郎友興

關(guān)注或研究中國(guó)事務(wù)的朋友、學(xué)者，要時(shí)時(shí)刻刻關(guān)注中國(guó)的變化，尤其是語(yǔ)言、詞匯，否則一不留神，有些詞匯恐怕就看不懂了?，F(xiàn)在社會(huì)中被熱議的“三公”就是一例。“三公”是什么？是各級(jí)政府的三種公務(wù)費(fèi)用的支出，即政府部門(mén)人員因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用，簡(jiǎn)稱“三公”。但此“三公”非中國(guó)古代朝廷中最尊顯的三個(gè)官銜合稱的“三公”，例如，《尚書(shū)·周官》中的“三公”指的是“太師”、“太傅”和“太保”。

現(xiàn)引起社會(huì)熱議、成為社會(huì)輿論焦點(diǎn)的“三公”支出的公開(kāi)，肇起于2011年3月23日溫家寶總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。該會(huì)議提出，在2009年和2010年大幅壓縮公務(wù)費(fèi)用的基礎(chǔ)上，2011年繼續(xù)壓縮中央部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算。爾后的5月4日所召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署了進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)工作，溫家寶總理要求中央各部委于2011年6月向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央財(cái)政決算時(shí)，將中央本級(jí)“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報(bào)告內(nèi)容，并向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。由此，引發(fā)了社會(huì)對(duì)“三公”支出公開(kāi)的等待和期待。

“三公”公示離群眾期待尚有距離

本來(lái)公開(kāi)政府預(yù)算，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督，是政府當(dāng)然的責(zé)任，道理很簡(jiǎn)單明了，政府的預(yù)算收入來(lái)自于納稅人上交的稅收?，F(xiàn)在社會(huì)之所以熱議“三公”支出，某種程度上是對(duì)中央各部委公布“三公”經(jīng)費(fèi)的表現(xiàn)不滿。

首先，對(duì)于中央絕大多數(shù)部委沒(méi)有按規(guī)定執(zhí)行國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的公布期限要求的強(qiáng)烈不滿。到了六月底的期限，除科技部第一個(gè)響應(yīng)國(guó)務(wù)院號(hào)召“曬三公”外，其他中央部委都爽約，沒(méi)有公布自己的“三公”支出情況，甚至到現(xiàn)在（8月11日）依然有3個(gè)中央部門(mén)沒(méi)有公布自己的“三公”賬目。

第二，即便已經(jīng)公布了的部門(mén)，其賬目也是讓人們“霧里看花”，不少數(shù)據(jù)不具體，離社會(huì)大眾的期待相距甚遠(yuǎn)。

第三，不少數(shù)據(jù)要么令人費(fèi)解，要么其用途不合乎邏輯，超出了社會(huì)的想象。比如，某部委公布的數(shù)據(jù)顯示，2010年，“三公經(jīng)費(fèi)”支出927.2萬(wàn)元，其中因公出國(guó)（境）支出470.54萬(wàn)元，占五成以上，公務(wù)用車費(fèi)用超出當(dāng)年預(yù)算5.71萬(wàn)元；而2011年的“三公”支出預(yù)算比2010年實(shí)際支出高出近30萬(wàn)元為956.49萬(wàn)元，其中因公出國(guó)（境）支出494.01萬(wàn)元，占比依然達(dá)到五成。而這是個(gè)從邏輯上來(lái)說(shuō)并不需要經(jīng)常出國(guó)考察的部門(mén)。難怪不少網(wǎng)民對(duì)該部委的公國(guó)經(jīng)費(fèi)提出質(zhì)疑。

第四，什么時(shí)候可以讓人大、政協(xié)和社會(huì)團(tuán)體這些單位公布一下“三公”支出呢？社會(huì)對(duì)此同樣有期待。

“丑媳婦”不敢見(jiàn)“公婆”

其實(shí)，社會(huì)大眾對(duì)“三公”的不滿，不是說(shuō)政府不應(yīng)該有“三公”支出。事實(shí)上，古今中外，任何政府執(zhí)行公務(wù)都需要公務(wù)費(fèi)用的支出，“三公”支出是政府行政經(jīng)費(fèi)的組成部分，屬于政府行政成本，是必要的支出。那么，為什么這些政府部門(mén)不敢曬出自己的“三公”支出？如同“丑媳婦”不敢來(lái)見(jiàn)“公婆”呢？原因很簡(jiǎn)單，“三公”已淪為“三私”了：公費(fèi)旅游、公車私用、公款吃喝?！叭背蔀椤叭健?，官員自己心知肚明，百姓心里同樣清楚。

