李昌庚

(南京曉莊學院 經濟法政學院,江蘇 南京 211171)

國有財產的中央與地方關系合理建構,關系到中央與地方的合理分權;關系到國家所有權主體的相對具體化;關系到國有財產法治化的路徑選擇等。從我國目前來看,關于國有財產的中央與地方關系,學界主要有兩種觀點:一是“統(tǒng)一所有說”,二是“分別所有說”(或“分級所有說”)。雖然“分別所有說”占據主導地位,但一直未被我國立法及實踐采納,也未能提出“分別所有說”的有效具體對策。故研究此問題仍有相當必要性。

一、國有財產的中央與地方關系觀點綜述

1.“統(tǒng)一所有說”

“統(tǒng)一所有說”是指國有所有權由國家統(tǒng)一行使,即通常所述的“國家所有權主體的統(tǒng)一性和唯一性”。有學者認為,國有財產屬于全民所有,即國家所有,這就從法律上確立了除國務院之外任何部門、地方和單位都不能作為國有財產所有權主體,也否定了那種“部門所有、地方所有”的主張,維護了國有企業(yè)財產所有權的統(tǒng)一性和完整性。[1]也有學者認為,“公法法人的私有財產所有權理論”只適用于聯(lián)邦制國家,其各級政府機關享有國家財產所有權,是以這些國家的地方政府相對獨立為前提的。我國是單一制國家,不具備適用這一理論的基礎。[2]早期的“統(tǒng)一所有說”采用了“統(tǒng)一所有、統(tǒng)一管理”原則,是高度中央集權體制,全部由國務院代表國家行使國家所有權,地方政府缺乏自主權?；蛟S“統(tǒng)一所有說”也認識到了這一弊端,進而提出了“統(tǒng)一所有、分級管理(或分級代表)”的原則。我國現(xiàn)有立法即如此。比如我國《企業(yè)國有資產法》第4條規(guī)定:國務院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責,享有出資人權益。相比較而言,這比以前要進步許多,但關于國有財產依然沒有確定中央與地方的所有權邊界,因而存在在“國家”名義下中央與地方的隨意性越權或怠權,要么爭相逐利,要么互相推諉責任。因此,愈來愈多的學者反對“統(tǒng)一所有說”,提出了“分別所有或分級所有”的觀點。

2.“分別所有說”(或“分級所有說”)

“分別所有說”是指國家所有權由中央與地方分別所有。無論法學界(主要是民法學界和經濟法學界)還是經濟學界對此都有闡述。從經濟法學界和經濟學界來看,往往是從“國有資產”或“國有財產”視角分析了“分別所有”的必要性。比如:有學者認為,對于國有制來說,根本而言則需要打破國家所有制或所有權內部“鐵板一塊”的認識和做法,建立中央與地方分別所有的國家所有制。[3]也有學者認為,要將中央統(tǒng)一所有的管理格局,改革為中央與地方分級所有。[4]也有學者認為,應該突破政策的束縛,明確提出國有資產“分級所有、分級管理”原則。[5]也有學者認為,建立一級政府、一級所有權的國有資產所有權管理體制。[6]也有學者對競爭領域國有企業(yè)建議采用“分級所有”原則,但對資源性國有財產等仍采用“統(tǒng)一所有”原則。[7]

從我國實踐來看,雖然中國大陸目前并沒有采納“分別所有”觀點,但在我國解放前有“分別所有”的實踐做法。比如中國1930年制定的舊土地法第4條規(guī)定:本法所稱公有土地,為國有土地、省有土地、市縣有土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有之土地。本條中的國有土地,即區(qū)別于地方政府的中央政府土地。[8]我國臺灣地區(qū)也一直實行“國家”、省、直轄市、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))分別所有。

