廖旺榮

(桂林航天工業(yè)高等專科學(xué)校，廣西 桂林 541004)

農(nóng)村環(huán)境污染防治法制路徑探析

廖旺榮

(桂林航天工業(yè)高等?？茖W(xué)校，廣西 桂林 541004)

近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境污染防治工作顯得日益重要。從農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀入手，分析農(nóng)村環(huán)境污染形成及不斷惡化的原因，提出建立和完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染防治的法制對(duì)策。

農(nóng)村;環(huán)境污染;防治;法制路徑

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)保法制大多針對(duì)城市和工業(yè)而制定，農(nóng)村相關(guān)環(huán)保法制長(zhǎng)期處于缺失狀態(tài)，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重，已成為構(gòu)建和諧社會(huì)的瓶頸因素，它不僅影響到農(nóng)民身心健康，降低他們的生活質(zhì)量，而且還將間接影響到城市居民乃至全人類的健康與生存，造成大量直接或間接的經(jīng)濟(jì)損失。

一、農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀透析

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“三農(nóng)”問(wèn)題始終是國(guó)人關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題也日益暴露出來(lái)。目前，農(nóng)村環(huán)境污染可以歸納為農(nóng)業(yè)自身污染和外來(lái)污染兩個(gè)方面，本文主要探討農(nóng)業(yè)自身帶來(lái)的污染?，F(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要局限于農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中過(guò)度使用農(nóng)藥、化肥所造成的環(huán)境問(wèn)題較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)每年的化肥使用量已達(dá)4 412萬(wàn)噸(有機(jī)肥僅占25%)，平均施用量是發(fā)達(dá)國(guó)家化肥安全施用上限的2倍，平均利用率僅為40%左右;農(nóng)藥的年使用量高達(dá)132萬(wàn)噸以上(高毒農(nóng)藥占 70%)。［1］277地膜覆蓋技術(shù)的推廣使用，使得農(nóng)用塑料薄膜用量劇增，由于農(nóng)用地膜回收甚微致使部分農(nóng)田出現(xiàn)了很多白色污染。畜禽養(yǎng)殖污染對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染也造成很大影響，有關(guān)資料表明，全國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染治理率僅為20%，有80%的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)未采取任何污染防治措施。畜禽糞便及污水的污染負(fù)荷遠(yuǎn)大于工業(yè)廢水和生活污水，如2002年的畜禽糞便產(chǎn)生量是工業(yè)有機(jī)污染物的4.1 倍。［2］126農(nóng)村居住點(diǎn)由于欠缺環(huán)保規(guī)劃及環(huán)境治理落后，未能配套相應(yīng)的下水道、垃圾處理池等基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)村污水處理率極低，垃圾收集處理系統(tǒng)也幾乎沒(méi)有建成。據(jù)衛(wèi)生部門和水利部門的調(diào)查，我國(guó)農(nóng)村飲用水符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的比例為66%，還有34%的人口飲用水達(dá)不到準(zhǔn)則要求。［3］長(zhǎng)期的超量施用農(nóng)藥化肥，隨意排放畜禽糞便、污水及生活垃圾，致使農(nóng)村空氣、水源、土壤和食物受到污染，并通過(guò)食物鏈破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)功能，影響農(nóng)民以致全人類的健康，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題已引起不少學(xué)者和社會(huì)的關(guān)注。

二、農(nóng)村環(huán)境污染成因的法制分析

盡管國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作給予了高度重視，但由于農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)不健全及環(huán)保監(jiān)管體系不完善，使得我國(guó)農(nóng)村環(huán)保工作無(wú)法可依、有法難依和有法不依的現(xiàn)象比較突出，直接影響到農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題解決的進(jìn)程。

