出意見。這樣做不僅減輕了財經(jīng)委員會的工作擔(dān)子，更重要的是使預(yù)算編制的監(jiān)督更加真實全面有效。根據(jù)三個“重要依據(jù)”，在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，我們再以州人大財經(jīng)委的名義，寫出具有實質(zhì)內(nèi)容、針對性強的預(yù)算安排意見函，告知財政部門，供財政部門在編制預(yù)算時參考。譬如，安排2011年預(yù)算時，州人大財經(jīng)委就向州財政局交送了《關(guān)于人大常委會主任會議審議有關(guān)工作時對預(yù)算安排提出的有關(guān)意見》的函，絕大部分意見財政部門在安排預(yù)算時采納。財經(jīng)和預(yù)算兩委在政府還沒有提交正式文本就超前介入，使一些問題解決在黨委和政府還沒有開會議定之前，大大提高了人大常委會審議通過的贊成票比例。

二、加大預(yù)算執(zhí)行力度，規(guī)范預(yù)算約束，維護人大審議決定的權(quán)威性

在預(yù)算執(zhí)行上，州人大財經(jīng)委員會主要注重人大審議決定的權(quán)威性問題。人大通過的預(yù)算有沒有權(quán)威性，關(guān)鍵體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行力和預(yù)算約束上，看政府是不是不折不扣地執(zhí)行了人大批準(zhǔn)的預(yù)算。為了加大預(yù)算執(zhí)行力度，規(guī)范預(yù)算約束，州人大財政經(jīng)委在工作中主要從三個方面開展監(jiān)督工作，把握“三個重點”。一是開展對部門預(yù)算批復(fù)的監(jiān)督審查，重點審查與人大批準(zhǔn)的預(yù)算是否一致。實行部門預(yù)算,從開始試點的幾個單位到現(xiàn)在的一百多個單位,2011年本級所有預(yù)算單位全部實行了部門預(yù)算。為了使人大通過的預(yù)算能及時批復(fù)到預(yù)算部門,委員會要求財政部門在人大批準(zhǔn)以后一個月內(nèi)必須下達批復(fù)文件,且把所有批復(fù)文件報送人大財經(jīng)委備案,備案的目的主要是看下達的批復(fù)有沒有少科漏項,看是不是與人大通過的預(yù)算有所不同,看是否在項目中打有埋伏。通過審查，發(fā)現(xiàn)了個別科室有“改變科目用途”、“缺目漏項”的現(xiàn)象,財經(jīng)委給予了及時糾正，保證了批復(fù)與批準(zhǔn)的預(yù)算的一致性。二是開展對預(yù)算中沒有細化的大項開展監(jiān)督審查，重點審查對大項的二次細化是否具體到小項。針對項目預(yù)算中沒有細化的大項,如“科三費用”、“工業(yè)發(fā)展資金”、“農(nóng)業(yè)發(fā)展資金”、“爭取項目前期工作經(jīng)費”、“國有土地出讓資金”等。少則100萬元,多則幾千萬元。委員們認(rèn)為,幾百萬和上千萬元的項目資金沒有細化到主體小項,使用起來隨意性很大,甚至有可能會挪作他用。還認(rèn)為人大沒有管到的就是這些沒有細化的大項,因此,要求沒有細化的項目必須細化。從2009年開始,我們每年都從項目預(yù)算中篩選出100多項要求財政部門進行細化項目,并將細化的情況向主任會議報告。三是開展對預(yù)算調(diào)整的審查監(jiān)督，重點審查在收支平衡的前提下是否有調(diào)整的必要性和合理性。

三、拓展預(yù)算審查內(nèi)容的監(jiān)督空間，注重預(yù)算審查內(nèi)容的全面性

現(xiàn)實工作中，州人大財經(jīng)委在審查本級財政預(yù)算時，除了監(jiān)督法所規(guī)定的監(jiān)督審查內(nèi)容外，還要對規(guī)定以外的其他收支情況進行監(jiān)督。一是加強對非稅收入的監(jiān)督審查。非稅收入的管理必須大力推進部門預(yù)算從源頭上嚴(yán)格控制單位支出?，F(xiàn)階段對非稅收入雖然納入了財政預(yù)算,但仍然是收費單位受益大,財政對非稅收入的調(diào)劑力度不大。為了解決部門間支出差距問題,州人大財經(jīng)委員會建議州政府及財政部門加大非稅收入的管理,逐步提高財政對非稅收入的調(diào)控比例,用調(diào)控的資金來縮小部門與部門之間的差距。二是加強對基金收入的監(jiān)督審查。隨著事業(yè)的發(fā)展,各項基金收入也不斷增加,2011年達到兩個多億。這么多的基金收入如何用好，是財經(jīng)委在審查預(yù)算時的一個新的重點，委員會采取聽取專題匯報的方式，督促政府規(guī)范基金支出,提高了基金收入的使用效率。三是加強對國有土地出讓資金收入支出的監(jiān)督審查。國有土地使用權(quán)出讓資金支出每年都在一億元以上。如何用好這筆數(shù)量不小的資金,對于土地合理開發(fā)和利用至關(guān)重要。因此我們每年都要深入財政和國土部門及開發(fā)區(qū)了解情況，以監(jiān)督土地出讓收入不得挪作他用。

四、完善預(yù)算審查監(jiān)督制度，增強預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)范性

一是完善工作報告制度。一方面是預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整法定報告制度。另一方面是加強與政府和其他預(yù)算部門和單位的溝通、及時掌握預(yù)算執(zhí)行情況，建立預(yù)算執(zhí)行的工作報告制度。要求政府、財政部門和預(yù)算部門定期向人大報送日常簡報和簡表，以便人大及時掌握預(yù)算資金的具體運行情況，了解預(yù)算資金的收支和執(zhí)行情況。

二是完善信息交流制度。建立完善人大與政府之間有效的預(yù)算信息交流制度是提高監(jiān)督實效的重要手段。在當(dāng)前財政部門與人大還沒有實現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)的前提下，州人大財經(jīng)委員會與財政的信息交流，主要通過《財政預(yù)算執(zhí)行分析》月報等形式。通過信息交流 ，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度和公開性。

三是建立健全政府資金的采購制度。政府采購雖然有采購法和招標(biāo)法規(guī)定，但要具體實施還有一些問題需要進一步規(guī)范。譬如政府采購辦與采購中心的管理職能問題、采購的目錄與采購范圍問題等。為了規(guī)范政府采購行為，州人大財經(jīng)委員會向本級人民政府提出了“加強政府采購資金的管理、規(guī)范采購行為、提高采購資金的使用效率”的建議。2009年，就采購工作提出了《加強政府采購資金的管理，提高采購資金的使用效率的議案》。督促政府及財政部門加快了如何進一步規(guī)范政府采購行為的實施步伐。2010年底，州人大財經(jīng)委員會又提出了單獨編制采購預(yù)算的建議，得到了政府和財政部門的采納。2011年本級預(yù)算就增加了單獨采購預(yù)算,克服了多年來采購無計劃隨意性大的問題。

五、提高人大預(yù)算審查監(jiān)督的質(zhì)量和水平，增強實效性

一是優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。從人大內(nèi)部來講，就是要優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，加強委員會組成人員整體素質(zhì)的提高。注重把從事財經(jīng)、審計、金融、會計師事務(wù)所、企業(yè)管理等有實踐經(jīng)驗的專業(yè)人員安排到財經(jīng)委員會擔(dān)任兼職委員職務(wù)，借助其專業(yè)知識加強預(yù)算審查監(jiān)督，從而提高監(jiān)督實效。