問(wèn)題還在于為什么這些部門(mén)有膽子要么“抗旨”不公布，要么公布個(gè)模糊賬以應(yīng)付或糊弄大眾呢？這主要有兩個(gè)方面的原因。

第一，法不責(zé)眾的心態(tài)作怪。或者不公布，即便公布也是應(yīng)付一下，盡管一時(shí)半刻會(huì)招致社會(huì)輿論的批評(píng)或嘩然，那又怎么樣呢？又不是一家不公布，或只是一家應(yīng)付了事。尤其是領(lǐng)導(dǎo)，要是“三公”沒(méi)有落到個(gè)人的口袋里的話，更不會(huì)有因“獻(xiàn)丑”而“出丑”的感覺(jué)，大家都是如此嘛。再以某部委為例，邏輯上并不需要出國(guó)的部門(mén)一半的費(fèi)用用于出國(guó)考察了，如此的支出比例顯然是不合理、不合邏輯的，但是，該部委的領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)為此心有不安的，因?yàn)榧词顾麄兊念I(lǐng)導(dǎo)就是借出國(guó)考察之名行公費(fèi)旅游之實(shí)，民眾又能怎樣？其他部門(mén)難道不是同樣如此嗎？有多少屬于真正的公務(wù)考察而不夾帶著公費(fèi)旅游的呢？地方政府何嘗不是這樣？大學(xué)里的領(lǐng)導(dǎo)出國(guó)考察又有什么根本的不同呢？既然大家都是“丑媳婦”，按理說(shuō)來(lái)都難以見(jiàn)陽(yáng)光的，但是正因?yàn)槿巳硕际恰俺笙眿D”，見(jiàn)就見(jiàn)了唄，也沒(méi)有什么不好意思的。他們是不會(huì)抱著內(nèi)疚的心情來(lái)對(duì)待“三公”公布之事的，更不會(huì)有自責(zé)之心，至多有所顧慮的是，怕公布后社會(huì)輿論的批評(píng)會(huì)使自己的形象受損而已。

第二，在于“公婆”沒(méi)有招兒。這些部委的真正“公婆”是廣大的納稅人，但是，這個(gè)“公婆”手中沒(méi)有殺手锏，人民拿這些部委沒(méi)有辦法，其職位的去留同人民沒(méi)有直接的關(guān)聯(lián)，人民對(duì)此發(fā)言權(quán)有限，因此他們可以不重視納稅人的意見(jiàn)。

“三公”公布之三難

從面上看，解決“三公”公布的難處有三。

第一是“不做出頭鳥(niǎo)”。哪個(gè)部委敢說(shuō)自己的“三公”沒(méi)有問(wèn)題，敢于及時(shí)、明白、具體地向社會(huì)公布？都是你看我，我看你，你等我，我等你，反正都是“半斤八兩”，法不責(zé)眾是也。

第二個(gè)難處是這些部門(mén)多半是沒(méi)有“公共財(cái)政”的概念。“公共財(cái)政”概念的或缺，使這些部門(mén)不習(xí)慣公布自己的“三公”，認(rèn)為錢(qián)已經(jīng)到了我們部門(mén)的口袋就是我們的了?，F(xiàn)在，有些部門(mén)表示要清楚而具體地公布出本部門(mén)的“三公”支出情況，在技術(shù)上有難度，因?yàn)橛行┵~目混雜在一起難以分辨出來(lái)。這恐怕是一個(gè)客觀事實(shí)，但是在這個(gè)技術(shù)層面困難的背后實(shí)際上是官員心中缺乏“公共財(cái)政”的概念。一個(gè)典型的例子就是，北京律師李勁松在2011年5月份接連向中央國(guó)家各個(gè)部委申請(qǐng)公開(kāi)“三公”消費(fèi)開(kāi)支的信息。有關(guān)部門(mén)回復(fù)他說(shuō)，這些數(shù)據(jù)跟他本人沒(méi)有直接關(guān)系，因此沒(méi)有資格申請(qǐng)。李勁松回答說(shuō)：“我是納稅人，怎么跟我沒(méi)有關(guān)系！”由此可見(jiàn)，這些部門(mén)壓根兒就沒(méi)有“納稅人”的概念，沒(méi)有“公共財(cái)政”的理念。

