樊偉彩

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院,廣西 桂林 541002)

論中國(guó)村民自治制度的科學(xué)構(gòu)建

樊偉彩

(廣西師范大學(xué) 法學(xué)院,廣西 桂林 541002)

在我國(guó),村民自治有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性以進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力,但經(jīng)歷過(guò)曲折。為保證村民自治能持久實(shí)施,必須采取五個(gè)方面的措施去科學(xué)構(gòu)建村民自治制度。五個(gè)方面的措施是:村莊合并;加強(qiáng)法制;選好領(lǐng)導(dǎo);國(guó)家財(cái)政支持;實(shí)行“政社分開(kāi)”。

村民自治制度;法制;構(gòu)建

在我國(guó)實(shí)施村民自治,是與我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的,有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和創(chuàng)造性,進(jìn)一步解放、發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)的進(jìn)一步開(kāi)展,村民自治逐步向全國(guó)農(nóng)村推行。為了保證村民自治能繼續(xù)發(fā)揮并保持其優(yōu)越性,必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下科學(xué)構(gòu)建村民自治制度。

一、我國(guó)村民自治的歷史和現(xiàn)狀

新中國(guó)建立之初,為了鞏固新生的人民政權(quán),黨在農(nóng)村建立了行政村一級(jí)的政權(quán),一度拉開(kāi)了村民自治的序幕。但是,由于種種政治原因,村民自治僅僅實(shí)行了約四年。改革開(kāi)放后,黨和政府嘗試逐漸把城市居民自治制度推廣到農(nóng)村。1982年,我國(guó)新修訂的憲法規(guī)定:“城市和農(nóng)村按照居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。這就使村民自治作為農(nóng)村基層管理的新形式具有法律效力。1987年11月14日,全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》;該法于1998年成為正式法律,并在2006年修改,以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要[1]60?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條明確規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治性組織,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[2]55。這就在法律上為科學(xué)構(gòu)建村民自治制度確立了根本宗旨和組織原則。之后,由于村民自治制度長(zhǎng)期處于探索中而缺位,村民自治的真正實(shí)施舉步維艱。

例如,據(jù)湖北省潛江市人大代表姚立法調(diào)查,潛江市第四屆村委會(huì)自1999年9月28日換屆選舉以來(lái),截至到2002年5月1日,全市329位選舉產(chǎn)生的村委會(huì)主任被鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人違規(guī)撤換(含免職、停職、降職、精簡(jiǎn)、改任他職等)的達(dá)187人,占總數(shù)的57%;而選舉產(chǎn)生的村委會(huì)副主任、委員被撤換的達(dá)432人。619位村委會(huì)主任、副主任和委員被撤換后,接任者均由鎮(zhèn)黨委、政府、黨總支、村支書(shū)等組織或個(gè)人指定;這種情況涉及269個(gè)村,占全市329個(gè)村的81.7%[3]153-155。這項(xiàng)調(diào)查頗為典型地表明,我國(guó)村民自治制度的缺失阻礙了我國(guó)村民自治的真正實(shí)施。

盡管改革開(kāi)放30多年來(lái),我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了翻天覆地的變化,農(nóng)民的生活水平也有了很大程度的提高,但是,要進(jìn)一步解放農(nóng)村的生產(chǎn)力,就必須通過(guò)真正實(shí)施村民自治,以繼續(xù)發(fā)揮和保持村民自治的諸多優(yōu)越性。因此,必須設(shè)法改變我國(guó)村民自治的窘?jīng)r。歷史和現(xiàn)實(shí)都告誡我們,達(dá)到此目的之有效途徑,就是我們必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)過(guò)大膽而慎重的有計(jì)劃有組織的探索,逐步科學(xué)構(gòu)建具有中國(guó)特色社會(huì)主義的村民自治制度。

二、科學(xué)構(gòu)建我國(guó)村民自治制度的方法

在改革開(kāi)放向多層次、寬領(lǐng)域、全方位深入的關(guān)鍵時(shí)期,我國(guó)構(gòu)建村民自治制度必須根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的原理,立足于中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已經(jīng)獲得歷史性發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況,根據(jù)廣大農(nóng)民繼續(xù)解放農(nóng)村生產(chǎn)力的要求,按照城鄉(xiāng)一體化、協(xié)調(diào)發(fā)展的總目標(biāo),以適應(yīng)廣大農(nóng)村地區(qū)在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過(guò)程中科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展的需要。所以,我國(guó)應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行嘗試,從而科學(xué)構(gòu)建中國(guó)村民自治制度。