(一)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)存在立法空白

中國(guó)制定了一大批環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)及地方性法規(guī)，已經(jīng)建立了國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，截止2010年底，我國(guó)共頒布了1 300余項(xiàng)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)前的環(huán)境法律體系更多地關(guān)注工業(yè)污染防治與大中城市的環(huán)境利益，很少顧及農(nóng)業(yè)污染防治和農(nóng)村的環(huán)境利益，對(duì)農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不多，農(nóng)村環(huán)境立法存在較大盲區(qū)，農(nóng)民合法權(quán)益未能得到最大限度的保護(hù)。檢查現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水土保持法》等11部環(huán)境資源法律發(fā)現(xiàn)，到2008年7月底為止，這11部法律中明確要求由國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門制定的配套法規(guī)和規(guī)章目前尚有近30%沒(méi)有出臺(tái)。［4］現(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條款均分散在《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)中，且大多為原則性、抽象性規(guī)定，缺乏綜合性的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的一些重要領(lǐng)域，諸如農(nóng)藥污染、化肥污染、土壤污染、畜禽養(yǎng)殖污染、農(nóng)村環(huán)境評(píng)價(jià)、農(nóng)民環(huán)境權(quán)及公益訴訟制度等方面，在立法上還處于空白狀態(tài)。對(duì)外來(lái)污染物轉(zhuǎn)移、生活垃圾下鄉(xiāng)等新污染問(wèn)題缺乏有針對(duì)性規(guī)定，致使管理上出現(xiàn)盲區(qū)和漏洞。

(二)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)定不完善

目前，我國(guó)關(guān)于防治環(huán)境問(wèn)題的法律體系已基本建立起來(lái)，但立法更多地是強(qiáng)調(diào)政府在城市環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，卻沒(méi)有結(jié)合農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的特殊性要求政府充分履行其農(nóng)村環(huán)保職能。［5］縣級(jí)環(huán)保局作為環(huán)境保護(hù)的“綜合管理部門”，其涉及到農(nóng)村的主要職能也僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的超標(biāo)排污，對(duì)于農(nóng)村生活、農(nóng)業(yè)環(huán)境、城市污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移等問(wèn)題幾乎不涉及?，F(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體和內(nèi)容缺乏具體規(guī)定，該法第7條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境和資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?！贝藯l款將環(huán)境監(jiān)管職責(zé)定位在縣級(jí)以上人民政府環(huán)保等行政主管部門，并未涉及縣級(jí)以下人民政府及其有關(guān)行政主管部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。由于法律法規(guī)缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的規(guī)定，致使農(nóng)村環(huán)境污染監(jiān)管主體缺位。在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)內(nèi)容上，該法僅有第20條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，防治土壤污染和植被破壞以及其他生態(tài)失調(diào)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展，推廣植物病蟲(chóng)害的綜合防治，合理使用化肥、農(nóng)藥”的籠統(tǒng)規(guī)定。又如，《水污染防治法》對(duì)農(nóng)田灌溉、農(nóng)藥和化肥的使用以及畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)廢水排放都作了規(guī)定，但缺乏具體執(zhí)行措施和明確的法律責(zé)任，可操作性不強(qiáng)?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》對(duì)工業(yè)固體廢棄物和城市生活垃圾的污染防治做了詳細(xì)規(guī)定，但對(duì)農(nóng)業(yè)固體廢棄物和農(nóng)村生活垃圾的污染防治規(guī)定欠缺。

(三)農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)缺乏，環(huán)保人員和經(jīng)費(fèi)不足

我國(guó)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)在城市和工業(yè)集中地區(qū)比較健全，但在農(nóng)村地區(qū)則非常匱乏。我國(guó)基層環(huán)保部門是縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)，縣級(jí)環(huán)保部門受各種條件限制，很難對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)保進(jìn)行有效的管理。目前，我國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒(méi)有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有配備專職人員和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，即便有為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管部門，也會(huì)因人員和經(jīng)費(fèi)的不足而形同虛設(shè)，難以發(fā)揮監(jiān)管職能。在環(huán)境污染防治投入上，同樣存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)失衡，國(guó)家污染防治投資幾乎全部用于城市和工業(yè)，農(nóng)村從財(cái)政渠道難以得到污染治理和環(huán)保設(shè)施建設(shè)資金，也申請(qǐng)不到專項(xiàng)治理的排污費(fèi)，致使農(nóng)村環(huán)保經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。如2006年廣西全年環(huán)境污染治理投入48.78億元，其中城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)29.15億元，老工業(yè)污染源治理投資6.93億元，新建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”投資12.7億元，而農(nóng)村環(huán)境污染防治投入幾乎為零。［6］333廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)管基本處于空白狀態(tài)，“無(wú)人管環(huán)保、無(wú)力管環(huán)?！钡默F(xiàn)象十分普遍。

(四)執(zhí)法技術(shù)手段落后，農(nóng)村尚未形成環(huán)境監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)工作體系

