劉偉，呂云濤

（中國(guó)石油大學(xué)（華東）人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，山東東營(yíng)257061）

我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的變遷與重構(gòu)

劉偉，呂云濤

（中國(guó)石油大學(xué)（華東）人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，山東東營(yíng)257061）

建國(guó)后，我國(guó)政府在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)建立起基層政權(quán)，建構(gòu)起一種國(guó)家控制型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。這種國(guó)家控制型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序在人民公社時(shí)期得到了極大地強(qiáng)化。改革開放后，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的確立，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序開始由國(guó)家控制型向國(guó)家-社會(huì)互動(dòng)型轉(zhuǎn)變，但國(guó)家控制的色彩依然比較濃重。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的善治，需要重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序?qū)⒅鸩阶呦蚨嘀行膮f(xié)同治理型。

鄉(xiāng)村社會(huì)秩序；國(guó)家控制型；國(guó)家-社會(huì)互動(dòng)型；多中心協(xié)同治理型

鄉(xiāng)村社會(huì)秩序是指為治理鄉(xiāng)村社會(huì)或?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)自主治理而建構(gòu)或形成的一整套機(jī)構(gòu)設(shè)置（治理主體安排）、權(quán)力運(yùn)作與資源配置的體制、機(jī)制與方式等的總和。新中國(guó)成立后，我國(guó)政府在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)建立起基層政權(quán)，形成了一種國(guó)家控制型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。這種國(guó)家控制型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序在人民公社時(shí)期得到了極大地強(qiáng)化。改革開放后，“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的確立，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序由國(guó)家控制型開始向國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)型轉(zhuǎn)變，但國(guó)家控制的色彩依然比較濃重。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的善治，需要重新建構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，最終形成多中心協(xié)同治理型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。

一、國(guó)家控制型鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的形成與強(qiáng)化

建國(guó)后，中國(guó)共產(chǎn)黨在廣大鄉(xiāng)村建立了基層政權(quán)。鄉(xiāng)村基層政權(quán)建制方面，1950年到1953年實(shí)行鄉(xiāng)與行政村同為農(nóng)村基層行政區(qū)劃（二者只是規(guī)模大小的區(qū)別），鄉(xiāng)、行政村的政權(quán)機(jī)構(gòu)是人民代表大會(huì)和人民政府。縣以下一般設(shè)置區(qū)，區(qū)為政權(quán)實(shí)體或?yàn)榭h的派出機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)（行政村）政府的工作。1954年新中國(guó)第一部《憲法》，之后規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)是農(nóng)村基層行政區(qū)劃，鄉(xiāng)政權(quán)是農(nóng)村基層政權(quán)，是國(guó)家政權(quán)的有機(jī)組成部分”。鄉(xiāng)政權(quán)以下的管理單位是自然村，村內(nèi)公共權(quán)力由村黨支部和上級(jí)下派的工作組來行使。

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制方面，中國(guó)共產(chǎn)黨為穩(wěn)固新生政權(quán)，從1950年到1952年底，開展了土地改革運(yùn)動(dòng)，確立了農(nóng)民的土地所有制。之后，又開展了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，從互助組到初級(jí)社，再到高級(jí)社。與此同時(shí)，經(jīng)過一系列暴風(fēng)驟雨的群眾政治運(yùn)動(dòng)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的族權(quán)、紳?rùn)?quán)和神權(quán)被徹底打倒，黨支部、共青團(tuán)、農(nóng)會(huì)、婦女會(huì)、合作社等現(xiàn)代組織建立起來，農(nóng)民被重新組織起來了。這樣，“我國(guó)首先從改革農(nóng)村土地關(guān)系入手，進(jìn)而對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和重組，逐步將國(guó)家行政權(quán)直接延伸到村莊內(nèi)部，自上而下建立起嚴(yán)格的行政支配體系，最終將農(nóng)民完全整合到國(guó)家政治體系之中”。[1]因此，新中國(guó)的鄉(xiāng)村政權(quán)從一開始就是國(guó)家政權(quán)的基層組織，而不是自治機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)村建構(gòu)起“憑借終極權(quán)威，并通過一體化的上級(jí)指揮與下級(jí)服從的長(zhǎng)長(zhǎng)鏈條維系著自身的協(xié)調(diào)與運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)著自身的分化與整合”的國(guó)家控制型的社會(huì)秩序。