從國外來看,國外一般很少有國家所有權概念,關于國有財產一般是以政府所有權、公法人所有權或公共所有權形式出現(xiàn),即使使用“國家所有權”概念也是解釋為中央政府的所有權。[9]從政府所有的財產來看,一般采取分別所有原則,并已成為國際慣例。比如:美國分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)所有財產;德國分為聯(lián)邦、州、縣區(qū)或鎮(zhèn)所有財產;法國分為國家、省和市鎮(zhèn)所有財產;意大利分為國有、省有和市有財產;西班牙分為國家、省和村鎮(zhèn)所有財產;日本分為國家、都道府縣、市町村三級所有財產;澳大利亞分為聯(lián)邦、州和地方政府三級所有財產;墨西哥分為國家、州和自治市三級所有財產等。即使蘇聯(lián)東歐國家也紛紛放棄了抽象意義上的國家所有權即全民所有的理論。比如:俄羅斯除了國家所有權,還有自治地方所有權,實行俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦各主體以及自治地方所有財產;[10]蒙古實行國家、省、首都、蘇木和杜勒格斯五級所有財產;越南實行國家和省分別所有財產等。而且,一般將中央政府所有的企業(yè)及財產稱為國有企業(yè)及國家財產或國有財產,將地方政府所有的企業(yè)及財產稱為地方公營企業(yè)及地方財產等稱呼,并將國有財產和地方財產統(tǒng)稱為公共財產。

二、國有財產“分別所有”的確立

關于國有財產的中央與地方關系,我國長期以來實行“統(tǒng)一所有、統(tǒng)一管理”的中央集權體制,即中央和地方的國有財產全部由國務院代表國家行使所有權。歷史已經證明,這種體制導致國有財產的管理權高度集中于中央,地方缺乏自主權,管理成本加劇,管理低效,國有財產流失嚴重。這種體制適應了計劃經濟要求,但與市場經濟要求相差甚遠。

隨著改革開放的深入,我國立法界雖然在“統(tǒng)一所有”的基礎上進行了“分級管理”的回應,但沒有改變“統(tǒng)一所有”的本質。為此,很多學者提出了“分別所有”或“分級所有”的觀點,并已經成為學界共識。然而,時至今日,我國官方及其立法并沒有采納學界關于“分別所有”的共識及其國際慣例。

之所以如此,根源還在于憲政環(huán)境,因為國有財產的中央與地方關系涉及中央與地方分權問題。姑且不論前蘇聯(lián)東歐國家紛紛采用“分別所有”原則,即使像蒙古、越南這類經濟總量和國土面積如此小的國家也采納“分別所有”原則處理中央與地方政府所有的財產關系,理應值得我國反思。

筆者主張國有財產的中央與地方關系應當采用“分別所有”原則?！胺謩e所有”意味著中央與地方之間財權獨立,彼此都是完全平等的市場交易主體,不存在隨意占用或調用的可能性。如果確實需要,中央與地方政府之間也要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。即使基于國家利益或社會公共利益的需要而采取行政劃撥等方式,也需由憲法等法律法規(guī)對國家利益或社會公益加以嚴格界定,并依法實施?？傊?中央與地方關系均是在以憲政為基礎的法治環(huán)境下運行,中央權威通過法治得以實現(xiàn)。國有財產如此,其他也概莫能外。