(一)村莊合并,為村民自治制度的構(gòu)建提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)現(xiàn)在的自然村莊普遍過(guò)小,大的二三十戶(hù)人家,小的十來(lái)戶(hù),有的村莊甚至只有一戶(hù)人家;這些自然村分布也十分散亂。像這樣規(guī)模的小村聯(lián)合組成行政村,也要設(shè)立村支部、村委會(huì)等部門(mén),這就使村一級(jí)的干部人數(shù)大大增多,需要花費(fèi)大量開(kāi)支,增加村民和國(guó)家的負(fù)擔(dān)。而且隨著大量農(nóng)村人員進(jìn)城務(wù)工,大部分農(nóng)村現(xiàn)在只剩下老弱病殘,以致部分村莊出現(xiàn)了“空心化”現(xiàn)象,大量的村建小學(xué)嚴(yán)重缺少生源,面臨著被迫關(guān)門(mén)的命運(yùn)。因此,在充分尊重民意的基礎(chǔ)上,進(jìn)行村莊合并,實(shí)行“大村莊制”,在一定程度上很有必要。這樣,不僅可以達(dá)到精簡(jiǎn)干部人數(shù),提高干部隊(duì)伍素質(zhì)的目標(biāo),而且會(huì)大大減輕村民和國(guó)家的負(fù)擔(dān)。村莊合并,實(shí)行“大村莊制”的真正意義在于改變現(xiàn)階段村民自治分散的治理結(jié)構(gòu)和治理狀況,推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村由目前的村民自治向“社區(qū)化管理”邁進(jìn)。然后在這些大的社區(qū)建設(shè)科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施,逐步縮小農(nóng)村與城市生活水平、生活質(zhì)量的差距。

(二)加強(qiáng)農(nóng)村法治,盡量使村民自治的各個(gè)方面都有法可依

黨的十六屆五中全會(huì)提出,“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”。長(zhǎng)期以來(lái),我們國(guó)家對(duì)農(nóng)村的治理主要都依靠黨的政策,隨著不同時(shí)期黨對(duì)農(nóng)村政策的不同,農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展速度,農(nóng)民所享受的待遇,村民自治的最終效果也不同。從總體上來(lái)說(shuō),雖然在推動(dòng)農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定中,黨的農(nóng)村政策發(fā)揮了重大作用,但是,以政策治理農(nóng)村和農(nóng)業(yè)有其固有的缺陷。政策的穩(wěn)定性不強(qiáng),容易隨著政策制定者意志的改變而變化,因此,必須加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的法治建設(shè),為村民自治提供強(qiáng)有力的法治支持。亞里士多德說(shuō):“倘使一個(gè)人想要使人,不論是多數(shù)人,還是少數(shù)人,都成為善良的人,他就應(yīng)該盡力去通曉立法科學(xué)。因?yàn)?我們也許是通過(guò)法律而成為善良的人”[4]230。因此,我們國(guó)家要提高村民的素質(zhì),使村民自治制度達(dá)到真正的民主,就必須要通過(guò)制定法律,加強(qiáng)法治,來(lái)引導(dǎo)廣大農(nóng)民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完成建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大使命。

(三)黨選派優(yōu)秀黨員擔(dān)任村支部書(shū)記,以引導(dǎo)村民自治組織更好的管理本村事務(wù)

總體上說(shuō),我國(guó)農(nóng)民的文化程度不高,組織管理能力也不夠強(qiáng),所以,僅靠他們自行管理他們遇見(jiàn)的各項(xiàng)問(wèn)題,難度顯然是比較大的。鑒于此,我們黨組織應(yīng)該主動(dòng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。我們黨要選派一些優(yōu)秀的同志到農(nóng)村基層去擔(dān)任村支部書(shū)記,以更好的組建和引導(dǎo)村民委員會(huì),使之更好地為村民謀福利。例如,2004年2月,沈浩被安徽省委組織部、省財(cái)政廳選派到小崗村擔(dān)任村黨委第一書(shū)記。他上任后,充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用,與小崗村村民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)一道,帶領(lǐng)小崗村人民致富。他調(diào)整村黨組織,吸納了自愿到村立志創(chuàng)業(yè)的大學(xué)生村官,帶領(lǐng)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo),積極開(kāi)發(fā)農(nóng)家樂(lè)旅游服務(wù),采用土地流轉(zhuǎn)等方式,使田成塊,路成網(wǎng),水灌通,大大提高增加了可利用土地?cái)?shù)量,提高了土地利用率,同時(shí)也使農(nóng)民收入增加,并最終使小崗村富起來(lái)了。我們黨有很多像沈浩一樣的優(yōu)秀干部,他們有魄力,有很強(qiáng)的組織管理能力。如果能將他們選派下來(lái),與村民自治組織共同努力,就一定能使更多的農(nóng)村富起來(lái)。

(四)國(guó)家以財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行扶植,提高村干部的工作積極性和主動(dòng)性