農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，大多數(shù)縣級(jí)環(huán)保部門缺乏必備的技術(shù)設(shè)備，環(huán)境執(zhí)法技術(shù)手段非常落后，環(huán)保監(jiān)測(cè)站建設(shè)不健全，監(jiān)測(cè)站缺乏監(jiān)測(cè)設(shè)備，有的甚至無(wú)交通工具，制約了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法程序的順利進(jìn)行。［7］我國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理體系發(fā)展滯后于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，導(dǎo)致其在解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題上不僅力量薄弱而且適用性不強(qiáng)，目前我國(guó)農(nóng)村基本沒(méi)有形成環(huán)境監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)工作體系。環(huán)保監(jiān)測(cè)及政府環(huán)境狀況公報(bào)主要針對(duì)工業(yè)及城市環(huán)境狀況，幾乎不涉及農(nóng)村生態(tài)和農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題。筆者曾走訪某省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等四級(jí)的環(huán)保部門和農(nóng)業(yè)部門，試圖收集關(guān)于農(nóng)村環(huán)境污染的數(shù)據(jù)和資料，但都是無(wú)功而返。

(五)傳統(tǒng)環(huán)境治理模式不適合農(nóng)村實(shí)際

現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境管理模式仍然是以“行政命令、末端治理，濃度控制、點(diǎn)源控制”為主，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、科技與教育手段的環(huán)境管理制度仍然未建立起來(lái)。［8］這種以單一行政強(qiáng)制和直接控制為主的傳統(tǒng)環(huán)境治理模式，對(duì)于污染排放集中、污染物相對(duì)單一和生產(chǎn)規(guī)模較大的工業(yè)企業(yè)及城市污染是有效可行，但對(duì)于以一家一戶一院為主的農(nóng)村，在治理發(fā)生量大且分散度高的環(huán)境污染和破壞行為時(shí)，所起到的作用、力度和效果都是非常有限。目前農(nóng)村環(huán)境污染點(diǎn)多面廣，復(fù)雜多樣，呈現(xiàn)出點(diǎn)源污染與面源污染共存，工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染和生活污染重疊，新舊污染相互交織的態(tài)勢(shì)，套用傳統(tǒng)治理模式存在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的障礙，也常因污染治理設(shè)施建設(shè)滯后和環(huán)境管理運(yùn)行成本過(guò)高而面臨既治不起，也治不凈的雙重困境。

(六)農(nóng)村環(huán)境教育缺失和環(huán)保意識(shí)薄弱

由于農(nóng)村在基礎(chǔ)教育，特別是對(duì)環(huán)境保護(hù)教育存在不同程度的缺失，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，農(nóng)村生產(chǎn)生活導(dǎo)致的污染在相對(duì)較大的地域范圍內(nèi)并沒(méi)有突破環(huán)境的自凈能力，致使廣大農(nóng)民和基層干部對(duì)環(huán)保法規(guī)和污染問(wèn)題認(rèn)識(shí)比較缺乏，盲目認(rèn)為環(huán)境污染僅僅是城市和工業(yè)的問(wèn)題。［9］加之長(zhǎng)期以來(lái)GDP被認(rèn)為是衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最有效的指標(biāo)，并被作為衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康程度和福利的首要指標(biāo)，作為干部政績(jī)考核的主要依據(jù)。但無(wú)論在農(nóng)村還是在城市，環(huán)境保護(hù)都是一種長(zhǎng)線投入，政績(jī)效果都非常不明顯。在現(xiàn)有的政績(jī)?cè)u(píng)定標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)對(duì)基層官員來(lái)說(shuō)，更缺乏應(yīng)有的動(dòng)力和激勵(lì)的空間，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)保發(fā)生沖突，地方政府更傾向于寧舍“青山綠水”，也要“金山銀山”的選擇。

三、農(nóng)村環(huán)境污染防治的法制路徑

法律對(duì)權(quán)利的確認(rèn)，是公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利最強(qiáng)有力的保護(hù)措施。針對(duì)環(huán)境法律法規(guī)和農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體系以及農(nóng)村環(huán)境法律意識(shí)的現(xiàn)狀，筆者從法制角度提出如下對(duì)策，以試圖遏制農(nóng)村環(huán)境污染的蔓延和惡化。

(一)構(gòu)建和完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系

目前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境立法主要是以城市為中心，以防治工業(yè)污染和城市污染為重點(diǎn)，已初步形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為主體，涵蓋基本法和系列環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)的法律體系，但對(duì)農(nóng)民生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定幾乎沒(méi)有，這種現(xiàn)象已遠(yuǎn)不能應(yīng)對(duì)農(nóng)村嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的挑戰(zhàn)。［10］4

