易 東 鐵明太

（湖南對外經濟貿易職業(yè)學院，湖南 長沙 410114）

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制，加快縣域經濟發(fā)展研究

易 東 鐵明太

（湖南對外經濟貿易職業(yè)學院，湖南 長沙 410114）

發(fā)展縣域經濟，關鍵之一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而要搞好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須建立一個健全完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機制，切實轉變政府職能，深化組織機構變革，健全行政運行機制，分類推進事業(yè)單位改革，改革財政體制與金融體制，以確保縣域經濟健康發(fā)展。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；縣域經濟；研究

發(fā)展縣域經濟，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是關鍵。協(xié)調城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要把挖掘農業(yè)自身潛力與工業(yè)反哺農業(yè)結合起來，把擴大農村就業(yè)與引導農村富余勞動力有序轉移結合起來，把建設社會主義新農村與穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化結合起來，加快建立健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)的政策體系和體制機制，形成城鄉(xiāng)良性互動的發(fā)展格局。

一、切實轉變政府職能，深化規(guī)范服務型政府建設

政府職能轉變是行政管理體制改革的核心，要按照適應市場經濟發(fā)展的原則，進一步推進政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，更好地發(fā)揮市場的配置功能和調節(jié)作用，把企業(yè)的生產經營權和投資決策權真正交給企業(yè)，把市場能夠解決的問題全部交給市場，把社會可以自我管理的事務交給社會，使政府職能切實轉到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務上來。

一方面，對市級機關的組織機構體系、職責分工情況要進行全面評估，重點加強負責宏觀調控、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務的機構，精簡或弱化直接從事或干預微觀經濟活動和社會事務的機構。另一方面，各區(qū)（市）縣應根據“執(zhí)行上級決策、加強市場監(jiān)管、強化社會管理、保障公共服務”的職責定位，重新清理各部門的職責，弱化宏觀調控、決策、政策制定等部門，加強以社會管理、市場監(jiān)管、公共服務為主要職責的部門，不必強求上下對口。

1.深化行政審批制度改革。按照合法、合理、效能、責任的原則，堅決取消和廢止“越位”審批事項，調整和歸并“錯位”審批事項，規(guī)范和完善“缺位”審批程序和制度。同時，嚴格推行審批事項與結果兩公開、部門內部審批與外部監(jiān)督兩分離、審批行為與責任追究兩掛鉤等制度。

2.逐步實現(xiàn)從經濟調適型向社會回應型政府的轉變。綜觀改革開放以來五次大規(guī)模的行政管理體制改革，其目標模式主要為經濟調適型，即以轉變政府管理經濟的方式，適應經濟體制改革的需要為行政改革的目標。這一傳統(tǒng)改革的目標模式有力地推動了我國的經濟轉型，尤其在改革開放的初期，以經濟調適為中心的改革思路也比較切合當時的實際需要。但是，經濟轉型所帶來的社會變革對行政管理體制的要求在后續(xù)的改革中沒有得到充分肯定、公共服務功能沒有充分顯現(xiàn)出來。因此，在改革的目標模式上，應當從經濟調適型轉向社會回應型。這就要求在行政管理體制的設計上，除了要考慮滿足經濟改革的需要外，還要考慮社會、文化、技術變革和民主政治發(fā)展等多層面因素，來全面回應經濟轉型所帶來的社會多方面的要求。按照社會的承受能力，分步驟分階段地漸次推進，從而實現(xiàn)“全能政府”向“有限政府”、“管理型政府”向“服務型政府”的徹底轉變。

二、深化政府組織結構變革，構建適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理新體制

牢牢樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的觀念，按照推進城鄉(xiāng)一體化的要求，構建適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政管理新體制?？茖W設計政府的組織結構主要涉及到三個轉變：一是公共服務體制由小部制、決策執(zhí)行一體化向大部制、決策執(zhí)行相區(qū)分的體制轉變；二是由內部功能導向組織結構向外部服務導向組織結構轉變；三是由垂直型的組織體制向扁平型的組織體制轉變。