人民公社時(shí)期，這種國(guó)家控制型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序得到了空前的強(qiáng)化。人民公社政社合一體制生成的基礎(chǔ)主要有三個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)上的集體化，政治上的黨政合一和文化上的權(quán)力崇拜。[2]因此，人民公社體制具有“政社合一”、“一大二公”、黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)三個(gè)突出特點(diǎn)。人民公社既是農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)關(guān)，又是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)單位，還是基層軍事組織，負(fù)責(zé)管理公社內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)、財(cái)政、糧食、貿(mào)易、民政、文教衛(wèi)生、治安、民兵和調(diào)解民事糾紛等一切公共事務(wù)。鄉(xiāng)村社會(huì)以生產(chǎn)隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、公社的層級(jí)組織加以組合。生產(chǎn)資料實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”。統(tǒng)一核算，統(tǒng)一分配。人民公社實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的全面滲透，國(guó)家動(dòng)員和整合鄉(xiāng)村社會(huì)的能力空前增強(qiáng)。

總體上看，人民公社體制生產(chǎn)過于集中、分配平均主義、社會(huì)整合過渡，生產(chǎn)力水平不高，農(nóng)民人均純收入和消費(fèi)水平很低。但從另一些角度上看，人民公社體制又是極度高效率的，有其歷史地位與貢獻(xiàn)。第一，人民公社體制保證了國(guó)家從鄉(xiāng)村社會(huì)提取資源，從而加速國(guó)家工業(yè)化的進(jìn)程。在缺乏外部經(jīng)濟(jì)援助的情況下，人民公社體制從農(nóng)村為工業(yè)發(fā)展提取了寶貴的啟動(dòng)資金，為中國(guó)迅速建立完整的工業(yè)化體系作出了重要貢獻(xiàn)。第二，人民公社發(fā)揮動(dòng)員優(yōu)勢(shì)組織農(nóng)民興修了一大批農(nóng)田水利工程，并且在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療和基本社會(huì)保障制度建設(shè)等方面也取得了巨大成績(jī)，形成了新中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)基本框架。直到今天中國(guó)農(nóng)村正在使用的水利設(shè)施大多都是在人民公社時(shí)期修建的。但是，“人民公社只是一種國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的，靠集體自己養(yǎng)活自己的，一切聽命于國(guó)家計(jì)劃的勞動(dòng)組織”。[3]當(dāng)時(shí)農(nóng)民的實(shí)質(zhì)負(fù)擔(dān)是巨大的，只不過是被特殊的生產(chǎn)方式與分配技術(shù)等所隱藏。

二、國(guó)家－社會(huì)互動(dòng)型鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的確立與發(fā)展

1978 年十一屆三中全會(huì)以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為特征的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的變革，從根本上沖擊了人民公社體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)也沖擊了政治社會(huì)體系，產(chǎn)生了一些新問題，“造成了農(nóng)村一部分社隊(duì)基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，致使許多事情無人問責(zé)，不良現(xiàn)象在滋長(zhǎng)蔓延”。[4]國(guó)家控制型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序迫切需要變革。因此，國(guó)家適時(shí)做出調(diào)整,撤銷人民公社體制代之“鄉(xiāng)政村治”模式。改公社為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,作為國(guó)家農(nóng)村基層政權(quán)；鄉(xiāng)以下用村委會(huì)和村民小組代替原來的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)，實(shí)行村民自治?！班l(xiāng)政村治”模式，堅(jiān)持國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)了國(guó)家與社會(huì)的分權(quán)原則，一種國(guó)家-社會(huì)互動(dòng)型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序開始逐步確立。這種鄉(xiāng)村社會(huì)秩序基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和基層民主發(fā)展的需要，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)也因此迎來了十年的發(fā)展黃金時(shí)期。

改革開放后的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的變革并不徹底，由于路徑依賴、壓力型行政體制、非均衡的財(cái)政制度等多種原因致使鄉(xiāng)村社會(huì)秩序中國(guó)家控制的色彩依然比較濃重。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，“鄉(xiāng)政村治”模式有些地方再次異化為鄉(xiāng)村政權(quán)模式，很多地方村委會(huì)行政附屬化嚴(yán)重。國(guó)家與社會(huì)未能真正實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。在國(guó)家財(cái)政非均衡化安排的情況下，進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)90年代，“鄉(xiāng)政村治”模式的長(zhǎng)期運(yùn)行出現(xiàn)了一系列問題，比如農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重、鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系癱瘓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、干群矛盾激化、村民自治陷入困境等。20世紀(jì)末，鄉(xiāng)村社會(huì)狀況惡化明顯，“三農(nóng)問題”浮出水面。