雖然“分別所有”原則不能徹底解決國家所有權及國有財產的固有弊端,但在國有財產的語境下,相比較“統(tǒng)一所有”而言,則是相對合理的。理由如下:(1)有利于盡可能明晰中央和地方的國有財產產權,做到權責明確,避免在“國家”名義下中央與地方的隨意性越權或怠權,進而盡可能避免爭相逐利和互相推諉責任的現(xiàn)象。(2)有助于解決委托代理鏈過長及其信息不對稱的問題,降低代理成本及其管理成本,盡可能減少國有財產流失。(3)有利于與“一級政府、一級財政”以及分稅制的財稅體制相適應,也有利于推動財權與事權相適應。雖然分稅制目前存在“中央富、地方窮”的負面影響,雖然財權與事權目前存在不合理問題,有待于進一步改革,但“分別所有”有助于推動分稅制的完善,也有助于中央與地方之間財權與事權的合理劃分。(4)有利于中央與地方的合理分權,形成權利義務對等、責權利相統(tǒng)一的中央與地方關系,充分調動地方的積極性。(5)有利于國家所有權及國有財產內部的相對市場化。在“統(tǒng)一所有”的體制下,國企及國有財產缺乏獨立的市場主體,“普遍的老板不到位,行政權以種種合法、不法的方式任意侵入、擾亂財產權關系”,難以適應社會主義市場經濟產權主體明晰的市場交易要求。[11]雖說解決問題的根本在于引入私人資本,但在國有財產語境下,中央與地方對各自投資的國有財產享有所有權,則是相對合理的選擇,從而形成相對平等的市場交易主體,以適應社會主義市場經濟要求。(6)更能適應中國這種人口眾多、地大物博、地區(qū)發(fā)展不均衡以及國企及國有財產比重較高的國情。(7)有助于與國際慣例接軌。無論聯(lián)邦制國家還是單一制國家,無論西方國家還是蘇聯(lián)東歐等其他國家,中央和地方各級政府分別對其投資的財產享有所有權,分權已經成為發(fā)展趨勢等。

當然,也有學者在強調國有財產的“分別所有”時,主張國家仍然對包括地方國有的全部國有財產享有終極所有權。[12]筆者不贊同此觀點。筆者認為,這種主張將導致中央與地方分權不徹底,容易給中央蠶食或擠壓地方利益留下缺口,削弱地方自治權。正因為這種“終極所有權”的主張,有學者在主張“分別所有”的同時,也強調了國有股權轉讓規(guī)則和收入使用辦法、資本預算格式和程序的制定權等由中央負責。這不僅自相矛盾,有違所有權的一般法理,而且給中央削弱地方自治權留下了缺口。

但筆者主張“分別所有”的同時,同意國家利益保留原則,就如同國家基于國家利益和社會公共利益對私有財產限制一樣,中央政府基于國家利益和社會公共利益,在合法、合理補償?shù)那疤嵯?可以對地方國有財產加以適當限制,包括中央政府對地方國有財產的征用等。當然,這一切均是建立在以憲法為基礎的法律規(guī)范范疇內。

三、國有財產“分別所有”的層級界定

從國外來看,中央政府與地方政府所有的財產關系或國有財產與地方財產的關系從層級來看,主要包括如下幾種情形:一是二級所有的,如越南實行國家和省分別所有財產等。二是三級所有的,比如:美國分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)所有財產;德國分為聯(lián)邦、州、縣區(qū)或鎮(zhèn)所有財產;法國分為國家、省和市鎮(zhèn)所有財產;意大利分為國有、省有和市有財產;西班牙分為國家、省和村鎮(zhèn)所有財產;日本分為國家、都道府縣、市町村三級所有財產;澳大利亞分為聯(lián)邦、州和地方政府三級所有財產;墨西哥分為國家、州和自治市三級所有財產;巴西分為聯(lián)邦、州和市三級所有財產等。三是五級所有的,如蒙古實行國家、省、首都、蘇木和杜勒格斯五級所有財產等。俄羅斯比較特殊。從中央與地方政府財產關系來看,分為三級所有,即俄羅斯聯(lián)邦、俄羅斯聯(lián)邦各主體以及自治地方所有財產。但俄羅斯國有財產不限于俄羅斯聯(lián)邦,還包括俄羅斯聯(lián)邦各主體。因此,從俄羅斯國有財產與地方財產關系來看,實行二級所有原則;從國有財產層級來看,也是實行二級所有原則,即俄羅斯聯(lián)邦和俄羅斯聯(lián)邦各主體兩個層級。總體而言,國際上普遍以“三級所有”原則處理中央與地方政府財產關系。