1.進一步深化市、縣政府機構改革。根據城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，進一步整合機構，優(yōu)化職能配置，理順條塊關系，形成科學合理、統(tǒng)籌發(fā)展的城鄉(xiāng)管理體制。按照中共十七大報告中提出的“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”方針，嘗試組建大經濟、大交通、大文化、大教育、大衛(wèi)生等職能部門，進一步健全城鄉(xiāng)一體、高效規(guī)范的管理體制，最終實現(xiàn)公共管理、公共服務向農村的全面覆蓋。

2.科學界定市與區(qū)（市）縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職責權限。通過理順市、縣、鄉(xiāng)之間的職能關系，從職能設計上確保政府履職不交叉、不缺位。要按照權責一致的原則，進一步理順市、區(qū)（市）縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的職責和工作關系，合理劃分各級事權，理順條塊以及行政層級之間的關系，減少交叉扯皮。一方面，將宏觀調控、決策、政策制定等職責上移和集中到市級部門；另一方面，把服務、監(jiān)管等職責下移到區(qū)（市）縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接參與經濟建設的考核要求，將其角色和職責真正轉變到社會管理和公共服務上來。

3.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組管理體制改革。要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村綜合改革，適時進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整和撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)建街道辦事處工作。首先，在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革基礎上，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應按照職責定位，合理劃分權責，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變后弱化的機構，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產品和公共服務的社會化供給，將“花錢養(yǎng)人辦事”的模式轉變?yōu)椤盎ㄥX雇人辦事”的模式，降低行政成本，提高公共產品和公共服務的質量。其次，將縣級部門管理重心下移，積極探索通過將部分縣級行政管理職能、經濟社會管理權限、行政執(zhí)法職能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸等有效方式，促進管理服務向農村延伸，進而探索將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作部門變成縣級政府相關職能部門的派出機構，真正建立城鄉(xiāng)一體的管理體制。再次，適時進行村組合并和撤村建社區(qū)工作，并大力倡導農民成立農民協(xié)會和專業(yè)協(xié)會，保障農民的經營自主權，并按市場規(guī)律調整農業(yè)結構，解除對土地使用、農用生產資料、金融服務等不合理管制，從而不斷強化農村、農民的自我管理和自我服務能力，逐步建立健全農村社會化服務體系和新型社區(qū)。

三、健全行政運行機制，推進行政管理體制的城鄉(xiāng)一體化

根據中共十七大提出的“堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”的方針，按照決策、執(zhí)行與監(jiān)督相協(xié)調的要求，調整機構內部分工，相對集中行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權力。這既有利于政府快速決策，又能減少行政機構之間條塊分割造成的職能交叉、機構重疊和責權不明確的問題，還可以減少行政執(zhí)行中扯皮推諉，從而建立健全權責明確、行為規(guī)范、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的運行機制，以進一步推進行政管理體制的城鄉(xiāng)一體化，提高行政效率。

1.完善科學民主決策機制。一是完善決策程序，提高行政決策的科學性。各級政府制定涉及全局性、長遠性和公眾性利益的重大行政事項，都應依據法律、法規(guī)和國家政策的要求和規(guī)定的權限、程序進行決策。二是加強民主集中制，建立重大問題集體決策制度，加強溝通與協(xié)調，提高決策的科學性。三是加強參謀咨詢和議事機構，完善行政決策專家咨詢制度。四是建立重大決策事項調查制度、公示制度和聽證制度，提高行政決策的群眾參與度。

2.實行行政決策與執(zhí)行適當分開。實行行政決策與執(zhí)行分開，既可以將一些單純承擔執(zhí)行性職能的機構，改組為執(zhí)行機構，也可以將政府部門中執(zhí)行性職能分離出來，組建為執(zhí)行機構，從而在體制上進一步規(guī)范行政行為。一方面使決策部門擺脫具體執(zhí)行性事務，集中精力抓方針政策；另一方面讓負責執(zhí)行的機構只管照章辦事，不承擔政策調整職能，其運行都有明確的標準和程序，比如工商、稅務、統(tǒng)計等一大批政府機構就可以逐步改組為執(zhí)行機構。