1.從憲法上確定公民的環(huán)境權(quán)

完整的法律體系必須有堅(jiān)固的憲法根基，否則無(wú)論從邏輯上，還是從基本法律的效力淵源上都會(huì)出現(xiàn)缺失。英國(guó)學(xué)者Tim Hayward認(rèn)為必須在憲法層面以基本人權(quán)的方式確立適宜環(huán)境權(quán)的地位，而非僅從基本國(guó)策的層面。他認(rèn)為，人權(quán)的保護(hù)和實(shí)施應(yīng)當(dāng)憲法化，環(huán)境權(quán)是人權(quán)的一類，故環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)憲法化。［11］正如蔡守秋先生所說(shuō)“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個(gè)核心問(wèn)題，是環(huán)境立法和執(zhí)法、環(huán)境管理和訴訟的基礎(chǔ)，也是環(huán)境法學(xué)和環(huán)境法制建設(shè)中的基本理論”。由于環(huán)境權(quán)在憲法中的缺失，致使公民環(huán)境權(quán)益無(wú)法得到有效保障。將公民環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)在憲法上加以確認(rèn)十分必要，可以為環(huán)境法、民法、刑法等部門法中關(guān)于環(huán)境權(quán)的保護(hù)提供合法依據(jù)，為農(nóng)村環(huán)境污染防治法律體系構(gòu)建打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在憲法確定公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)制定相關(guān)的單行法將農(nóng)民的環(huán)境參與權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、行使程序、救濟(jì)途徑、義務(wù)主體及職責(zé)等內(nèi)容細(xì)化，為農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益提供有效保障。

2.補(bǔ)充和完善環(huán)保基本法和單行法規(guī)

單行污染防治法對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題的漠視看似單行環(huán)境法律本身的缺陷，實(shí)際上卻是我國(guó)環(huán)境立法相關(guān)原則的缺失。要有效解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，應(yīng)該在修改《環(huán)境保護(hù)法》中增加環(huán)境公益訴訟制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地企業(yè)新建、改建、擴(kuò)建遵循的“三同時(shí)”制度等內(nèi)容，并確立可持續(xù)發(fā)展原則，明確國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府的農(nóng)村環(huán)保責(zé)任，將農(nóng)村環(huán)境污染防治納入工作計(jì)劃，從監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)管人員、環(huán)保經(jīng)費(fèi)和宣傳教育多個(gè)層面確保相關(guān)立法順利實(shí)施。同時(shí)對(duì)觸及農(nóng)村環(huán)境污染防治，但內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的單行法規(guī)進(jìn)行修訂完善，細(xì)化相關(guān)內(nèi)容，明確相應(yīng)的法律責(zé)任。如在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》中增加“關(guān)于在農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立有效的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式”的原則性條款，并細(xì)化與農(nóng)村環(huán)境有關(guān)的措施。

3.制定《農(nóng)村環(huán)境污染防治法》及其配套的系列法規(guī)條例

針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀，制定一部綜合性的農(nóng)村環(huán)境污染防治法律，從法律制度上明確農(nóng)村環(huán)境污染防治原則、基本制度、責(zé)任主體、機(jī)構(gòu)設(shè)置及各相關(guān)執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)利等內(nèi)容，強(qiáng)化地方政府的農(nóng)村環(huán)保職責(zé)，并將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)作為官員政績(jī)考核的重要因素。同時(shí)以《農(nóng)村環(huán)境污染防治法》和農(nóng)民環(huán)境權(quán)為基點(diǎn)，結(jié)合農(nóng)民自身和農(nóng)村地域環(huán)境的特點(diǎn)，制定與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治相關(guān)的配套法規(guī)，諸如農(nóng)村水資源環(huán)境、土壤生態(tài)環(huán)境、農(nóng)藥化肥污染防治、農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)污染防治、農(nóng)業(yè)廢棄物污染防治和農(nóng)村生活廢棄物污染防治等法規(guī)條例或?qū)嵤┘?xì)則，確保對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的合法性、正當(dāng)性和可操作性。

