趙昌文

評述由頭：國有企業(yè)，尤其是大型央企，因其“國”字當頭，其投資行為理應謹慎規(guī)范，政府和公眾對國有企業(yè)的投資效果也有很高的期待。然而根據(jù)國家審計署最近發(fā)布的對17家央企2007-2009年財務收支審計報告，多家央企投資不規(guī)范，并造成國有資產(chǎn)損失的問題浮出水面。那么國有企業(yè)不規(guī)范投資行為有哪些表現(xiàn)？造成不規(guī)范投資的主要原因是什么？如何規(guī)范國有企業(yè)的投資行為？這些問題都值得我們認真思考，并予以解決。

近幾年特別是全球金融危機發(fā)生以來，國有企業(yè)面對極其復雜的國際國內(nèi)形勢，積極應對各種挑戰(zhàn)，改革和發(fā)展取得了新的重大進展。與此同時，伴隨著各國應對危機而出現(xiàn)的相對寬松的政策環(huán)境，國有企業(yè)包括新上項目、并購重組、海外收購等多種形式在內(nèi)的投資擴張情況越來越明顯，投資不規(guī)范的現(xiàn)象也越來越多。而且，相當部分的投資風險越來越大甚至已經(jīng)造成了國有資產(chǎn)的損失和潛在損失等。因此，國家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出：“規(guī)范國有企業(yè)投資行為”，進一步加強對國有企業(yè)投資的管理已經(jīng)刻不容緩。

國有企業(yè)不規(guī)范投資行為的主要表現(xiàn)

從總體上看，國有企業(yè)不規(guī)范的投資行為主要有以下幾種情況：一是投資決策程序不規(guī)范。如在投資調(diào)查非常不全面的情況下進行項目投資，造成巨額虧損。二是投資核準程序不規(guī)范。如未經(jīng)相關部門核準，開工建設新項目或增加建設投資。三是投資方向不規(guī)范。如一些國有企業(yè)非主業(yè)投資擴張較快，特別是大型國有企業(yè)對金融業(yè)和房地產(chǎn)的投資比重較大。四是投資融資行為不規(guī)范。如一些子公司未經(jīng)集團公司批準向銀行貸款。五是境外投資行為不規(guī)范。如境外投資項目未嚴格執(zhí)行國家境外投資活動報告制度，境外工程建設項目風險控制不夠，等等。

國有企業(yè)不規(guī)范投資行為的主要原因

國有企業(yè)投資行為的不規(guī)范是多種因素綜合作用的結(jié)果。既有宏觀管理體制和政策的問題，也有微觀管理機制的問題。

內(nèi)部控制體系不健全。國有企業(yè)相關投資管理制度缺失或不完善；風險評估環(huán)節(jié)缺失；業(yè)績評價不科學或不及時；管理層級過多，導致信息溝通不暢；內(nèi)部審計制度推行不力。這些因素直接導致了國有企業(yè)投資決策行為的諸多不規(guī)范之處。同時，由于國有企業(yè)還具有下屬企業(yè)眾多的特點，不健全的內(nèi)部控制使得大量不規(guī)范的投資行為都發(fā)生在下屬企業(yè)。

內(nèi)部治理機制不完善。內(nèi)部公司治理涉及到股權(quán)結(jié)構(gòu)、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層等。國有企業(yè)的內(nèi)部公司治理在這些方面均有不完善之處，如股權(quán)結(jié)構(gòu)方面的“一股獨大”；董事會與經(jīng)理層重合度較高以及外部董事選擇機制不合理；監(jiān)事會的長期弱勢；經(jīng)理層的激勵約束機制失效，等等。上述情況造成了公司內(nèi)部制衡機制的失效， “一言堂”現(xiàn)象普遍存在，投資決策具有隨意性。

外部治理機制失靈。除公司內(nèi)部治理外，消費者、證券市場、銀行乃至經(jīng)理人市場都能成為企業(yè)外部治理的重要機制。但由于行業(yè)壟斷及行政壟斷等原因，許多國有企業(yè)所處行業(yè)競爭缺乏，消費者對這些壟斷國企制約不足；由于自有現(xiàn)金流量富集，與國有商業(yè)銀行的同構(gòu)性等因素，證券市場和銀行治理機制的制約有限；由于國有企業(yè)經(jīng)營管理者任免制度市場化程度較低，經(jīng)理人市場治理機制的效力也有限。國有企業(yè)的諸多過度投資行為和低效率投資行為正是上述外部治理機制失靈的體現(xiàn)。

外部監(jiān)管不到位。對國有企業(yè)投資行為的監(jiān)管體系可以分解為監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)管制度兩個方面。監(jiān)管機構(gòu)方面，國資委履行出資人職能對國有企業(yè)實施監(jiān)管，發(fā)改委因具有大型項目核準權(quán)也對國有企業(yè)投資有監(jiān)管權(quán)。除此之外，財政部、商務部、環(huán)保部、國家外匯管理局、銀監(jiān)會和保監(jiān)會等機構(gòu)也對特定類型國有企業(yè)以及國有企業(yè)特定投資行為承擔一定的監(jiān)管職能。多部門監(jiān)管體制雖然反映了改革的進程和轉(zhuǎn)型的特點，但容易導致監(jiān)管真空和監(jiān)管沖突。此外，作為國家審計機關的國家審計署因資源約束等原因，其對國有企業(yè)的審計監(jiān)督職能受到限制。從監(jiān)管法規(guī)方面，隨著國有企業(yè)投資行為的多樣化和復雜化，現(xiàn)有監(jiān)管法律法規(guī)已經(jīng)不能完全滿足監(jiān)管實踐的需要。