3.健全決策失誤責任追究和賠償制度。首先，按照“誰決策、誰負責”的原則，未經認真調研、充分論證、領導集體討論，或者超越權限、違反程序作出的決策，或者集體決策失誤造成重大損失的，要嚴肅追究決策人的行政過錯責任。個人決策、個人負責，集體決策、集體負責，做到決策權與決策責任的統(tǒng)一。其次，要完善責任追究的程序、健全處罰體系，按照黨紀、政紀、法律處罰等不同等級，并根據決策失誤導致?lián)p失的程度和應負責任的大小，追究相應的責任。再次，在決策問責機制的基礎上，還可以考慮進一步建立政府決策失誤賠償機制。

4.完善協(xié)調機制。一是要明確各部門的職責權限，建立責任制，凡屬本部門的事務均在內部協(xié)調解決，使各部門充分發(fā)揮作用；二是建立制度化的協(xié)調程序與規(guī)則，避免多頭協(xié)調與重復協(xié)調；三是提供協(xié)調程序與規(guī)則，避免反復。

5.推行政務公開工作機制。一方面，推行政務公開，方便群眾辦事和監(jiān)督。要把政務公開作為各級政府施政的一項基本制度，擴大政務公開的范圍和層次。另一方面，推行政務公開的法規(guī)化，完善政府信息發(fā)布制度。除法律規(guī)定的涉及國家機密和依法受到保護的辦公內容外，應全部向社會公開。所有行政機關要為公眾查閱政府可公開的信息提供便利條件，確保公共權力公開透明運行，加快建設陽光政府。

6.強化行政監(jiān)察機制。各級政府應當針對行政職權，建立健全由行政系統(tǒng)內部監(jiān)督、專門機構監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等各方面相互結合、相互補充的監(jiān)督體系，以提高政府的執(zhí)行力和公信度。要通過監(jiān)察和制裁，對不認真履行職責、無授權及越權的行為及時制止；對于職責權限不清的行為，要建立相應的仲裁程序加以裁決；要嚴格行政紀律，已決定的事情必須堅決執(zhí)行，做到令行禁止。

7.健全政府績效評估機制。首先，從立法上確立績效評估的地位和權威性，推進政府績效評估的制度化和法制化，使評估工作有法可依、有章可循，把績效評估納入正常發(fā)展的軌道。其次，健全合理有效的績效評估體系，培養(yǎng)多元化的評估主體，逐步實現(xiàn)同體評估與異體評估相結合、公民評估與專業(yè)組織評估相結合。再次，按照績效導向的原則，加強配套制度建設，包括政務公開制度、財政預算制度、組織人事制度、公務員薪酬制度等等。

四、分類推進事業(yè)單位改革，完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共服務體系

通過政府公共服務觀念與體制的創(chuàng)新，大力培育發(fā)展第三部門，實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，逐步推進政府公共服務的三個轉向。即，從“運動型服務”轉向“制度型服務”，從“歧視性服務”轉向“平等無差別服務”，從“單中心治理服務模式”轉向“政府與社會合作的多中心治理服務模式”，最終實現(xiàn)政府公共服務的制度化、公共化、均等化和社會化，為整個社會提供基本而有保障的公共產品，使全體居民共享改革發(fā)展成果，構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共服務體系。

1.積極推動事業(yè)單位分類改革，力爭有新的突破。事業(yè)單位改革的基本思路是：確立科學化的總體布局、推行多樣化的分類管理、實行制度化的總量控制。針對現(xiàn)有事業(yè)單位所具有的商業(yè)經營、公益服務、執(zhí)法監(jiān)督等三種不同功能，按照政企分開、事企分開的原則，進行“商業(yè)經營者歸市場、執(zhí)法監(jiān)督者歸政府、公益服務者保留”的分類改革。具體步驟首先是按照政事分開、事企分離的原則，全面清理、規(guī)范事業(yè)單位機構、編制、職責；其次是研究制定事業(yè)單位分類標準和改革的配套政策；再次是在試點的基礎上，積極穩(wěn)妥推進事業(yè)單位分類改革，逐步構建公益目標明確、布局結構合理、投入機制完善、治理結構規(guī)范、微觀運行高效、監(jiān)管制度健全的事業(yè)單位管理體制和運行機制。