(二)建立健全適應(yīng)農(nóng)村環(huán)保需要的防治制度

1.完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制

(1)提高環(huán)保機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)威

進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來(lái)，世界各國(guó)紛紛強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管體制建設(shè)，提高環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)級(jí)別和地位，明確政府各部門有關(guān)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)和權(quán)限。目前我國(guó)環(huán)境行政管理實(shí)行“環(huán)保部門統(tǒng)一管理和其他部門分工負(fù)責(zé)，統(tǒng)管部門與分管部門執(zhí)法地位平等”的模式，這種模式容易導(dǎo)致各部門爭(zhēng)權(quán)奪利或相互推諉，從而降低了環(huán)境執(zhí)法應(yīng)有的效力。完善我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管體制，提高環(huán)保主管部門的地位確有必要。筆者建議，我國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制可以嘗試實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)與環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一管理相結(jié)合的模式，環(huán)境行政管理權(quán)由各級(jí)政府首長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)行政主管部門共同行使。［12］各級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任同級(jí)環(huán)保局局長(zhǎng)職務(wù)，環(huán)境行政主管部門具體負(fù)責(zé)環(huán)保技術(shù)和污染糾紛處理等專業(yè)性問(wèn)題，這樣賦予環(huán)保主管部門更大的管理權(quán)限和較高的地位，可以強(qiáng)化同級(jí)政府所屬職能部門和下級(jí)政府的環(huán)保責(zé)任，更好地協(xié)調(diào)各相關(guān)行政部門的環(huán)境監(jiān)管權(quán)，從而使環(huán)境管理過(guò)程中出現(xiàn)的種種阻力得以克服。

(2)健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)組織機(jī)構(gòu)

鑒于農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)的缺乏，筆者建議將縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政部門向農(nóng)村地區(qū)延伸，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置環(huán)保管理機(jī)構(gòu)，配備專兼職農(nóng)村環(huán)境管理干部和相應(yīng)的監(jiān)測(cè)設(shè)施?？h級(jí)財(cái)政和勞動(dòng)人事部門為鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保管理機(jī)構(gòu)提供必要的資金和人員保障，縣級(jí)環(huán)保部門加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)技術(shù)上的支持和設(shè)備上的投入。同時(shí)在縣級(jí)以上環(huán)保部門內(nèi)設(shè)立專人專崗，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治工作，逐步建立健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，定期或不定期公布農(nóng)村環(huán)境狀況。

(3)轉(zhuǎn)變農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法方式

作為工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境執(zhí)法的典型代表，日本不僅有強(qiáng)有力的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，而且還創(chuàng)造了富有特色的執(zhí)法措施，常常向公眾和企業(yè)散發(fā)書(shū)面?zhèn)鲉涡问降摹靶姓改稀?，通過(guò)行政指導(dǎo)來(lái)勸導(dǎo)違法者依法辦事。環(huán)境行政指導(dǎo)允許相對(duì)人有較大的行為自由、思想空間和較多的自主權(quán)及參與環(huán)境管理的機(jī)會(huì)，較適合農(nóng)村面源污染和生活垃圾污染防治。由于我國(guó)公民自發(fā)守法和農(nóng)村環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)境法規(guī)實(shí)施的社會(huì)阻力較大，客觀上需要政府實(shí)施行政強(qiáng)制管理，這種手段在防治城市和工業(yè)污染方面收效甚好，但對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染防治卻失去了應(yīng)有的效力。之前已經(jīng)論述了農(nóng)村環(huán)境污染的特殊性，這里不再贅述。筆者認(rèn)為，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境行政執(zhí)法可以借鑒日本的做法，由政府管制轉(zhuǎn)向行政引導(dǎo)，通過(guò)對(duì)相對(duì)人符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告和建議等行政指導(dǎo)，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境的重要性并自覺(jué)保護(hù)環(huán)境。