第三個(gè)難點(diǎn)在于缺乏一系列有效的制度。社會(huì)大眾不清楚部門(mén)的“三公”如何編制，由誰(shuí)來(lái)編，“三公”的依據(jù)是什么，問(wèn)責(zé)和懲戒的機(jī)制在哪里。事實(shí)可能是這樣：沒(méi)有清晰的規(guī)定，機(jī)制即便有也發(fā)揮不了作用。同理，我們不難明了，不少地方政府有錢(qián)了更傾向于花在形象工程建設(shè)上，浪費(fèi)在政府辦公大樓上，而改善民生方面卻又沒(méi)有錢(qián)，其原因就在于缺乏對(duì)財(cái)政預(yù)算過(guò)程的實(shí)質(zhì)監(jiān)督，這是難以消除形象工程、政府浪費(fèi)的一個(gè)重要因素?！叭敝С龉嫉碾y處就在于這些政府權(quán)力部門(mén)不服從監(jiān)管，也從不將這些實(shí)際上效果有限得很的監(jiān)管當(dāng)回事，不服從監(jiān)管、不把監(jiān)管當(dāng)回事的主要原因又在于沒(méi)有有效的懲罰、問(wèn)責(zé)機(jī)制。

治理“三公”公示的三策

群眾期待著的“三公”是作為一項(xiàng)公布制度化了的“三公”，是主動(dòng)公布的“三公”，是引入社會(huì)參與審計(jì)和監(jiān)督的“三公”，是數(shù)據(jù)清楚、具體、明白的“三公”。為此要從三個(gè)層面來(lái)治理“三公”，將“丑媳婦”的頭蓋掀起來(lái)，看個(gè)究竟。第一，細(xì)化“三公”支出公布的內(nèi)容、時(shí)間表、方式及說(shuō)明語(yǔ)言，從具體技術(shù)層面上規(guī)范 “三公”。 細(xì)節(jié)非常重要，細(xì)節(jié)決定成敗，首先要從細(xì)節(jié)、小處、從技術(shù)上著手、落實(shí)開(kāi)始，千里之行始于技術(shù)與細(xì)節(jié)。第二，認(rèn)真而有效地落實(shí)2008年所制訂的《政府信息公開(kāi)條例》，建設(shè)“陽(yáng)光財(cái)政”?！墩畔⒐_(kāi)條例》既是要求政府部門(mén)公開(kāi)“三公”支出的依據(jù)，同時(shí)也是規(guī)范“三公”的基礎(chǔ)，將“三公”的公布常規(guī)化。第三，一個(gè)具體而有效的并且責(zé)任到人的問(wèn)責(zé)機(jī)制是必不可少的。公布“三公”不僅要接受審計(jì)，更要接受人大和社會(huì)的監(jiān)督，對(duì)于責(zé)任人實(shí)行問(wèn)責(zé)。我們欣喜地看到，根據(jù)審計(jì)署的規(guī)劃，“十二五”期間，我國(guó)將深入推進(jìn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并將開(kāi)展對(duì)省委書(shū)記的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

但是，“三公”支出的事兒不能只止步于公開(kāi)。如何解決“三公”支出公布難只是治理“三公”問(wèn)題的第一步，盡管政府能夠公布“三公”支出已經(jīng)是一大進(jìn)步了。說(shuō)不清也道不明、不合情也不合理的“三公”，我們姑且排除其中個(gè)人的腐敗，其實(shí)其危害性是相當(dāng)嚴(yán)重的，從某種意義上說(shuō)要比官員個(gè)人的貪污腐敗的危害性更大，因?yàn)檫@是整體性或集體性的腐敗，或者說(shuō)是制度性的腐敗。此外，難以見(jiàn)人的“三公”勢(shì)必會(huì)遭受到社會(huì)民眾的質(zhì)疑，從而影響政府在社會(huì)中的形象及其公信力。

民主財(cái)政是治理“三公”問(wèn)題的唯一之道。民主財(cái)政，簡(jiǎn)單地說(shuō)來(lái)，就是政府按照民眾的意愿，通過(guò)相關(guān)的民主程序，運(yùn)用民主方式來(lái)理財(cái)?！叭敝С龅墓_(kāi)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)民主政治建設(shè)過(guò)程，并且本身就是走向民主財(cái)政的重要一步。像浙江省溫嶺的參與式預(yù)算、上海市閔行區(qū)七寶等鎮(zhèn)所進(jìn)行的公共預(yù)算體制改革試點(diǎn)，都是走向民主財(cái)政的積極嘗試。而政治體制改革又是通向民主財(cái)政的必不可少的環(huán)節(jié)，因?yàn)槊裰髫?cái)政需要保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，需要建立一整套的有關(guān)預(yù)算報(bào)告、審查、質(zhì)詢、審計(jì)、評(píng)估、問(wèn)責(zé)及懲處的制度，這些都需要通過(guò)政治改革建立起現(xiàn)代意義的民主政體方能得以實(shí)現(xiàn)和保證。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系主任、教授）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