從我國來看,學界關于國有財產“分別所有”的層級有不同觀點。有的學者認為,要建立一級政府、一級所有權的國有資產所有權管理體制。[13]依據我國五級政權的現(xiàn)狀,由此可以推論,國有財產實行五級所有。但也有學者面對現(xiàn)實采取了折中、妥協(xié)的觀點,強調“一級政府、一級產權主體、一級所有權”主要針對競爭性領域的國有企業(yè),即其實行國有財產的五級所有,但對資源性國有財產等仍采取中央政府統(tǒng)一擁有所有權,地方政府擁有占有使用權的產權管理體制。[14]也有學者借鑒了俄羅斯的經驗,認為國有財產實行二級所有原則,即由國家和省級地方分別行使國家所有權,但隨著社會經濟發(fā)展,不排除市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的可能性。[15]也就是說,國有財產包括國家和省級地方所有的財產,而市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的財產即為地方財產。

從我國實踐來看,我國民國時期和現(xiàn)在的臺灣地區(qū)也普遍采取國際慣例,即在中央和地方之間實行“分別所有”原則,并將中央政府所有的財產稱為國有財產。比如1930年制定的《土地法》第4條規(guī)定:本法所稱公有土地,為國有土地、省有土地、市縣有土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有之土地。本條中的國有土地,即區(qū)別于地方政府的中央政府土地。[16]1947年頒布的《中華民國憲法》也規(guī)定實行省、縣兩級自治。即使現(xiàn)在的我國臺灣地區(qū)也是一直實行“國家”、省、直轄市、縣(市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))分別所有。由此可以推論,民國時期中央與地方政府所有的財產關系從層級上看有四級所有、三級所有等,我國臺灣地區(qū)則采取四級所有。

從理論上說,依據“一級政府、一級所有權”標準,我國推行國有財產的“分別所有”原則應當是五級所有,即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、地級市、縣(縣級市)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))。但從行政層級來看,五級財政及其政權存在諸多弊端,如“金字塔型”的中央集權體制具有削弱地方自治權、信息不對稱和委托代理鏈過長而加大代理成本等弊端。對此,社會各界取消“市管縣”的呼聲愈來愈高。從實踐層面來看,我國已經開始行政層級體制改革試點。筆者認為,我國應該縮小省區(qū)、增加省級行政區(qū)劃;取消地級市和縣級市行政層級,市與縣屬于同一行政層級,[17]縣市合并,強縣擴權;取消鄉(xiāng)的設置,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn);然后在此基礎上取消“市管縣”,實行“省管縣”的扁平化管理模式。當然,取消“市管縣”、實行“省管縣”也不能一刀切,也要因地制宜,根據不同的市、縣和不同產業(yè)發(fā)展區(qū)別對待。[18]總體改革目標應當是,我國行政區(qū)劃層級目前以四級為宜,即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、縣(市)、鎮(zhèn)等四級財政及其相應政權機構。但從長遠發(fā)展來看,隨著城市化進程加快和市民社會的成熟,不排除中央、省(自治區(qū)、直轄市)、縣(市)三級行政區(qū)劃的可能。由此不難看出,國有財產的分別所有改革還取決于我國行政區(qū)劃改革。

以我國行政區(qū)劃改革目標為標準,按照“一級政府、一級財政、一級所有權”的說法,似乎我國國有財產應實行四級所有,但筆者認為,在國有財產的中央與地方關系方面,我國應當實行三級所有,即中央、省(自治區(qū)、直轄市)、縣(市)。其理由如下:一是考慮到現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有財產比重很小;二是按照國有財產市場定位及其市場轉型,鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有財產未來發(fā)展趨勢將更小;三是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質及其國有財產有效管理的角度來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)既缺乏足夠的管理能力和經驗,也增加不必要的管理成本,還無形中加大國有財產監(jiān)管成本等。故鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有財產宜由縣(市)級政府為其所有權歸屬更佳。