2.建立對(duì)農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償制度

生態(tài)補(bǔ)償，從法學(xué)上來(lái)講，就是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展為目的，國(guó)家通過(guò)法律手段對(duì)造成生態(tài)環(huán)境生態(tài)功能減損的生態(tài)環(huán)境利用者以及為生態(tài)環(huán)境生態(tài)功能的增益作出貢獻(xiàn)者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)或非經(jīng)濟(jì)形式的剝奪、回報(bào)、彌補(bǔ)、鼓勵(lì)的法律行為。［13］54“公平是法律所應(yīng)當(dāng)始終奉行的一種價(jià)值觀”［14］74無(wú)論是城市的居民還是農(nóng)村的農(nóng)民，都有權(quán)利平等享受生態(tài)環(huán)境保護(hù)所帶來(lái)的良好結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)中，城市確實(shí)因其本身產(chǎn)生的污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和從農(nóng)村獲取工業(yè)原材料及農(nóng)產(chǎn)品而受益，但整體上并沒(méi)有付給農(nóng)村一定的補(bǔ)償費(fèi)用，我國(guó)環(huán)境法在原則和制度上對(duì)農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)是欠公平的。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的不足加劇了城鄉(xiāng)環(huán)境資源分配的不公和環(huán)境保護(hù)成本分?jǐn)偟牟痪?。農(nóng)村在帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，卻造成了自身生態(tài)破壞和地力耗竭，為保證糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定增長(zhǎng)，農(nóng)民必須對(duì)農(nóng)村土壤營(yíng)養(yǎng)元素的轉(zhuǎn)移進(jìn)行補(bǔ)償，而化肥的大量施用正是農(nóng)村環(huán)境污染的主要來(lái)源之一。為解決城市的居民和農(nóng)村的農(nóng)民在環(huán)境權(quán)上的不平等現(xiàn)象，應(yīng)盡快建立和完善對(duì)農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償制度，通過(guò)該制度的設(shè)計(jì)，在城市生態(tài)環(huán)境受益者與農(nóng)村受害者之間重新進(jìn)行利益分配，以從根本上保護(hù)農(nóng)民環(huán)境利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。鑒于我國(guó)多元投資主體和多渠道的環(huán)境融資體制尚未建立，生態(tài)補(bǔ)償融資渠道主要還是依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金，因而政府在努力增加財(cái)政對(duì)農(nóng)民生態(tài)補(bǔ)償投入的同時(shí)，要充分培養(yǎng)和發(fā)展生態(tài)資本市場(chǎng)，積極引導(dǎo)社會(huì)各方參與，使更多的社會(huì)閑散資金投入到農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域，并逐步建立“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

3.建立對(duì)農(nóng)村的環(huán)境法律援助制度

“從謀求最大多數(shù)人的最大利益到關(guān)愛(ài)社會(huì)境況最差者，這是正義立場(chǎng)的重大轉(zhuǎn)變?！保?5］158保護(hù)環(huán)境資源權(quán)益弱勢(shì)群體的利益，不僅僅是資源利用與環(huán)境權(quán)享有的問(wèn)題，更是一個(gè)關(guān)乎社會(huì)公平和正義的問(wèn)題。由于自身的貧窮、教育程度的偏低、法律意識(shí)的匱乏以及環(huán)境問(wèn)題本身的不確定性等多種因素妨礙了農(nóng)民對(duì)環(huán)境受害的認(rèn)知、預(yù)防和救濟(jì)，致使農(nóng)民在環(huán)境污染發(fā)生時(shí)鮮有維權(quán)能力，在環(huán)境糾紛發(fā)生后也不知道通過(guò)何種渠道來(lái)維權(quán)，即便略知通過(guò)法律途徑，也往往因?yàn)榕e證能力不足、訴訟費(fèi)用高昂而造成自己應(yīng)得環(huán)境權(quán)益的喪失。對(duì)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益救濟(jì)方面，現(xiàn)行環(huán)境立法基本處于失語(yǔ)狀態(tài)，司法救濟(jì)的保障功能更是難以發(fā)揮。少數(shù)法律雖有所涉及，但適用范圍極為有限，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條“國(guó)家鼓勵(lì)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)固體廢物污染環(huán)境訴訟中的受害人提供法律援助”的簡(jiǎn)單規(guī)定，只是針對(duì)固體廢物污染，而且僅僅是鼓勵(lì)性意見(jiàn)。法諺有云:“沒(méi)有救濟(jì)權(quán)利就不是權(quán)利”。在權(quán)利的救濟(jì)范疇中，僅從立法上確立農(nóng)民環(huán)境權(quán)并不足以使農(nóng)民實(shí)然地享有與環(huán)境相關(guān)的權(quán)益，還必須從制度上為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)給予真實(shí)而具體的價(jià)值關(guān)懷，將法律援助制度擴(kuò)張到農(nóng)民環(huán)境維權(quán)上，通過(guò)資源傾斜性配置來(lái)調(diào)節(jié)和消解基于機(jī)遇、資源稟賦等偶然因素而形成的弱勢(shì)地位。［16］筆者建議，可以嘗試在縣級(jí)法律援助中心設(shè)立農(nóng)民法律援助站，專門為農(nóng)民代寫法律文書(shū)、提供法律咨詢、進(jìn)行辯護(hù)和代理以及提供生態(tài)環(huán)境維權(quán)方面的救濟(jì)，并將農(nóng)民法律援助站擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，以適應(yīng)農(nóng)民對(duì)法律援助與咨詢的現(xiàn)實(shí)需求。