據(jù)調(diào)查,目前村干部的工資都只有兩三百元一個(gè)月,然而村干部的工作既繁雜又艱苦。這種狀況,大大制約了村干部工作的積極性和主動(dòng)性。國(guó)家如果能夠通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼,提高村干部的工資福利待遇,并且實(shí)施績(jī)效考評(píng)機(jī)制,就一定能夠調(diào)動(dòng)村干部工作的積極性,使之更好地為村民服務(wù),從而提高村民自治的質(zhì)量。另外,如果國(guó)家規(guī)定,那些帶領(lǐng)村民致富,工作業(yè)績(jī)優(yōu)秀,具有較強(qiáng)管理能力的村民自治組織的干部,能夠通過(guò)一定條件的考核成為公務(wù)員或者其他公職人員,那么,一定能夠鼓勵(lì)一批該村優(yōu)秀人才加入到村民自治組織中,為村民自治組織作出自己的貢獻(xiàn),帶領(lǐng)大家致富。人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民曾經(jīng)表示,今后將探索從優(yōu)秀工人、農(nóng)民中考錄公務(wù)員的辦法,加大從農(nóng)村、社區(qū)優(yōu)秀基層干部中考錄公務(wù)員的力度,把招錄有基層工作經(jīng)歷的公務(wù)員作為公務(wù)員考錄工作的頭等大事。這種財(cái)政補(bǔ)貼如果能夠?qū)嵤?就一定會(huì)為村民自治組織聚集更多的人才,保障其有足夠的收入能安心工作而為我國(guó)村民自治貢獻(xiàn)其力量。

(五)繼續(xù)貫徹實(shí)行“政社分開(kāi)”,組建集體經(jīng)濟(jì)組織,推動(dòng)村民自治的良好發(fā)展[5]72

我國(guó)目前農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)還處于小規(guī)模、分散化經(jīng)營(yíng)狀態(tài),因此,要提高農(nóng)民的組織化程度,增強(qiáng)其談判能力,保護(hù)其利益,建立和發(fā)展合作組織是農(nóng)民之急需,亦是研究“三農(nóng)”問(wèn)題的專(zhuān)家們的共識(shí)之一[6]144。就像城市工作的人可以加入工會(huì)一樣,我們也必須允許農(nóng)村人口可以自由組建或者加入集體經(jīng)濟(jì)組織。單個(gè)的農(nóng)戶(hù),面對(duì)買(mǎi)者,處于弱勢(shì)地位,而且單個(gè)農(nóng)戶(hù)也難以抵御農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn),因此,組成或者加入合作組織就成為一種必然。我們的法律應(yīng)當(dāng)賦予這種集體經(jīng)濟(jì)組織以法律地位,只要幾個(gè)發(fā)起人有合法的章程、明確的居所,就應(yīng)當(dāng)允許其登記,從而獲得法人資格[7]147。具有了法律人格,這些組織就能代表其成員行使一定的權(quán)利,維護(hù)成員的利益。這樣就能更好的推動(dòng)村民自治制度的發(fā)展。

我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及村民自治的實(shí)施情況千差萬(wàn)別,但是,總體上說(shuō)來(lái),盡快真正實(shí)施村民自治是進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力的必然途徑。為了村民自治能夠真正實(shí)施,可以通過(guò)以上五個(gè)方面的途徑逐步建立和完善村民自治制度。

[1]孫霞.當(dāng)代法學(xué)前沿問(wèn)題研究[M].北京:人民出版社,2004.

[2]趙慶.村委會(huì)法律問(wèn)題[M].北京:中國(guó)法制出版社,2006.

[3]韓大元.中國(guó)憲法事例研究[M].北京:法律出版社,2005.

[4]亞里士多德.尼各馬科倫理學(xué)[M].苗力田譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[5]俞榮根.天憲Ⅱ[M].北京:中國(guó)民主法制出版社,2007.

[6]李昌麒.中國(guó)農(nóng)村法治發(fā)展研究[M].北京:人民出版社,2006.

[7]王晨光.農(nóng)村法制現(xiàn)狀:來(lái)自清華學(xué)生的視角[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006.

On the Scientific Construction of Villagers’Self-governance System

FAN Wei-cai
(College of Law Guangxi Normal University,Guilin Guangxi 541002)

In China,villagers’self-governance is advantageous to improve the masses of the peasants’initiative and to liberate the productive forces further,but through twists and turns.In order to ensure the autonomy instantly,we must come to the implementation of the five aspects,must adopt measures to build the villagers’self-governance system.Five aspectsof the measures are:to merge little villages,to strengthen the rule of law,state leadership and financial support,to perform to“separate government form society”.

villagers’self-governance system;the rule of law;construct

D638

A

1673-8861(2011)01-0064-03

2011-01-22

樊偉彩(1986-),女,河南平頂山市人,廣西師范大學(xué)2009級(jí)碩士研究生。主要研究方向:憲法學(xué)。

廣西師范大學(xué)2010年廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃獲批項(xiàng)目(2010106020301M25)。