三、多中心協(xié)同治理型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的建構(gòu)

21世紀(jì)，中國(guó)鄉(xiāng)村進(jìn)入了一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。2002年中共十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的戰(zhàn)略部署。2003年國(guó)家開始在全國(guó)農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革，并最終在2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅。2003~2010年國(guó)家支農(nóng)資金持續(xù)大幅度增加，“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”穩(wěn)定的反哺農(nóng)業(yè)投入機(jī)制正在形成。2004年3月，為配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央決定開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村重點(diǎn)任務(wù)。2007年黨的十七大報(bào)告，明確提出要“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利”，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。2008年黨的十七屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，對(duì)今后一段時(shí)間農(nóng)村改革與發(fā)展做出了更為明確的部署與安排。全國(guó)各地也正在積極地進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)探索，一種多中心協(xié)同治理型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序正在形成和建構(gòu)中。

多中心協(xié)同治理型鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的建構(gòu)，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。從總體上看，要逐步形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)三駕馬車協(xié)同帶動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的格局。農(nóng)民、政府、非政府組織、企業(yè)、新聞媒體等都是鄉(xiāng)村治理的主體和參與者。當(dāng)然，不同的主體有著不同的功能與角色定位，“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、全社會(huì)參與”是一種最簡(jiǎn)練的概括。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的多中心協(xié)同治理，重點(diǎn)要在以下幾個(gè)方面改革與創(chuàng)新：

（一）建設(shè)服務(wù)型政府體系，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能

多中心，并不意味著無中心，政府要在多中心協(xié)同治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。首先要明確各級(jí)政府在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中最重要的職能是向農(nóng)村提供優(yōu)質(zhì)足量的農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。為此，要理順各級(jí)政府關(guān)系，加強(qiáng)分工與協(xié)作，打造服務(wù)型政府團(tuán)隊(duì)。其中最緊迫的任務(wù)是科學(xué)劃分各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給方面的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”，保證權(quán)責(zé)對(duì)等?！笆聶?quán)”與“財(cái)權(quán)”的劃分要綜合考慮各級(jí)政府的比較優(yōu)勢(shì)、公共服務(wù)性質(zhì)與輻射范圍、公共服務(wù)管理效率、公共政策的目標(biāo)取向等因素；其次，要建立健全長(zhǎng)期支持新農(nóng)村建設(shè)的公共財(cái)政體制，保證公共財(cái)政成為農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給籌資的主渠道；第三，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系和嚴(yán)格的行政問責(zé)機(jī)制，保證政府公共服務(wù)職能履行到位。其中，關(guān)于基層政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留，當(dāng)前學(xué)術(shù)界爭(zhēng)議很大。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織農(nóng)村公共服務(wù)的供給、推動(dòng)基層民主建設(shè)以及搭建政府、市場(chǎng)、社會(huì)對(duì)話與鄉(xiāng)村互動(dòng)平臺(tái)等方面大有可為，應(yīng)該予以保留，努力建設(shè)成服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（二）創(chuàng)新政府與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)平臺(tái)，優(yōu)化公共決策過程

國(guó)家控制型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的維持依靠的是強(qiáng)有力的垂直控制和命令，而多中心協(xié)同治理型的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的運(yùn)作依靠的是政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的相互信任與積極合作的態(tài)度，意味著政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的良性互動(dòng)，政府與農(nóng)民對(duì)公共生活進(jìn)行合作管理。要不斷創(chuàng)新政府與鄉(xiāng)村社會(huì)互動(dòng)平臺(tái)，暢通二者對(duì)話渠道，優(yōu)化公共決策過程。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)離不開基層政府的領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃，但是基層政府絕對(duì)不能憑借權(quán)威代行決策。要民主協(xié)商，不要強(qiáng)迫命令。浙江溫嶺的民主懇談會(huì)就是鄉(xiāng)村治道變革實(shí)踐中出現(xiàn)的一種很好的互動(dòng)平臺(tái)形式。公共決策過程中協(xié)商民主機(jī)制的引入，不僅有助于增強(qiáng)公共決策的科學(xué)性、彌補(bǔ)選舉民主的局限性、為政府贏取更高的合法性，甚至有可能徹底激活村民自治的發(fā)展。協(xié)商民主有多種實(shí)現(xiàn)途徑，政府與農(nóng)民互動(dòng)平臺(tái)則更多，要不斷探索與創(chuàng)新。