(三)建立環(huán)境法律宣傳教育長(zhǎng)效機(jī)制

人類對(duì)生存環(huán)境的破壞行為和作用，從根本上來(lái)說(shuō)是一種環(huán)境道德問(wèn)題。如果不提高到道德自律高度去進(jìn)行，種種環(huán)境保護(hù)的宣傳、教育、防治、禁止，均只起到揚(yáng)湯止沸的表面作用，最終都將不能達(dá)到釜底抽薪的預(yù)期目的。［17］只有當(dāng)人類對(duì)環(huán)境道德形成共識(shí)，確立了共同的環(huán)境倫理道德規(guī)范之后，才有可能自覺(jué)遵循經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展與環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)的原則，減少對(duì)農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，因而進(jìn)行環(huán)境道德養(yǎng)成教育和環(huán)保法律宣傳顯得尤為必要。筆者建議從環(huán)境道德教育和環(huán)保法律宣傳的范圍、內(nèi)容和途徑等方面構(gòu)建一套長(zhǎng)效機(jī)制。一是要廣泛開(kāi)展宣傳教育，在全國(guó)的大中小學(xué)校開(kāi)設(shè)環(huán)境教育課程或在課堂教學(xué)中滲透農(nóng)村環(huán)保知識(shí)，把所有涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的人員都納入宣傳教育范圍，宣傳教育的對(duì)象有農(nóng)民、企業(yè)主和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及省、市、縣政府機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位和其他社會(huì)群體，增強(qiáng)社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和重視。二是要全面開(kāi)展宣傳教育，既要宣傳環(huán)境道德、生態(tài)道德、環(huán)保知識(shí)、法律知識(shí)，也要大力推廣和普及環(huán)保技術(shù)，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，生產(chǎn)綠色食品，科學(xué)使用農(nóng)藥化肥，綜合利用畜禽糞便，妥善處理生活垃圾，減少對(duì)農(nóng)村的環(huán)境污染。三是要多途徑開(kāi)展宣傳教育，利用辦展覽、發(fā)放環(huán)保法律書(shū)籍和宣傳畫(huà)冊(cè)、文藝表演等多種形式開(kāi)展生態(tài)環(huán)境警示教育系列活動(dòng)，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村沿襲的陳規(guī)陋習(xí)和不良習(xí)慣公開(kāi)剖析，促進(jìn)農(nóng)民更新觀念，營(yíng)造認(rèn)識(shí)環(huán)保、重視環(huán)保、支持環(huán)保的氛圍。同時(shí)通過(guò)定期或不定期的知識(shí)講座、培訓(xùn)、自學(xué)等多種方式，建立執(zhí)法隊(duì)伍環(huán)境法律知識(shí)學(xué)習(xí)長(zhǎng)效機(jī)制，不斷更新農(nóng)村環(huán)保隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高他們的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸，影響了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民的身心健康。政府在積極推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)該采取有效的措施防止農(nóng)村污染的進(jìn)一步蔓延，維持農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和資源的可持續(xù)利用。

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Analysis of the Legal Measures of Environmental Pollution Prevention in Rural Areas

LIAO Wang-rong

(Guilin College of Aerospace Technology，Guilin ，Guangxi 541004，China)

With the new rural construction and the continuous development of the rural economy，the problem of environmental pollution in rural areas has been worsening in the recent years.Therefore，it is increasingly imperative to strengthen the prevention and control of environmental pollution.In view of the present situation of environmental pollution in rural areas，the paper analyses the cause of rural worsening environmental pollution，and formulates the legal measures of establishing and perfecting the rural environmental pollution prevention and control.

rural areas;environmental pollution;prevention;legal measure

D922.6

A

1672－9021(2011)06－0097－06

廖旺榮(1975－)，男，廣西桂林人，桂林航天工業(yè)高等?？茖W(xué)校講師，碩士，主要研究方向:環(huán)境與資源保護(hù)法，民商法。

2010年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目:西部農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境修復(fù)與改善法律機(jī)制研究(10XFX022)。

2011－10－20

［責(zé)任編輯普梅笑］