2.推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，提高農村公共服務水平。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔公益性職能的需要和改革的要求，規(guī)范事業(yè)機構設置、精簡事業(yè)單位編制、確立事業(yè)單位的法人地位，特別是轉換事業(yè)單位運行機制，逐步推行“以事定費，政府買單，合同管理，農民簽單，考核兌現(xiàn)”的市場化運行模式，通過公開招標、委托代理等形式探索政府購買公益服務的新路子。同時，要培育、發(fā)展農村社會中介服務組織和專業(yè)合作經濟組織，充分發(fā)揮其在農村公益性服務工作中的作用。

3.培育和發(fā)展第三部門，壯大社會自我管理與自我服務的能力。各級黨和政府領導機關首先需要變革觀念，調整思維，將政府與第三部門組織兩者之間的關系，由領導變?yōu)橐龑?，由管理變?yōu)榉眨芍鲝淖優(yōu)楹献?，由限制變?yōu)榘l(fā)展，以完善的法規(guī)、良好的政策、有效的監(jiān)管、周到的服務，促進各類非政府組織在我國規(guī)范、健康和快速發(fā)展，使其為我國社會管理和公共服務的進步，為促進我國社會穩(wěn)定和社會和諧發(fā)揮更大作用。

五、以平衡事權和財權為重點，改革財政體制

浙江省一直堅持實行省直管縣的財政體制，縣域經濟十分發(fā)達。建議學習浙江、海南等省的做法，盡快實行省與縣直接結算的財政管理體制。省級財政要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直管到縣，以增強縣級財政調控能力和發(fā)展的活力。同時在財政體制調整過程中，要根據事權和財權對等原則，明確各級政府的事權，并落實與事權相適應的財政支出。要加強監(jiān)管和政務公開，增加財政收支的透明度。對經濟薄弱縣，應繼續(xù)加大上級財政對基層的轉移支付力度，制定新增增值稅省留成部分全額留給縣級使用的特殊政策。要采取切實措施，努力化解縣鄉(xiāng)村債務。今后涉及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展項目，應量力而行，區(qū)別對待，對經濟欠發(fā)達的縣取消資金配套，或者視實際財力，逐步實施，杜絕新增債務的發(fā)生。

六、以擴大縣域金融有效供給為目標，改革金融體制

進一步強化政策性金融職能，擴大其業(yè)務外延，允許其通過發(fā)行農業(yè)金融債券、建立發(fā)展基金等途徑擴大農發(fā)行資金來源渠道。盡快建立縣域資金回流機制，通過立法規(guī)定國有商業(yè)銀行縣支行對地方經濟發(fā)展要按一定比例投入資金，要求各類商業(yè)銀行按一定比例購買農業(yè)政策性金融債券、農村信用社債券。由政府財政、骨干企業(yè)、城鎮(zhèn)民營企業(yè)或個人參股，加大農村信用社改革力度，爭取組建更多的縣級地方性商業(yè)銀行，其分支機構向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。除了重視正規(guī)金融外，還要從縣域經濟發(fā)展的實際出發(fā)，放寬民間資本進入金融領域的限制，鼓勵成立小型金融機構，并創(chuàng)新適應縣域經濟融資要求的金融產品體系。

［1］毛昕，劉鵬.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌重在制度統(tǒng)籌［J］.中共寧波市委黨校學報，2004，（6）.

［2］李遠行.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的切入點與基本路徑［J］.國家行政學院學報，2006，（2）.

［3］梁英.論和諧社會建設中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展［J］.經濟與社會發(fā)展，2006，（12）.

2011-01-19

2009年湖南省情與決策咨詢研究課題“湖南縣域經濟發(fā)展面臨的制約因素及改革措施研究”（0809BZZ82）

易東（1968-），男，碩士研究生，湖南對外經濟貿易職業(yè)學院商務外語系副教授，研究方向：經濟管理；鐵明太（1967-），女，湖南對外經濟貿易職業(yè)學院科研產業(yè)處處長、教授，研究方向：經濟管理。