（三）培育成熟的公民社會(huì)，提高鄉(xiāng)村自主治理能力

農(nóng)民是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主體，這個(gè)主體不是松散無力、政治冷漠的個(gè)體，而應(yīng)是公民社會(huì)的有力組成部分。沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治。而公民社會(huì)是以各種非國(guó)家或非政府所屬的公民組織為載體的，因此要積極發(fā)展各種公民社會(huì)組織，提高農(nóng)民組織化水平。把農(nóng)民組織起來，使之成為鄉(xiāng)村治理的一個(gè)個(gè)中心，有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)與政府之間的互動(dòng)，也有利于鄉(xiāng)村自主治理能力的提高。一要完善村民自治，重點(diǎn)解決糾正村委會(huì)“行政化”傾向問題，使其成為名副其實(shí)的群眾自治性組織；二要積極發(fā)展各類新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)民參與市場(chǎng)的能力；三要鼓勵(lì)、支持與引導(dǎo)農(nóng)村慈善組織、志愿者組織、農(nóng)民維權(quán)組織等非政府組織的健康發(fā)展。此外，要在鄉(xiāng)村積極營(yíng)造治理參與文化，不斷提高農(nóng)民公民意識(shí)與自主治理能力。

（四）改革農(nóng)村公共服務(wù)供給體制，引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)支持鄉(xiāng)村建設(shè)

政府是農(nóng)村公共服務(wù)最重要的提供者，但并非唯一的提供者。要改革農(nóng)村公共服務(wù)供給體制，創(chuàng)新供給方式，引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)力量支持和參與鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的多元化供給?！坝捎诠矄栴}的復(fù)雜性，使得單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問題，應(yīng)考慮綜合選擇不同的治理工具?！盵5]經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩瓦斯（Savas，E.S）結(jié)合公共服務(wù)提供與生產(chǎn)的不同情況，列出了政府服務(wù)、政府間協(xié)議、政府出售、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助、自由市場(chǎng)、志愿服務(wù)、自我服務(wù)、憑單制等10種制度安排。[6]這些形式還可以有不同的組合，比如多樣化的安排（即一種服務(wù)用以上的多種方式提供）、混合式安排（即同一服務(wù)的供給在同一個(gè)主體上同時(shí)采取多個(gè)方式，如特許加補(bǔ)貼）和局部安排（即某一服務(wù)的某些環(huán)節(jié)實(shí)施一種特定的安排，如部分承包、部分憑單）等。農(nóng)村公共服務(wù)同樣應(yīng)該采取多樣化的供給方式，要在實(shí)踐中不斷推廣有效的供給方式。一方面，要在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的條件下,給予一定稅收或信貸優(yōu)惠，積極引進(jìn)民間投資,通過公共服務(wù)市場(chǎng)化，由市場(chǎng)主體供給部分農(nóng)村公共物品與公共服務(wù)。另一方面，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，動(dòng)員全社會(huì)力量支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，通過公共服務(wù)社會(huì)化，由社會(huì)供給部分農(nóng)村公共物品與公共服務(wù)。

[1]紀(jì)程．“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”與中國(guó)鄉(xiāng)村政治變遷[J]．深圳大學(xué)學(xué)報(bào),2006,(1)．

[2]于建嶸．人民公社的權(quán)力結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村秩序[J]．衡陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報(bào),2001,(5)．

[3]張?jiān)苽悾袊?guó)機(jī)構(gòu)的沿革[M]．中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,1998.4．

[4]張新光．20世紀(jì)以來我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的回顧與展望[J]．蘭州學(xué)刊,2007,(1)．

[5]張成福.論政府治理工具及其選擇[J].中國(guó)機(jī)構(gòu),2003,(1)．

[6][美]E·S·薩瓦斯．民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.69-70．