還需要提到的一點是，近年來伴隨著整個經(jīng)濟的高速成長，國有企業(yè)的經(jīng)營效益也不斷提高。但是，國有企業(yè)一方面獲取了高額利潤，另一方面卻并未按國際慣例向企業(yè)的所有者分紅，造成國有企業(yè)大規(guī)模留存利潤，而企業(yè)內(nèi)部的資本配置無法像從外部融資那樣受到嚴格的審核監(jiān)督，客觀上為國有企業(yè)進行不規(guī)范和非效率的投資提供了前提。

規(guī)范國有企業(yè)投資行為的主要思路

加強對國有企業(yè)投資的管理,既要有短期的政策規(guī)定,也需要長期的制度安排。

首先，要進一步明確國有經(jīng)濟和國有企業(yè)的宏觀布局和戰(zhàn)略安排。近年來，廣受關注的“國進民退”或“國退民進”問題，本質(zhì)上是國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略布局問題。國有企業(yè)存在的目標是什么？國有企業(yè)是否應該有一個合理的“邊界”？從“十二五”甚至更長的一段時期來看，應該把國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略布局和“國家所有權(quán)”政策提上重要的議事日程。從我國的情況看，除一些特殊的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)特別是關系到國計民生的領域布局國有企業(yè)外，可以不斷探索和完善國有企業(yè)管理與國有資本管理相分離的制度與政策。同時,國有企業(yè)消除壟斷、強化競爭的改革要繼續(xù)深化。

其次，要進一步完善國有資本經(jīng)營預算制度。2007年開始的中央企業(yè)國有資本經(jīng)營預算工作，對深化國有企業(yè)改革，提升企業(yè)核心競爭力發(fā)揮了積極作用。從改革的方向看，進一步完善國有資本經(jīng)營預算制度，一是要通過資本經(jīng)營預算推動國有企業(yè)經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，解決國有企業(yè)布局過寬，國有資本集中度不高的問題。二是要通過資本經(jīng)營預算加強對投資和收益的管理。這一問題的關鍵是合理確定國有企業(yè)特別是中央企業(yè)國有資本收益上交比例。一個基本的原則應該是既要適應國家作為所有權(quán)人對資產(chǎn)增值和收益的需要，又要處理好企業(yè)經(jīng)營積累和持續(xù)發(fā)展的需要，在當前體制下，還要考慮國家作為宏觀經(jīng)濟政策制定者和管理者對國民收入分配調(diào)整的要求。

第三，要進一步完善內(nèi)部公司治理機制。從目前的現(xiàn)實看，要通過進一步深化國有企業(yè)改革，從根本上理順國有上市公司和母公司之間的關系，解決當前國有企業(yè)投資中決策目標和利益主體多元化的問題；要不斷完善國有資本參與資本市場的方式；要改革外部董事選擇和考評機制；要不斷強化監(jiān)事會的職能；要繼續(xù)發(fā)揮董事會對經(jīng)營管理層的制衡作用，逐步改變“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。

第四，要進一步完善外部公司治理機制。要不斷推進壟斷行業(yè)改革，有序引入市場競爭；要繼續(xù)推進國有控股商業(yè)銀行和政策性金融機構(gòu)的改革，發(fā)揮銀行的外部治理功能；要不斷完善多層次資本市場體系，發(fā)揮證券市場的外部治理功能；要不斷推進國有企業(yè)人事任免制度改革，進一步將黨管干部的原則與市場化配置高級經(jīng)營管理人員有效結(jié)合，探索建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的大型國企選人、用人和管人機制，發(fā)揮經(jīng)理人市場的外部治理功能。

第五，要進一步完善外部監(jiān)管體系。要建立和完善國資委、發(fā)改委、財政部、商務部、國家外匯管理局等部門乃至審計署之間的部門監(jiān)管聯(lián)動機制，互通信息，避免監(jiān)管真空，不斷提高監(jiān)管水平；考慮設立新的監(jiān)管部門，負責國有企業(yè)境外投資的監(jiān)管；充實審計署實力，強化審計署對大型國有企業(yè)特別是央企的審計監(jiān)管職能；完善并嚴格執(zhí)行投資項目核準制度、投資項目備案制度和投資計劃報送制度等，加大監(jiān)管力度。

第六，要進一步健全國有企業(yè)的內(nèi)部控制，強化對投資決策程序和下屬企業(yè)投資行為的監(jiān)督。國有企業(yè)要明確投資決策程序，確定相關部門和人員的職權(quán)和責任，完善公司內(nèi)部控制環(huán)境；對投資項目的風險進行動態(tài)評估，識別潛在風險并依此制定應對措施；強化企業(yè)內(nèi)部審計制度，加強對企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)控。

（作者為國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所所長、教授）

責編/劉建 美編/石玉