四、國有財產“分別所有”的財產劃分

根據國有財產三級所有的改革原則,我國國有財產應當由國務院、省級政府和縣(市)級政府分別代表中央和地方政權行使所有權。但是,國有財產在國務院、省級政府和縣(市)級政府之間如何劃分則是問題的關鍵,也直接關系到中央與地方的分權問題。從理論上說,按照“誰投資、誰所有”原則確定中央與地方國有財產產權歸屬,即中央財政投資的國有財產屬于中央政府所有;地方財政投資的國有財產屬于地方政府所有。這也是中央與地方國有財產劃分的第一步。

但問題遠非如此簡單。由于我國中央與地方之間財權與事權長期以來存在不合理因素,以及國有財產市場轉型尚未徹底,而致國有財產分布在中央與地方以及地方之間存在先天不足。以2010年財政部公布的前11個月各級政府支出統(tǒng)計數(shù)據來看,一方面,中央財政收入4萬億元,支出卻只有1.4萬億元,結余高達2.6萬億元。另一方面,地方政府財政收入只有3.7萬億元左右,但支出卻高達5.7萬億元,缺口高達2萬億元。由此可見,中央財政收入占到全國財政總收入的52.4%,但中央財政支出卻只占到全國財政總支出的20%左右。地方政府的缺口主要通過中央政府的財政轉移支付填補。這并非個案,而是我國近10年來財政收支常態(tài)。之所以如此,源于分稅制改革。分稅制改革使中央和地方的稅收收入分成比例達到6∶4,然而支出改革并沒有同步進行,中央和地方的支出比例仍為3∶7。[19]這種不合理的財權與事權關系一方面導致中央與地方缺乏合理的分權,削弱地方的自治權,并因此導致地方依賴財政轉移支付的同時,嚴重依賴土地財政,這也是導致房價居高不下的重要因素之一。另一方面,中央與地方國有財產分布結構不盡合理。截至2002年底,中央占用國有財產為56594.2億元,約占47.8%,地方占用國有財產為61705億元,約占52.2%。[20]在國有財產國家統(tǒng)一所有的情況下,這種分布結構降低了國有財產使用效率,容易增加國有財產流失。

如果以現(xiàn)有的投資歸屬確定國有產權,不僅不利于中央與地方合理分權,也有失公平與均衡發(fā)展。因此,在以現(xiàn)有財政投資歸屬確定國有產權的基礎上,還要按照中央與地方之間財權與事權相適應原則在中央與地方以及地方之間進行國有財產的再次劃分。這才是問題的關鍵。

如何解決好中央和地方之間財權與事權相適應問題呢?依筆者之見,首先,根據市場經濟的要求,在中央和地方之間合理劃分事權,事權劃分的關鍵在于經濟管理權,哪些屬于中央政府的事情,哪些屬于地方政府的事情,哪些屬于中央與地方共同協(xié)調處理的事情,對此要由人大通過立法尤其憲政立法加以總體規(guī)定,并需要全民公決。然后,再根據中央與地方合理的事權劃分,確定相應的財權劃分。至于中央擔心財權事權的統(tǒng)一是否可能影響到中央權威和地方分離傾向,筆者以為,固然財權是影響中央權威的一個因素,但問題的關鍵不在于此,而在于中央與地方合理分權的良性憲政關系。在缺乏良性憲政關系的情況下,中央集權恰是造成社會不穩(wěn)定的根源。

依據中央和地方合理的財權與事權劃分,確定國有財產在中央與地方之間的劃分。根據中共十六屆三中全會精神,關系國家經濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等,由中央政府代表國家履行出資人職責,其他國有財產由地方政府代表國家履行出資人職責。雖然當時并未涉及“分別所有”原則,但這種“分級代表”所確立的中央與地方國有財產劃分的原則值得肯定,也是“分別所有”的原則?？偟脑瓌t是,中央政府負責國家安全、宏觀經濟調控以及協(xié)調地方經濟等全國性事務,主要提供全國性公共產品,比如國防、軍工、能源、全國性基礎設施等;地方政府負責完成國家宏觀調控賦予地方的任務、協(xié)調本地區(qū)經濟發(fā)展等地方性事務,主要提供地方性公共產品,比如城市和農村的基礎設施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。具體而言,包括如下幾個方面:

(1)從國有企業(yè)來看

如何劃分中央國有企業(yè)和地方國有企業(yè)呢?以現(xiàn)有國企管轄來劃分只是第一步,即將國資委、中央政府其他部門管轄的國有企業(yè)歸屬中央所有,地方國資機構管轄的國有企業(yè)歸屬地方。但從國企在中央和地方之間的目前分布現(xiàn)狀來看,不盡合理,也與中央和地方各級政府的財權、事權不相一致。主要表現(xiàn)如下:

首先,從中央管轄的國有企業(yè)數(shù)量來看,由國務院國資委代表國家履行出資人職責的國有企業(yè)從2003年的196家減少到2009年年底的128家,直至目前為止的122家。如果以目前國資委與各級地方國資機構所屬國有企業(yè)確定產權的話,若與其他國家相比,似乎我國中央政府所屬國有企業(yè)數(shù)量并不多。比如像國土面積如此小而市場經濟如此發(fā)達的日本國家所屬的公營企業(yè)(即國有企業(yè))也有106家等。但是,我國中央國有企業(yè)除了國資委所屬國有企業(yè)外,還有諸如交通、鐵路、教育、文化、科技、農業(yè)等其他部門所屬國有企業(yè)以及中央金融企業(yè)、中國郵政集團公司、中國煙草總公司等。這是其一。其二,我國國資委所屬的國有企業(yè)基本上都是由若干家國有企業(yè)通過行政合并重組的集團公司,旗下往往有若干家國有企業(yè)。比如中國石油化工集團公司、中國石油天然氣集團公司等。因此,我國中央國有企業(yè)實際企業(yè)數(shù)量及其比重很大。

其次,從中央管轄的國有企業(yè)分布領域來看,雖然中央企業(yè)多集中在國防軍工、能源和通信等關系到國家安全和國民經濟命脈的領域,但是中央企業(yè)分布領域仍然偏寬,結構不盡合理。據中央企業(yè)產權登記顯示,截至2008年年底,在全部98個國民經濟行業(yè)中,一級企業(yè)在其中41個行業(yè)有分布,二級企業(yè)在其中81個行業(yè)有分布,三級、四級以下企業(yè)分別在87個和85個行業(yè)中有分布。由此造成,一方面,許多中央企業(yè)及其子企業(yè)仍過多存在于競爭性領域,比如房地產業(yè)等。因此,中央企業(yè)仍面臨著國企私有化等市場轉型問題。另一方面,中央與地方關于國有企業(yè)的產權歸屬關系尚未理順,中央國有企業(yè)與地方國有企業(yè)存在經營錯位現(xiàn)象。

因此,在對國資委、中央其他部門和地方國資機構所屬國有企業(yè)產權歸屬界定的基礎上,還需要通過行政劃撥或市場交易等方式在中央和地方之間進一步理順國有企業(yè)產權關系。一般而言,凡是全國性基礎設施產業(yè)、能源、國防軍工、大型基礎原材料產業(yè)以及高科技產業(yè)等關系到國家安全和國民經濟命脈的領域應屬于中央國有企業(yè),除此以外的市政、公益事業(yè)等領域如城市和農村的供水、供氣、交通等基礎設施、教育、體育以及像出版社、新聞傳媒等文化產業(yè)應屬于地方國有企業(yè)。某種意義上說,國有企業(yè)是中央與地方之間國有財產劃分的重要環(huán)節(jié),直接關系到中央與地方政權機關的職能定位及其市場轉型,進而影響到行政事業(yè)單位的國有財產在中央與地方之間的劃分。

(2)從行政事業(yè)單位來看

總體而言,相對國有企業(yè),行政事業(yè)單位的國有財產在中央與地方之間進行劃分相對比較簡單。原則上遵循“一級政府、一級財政、一級所有權”。凡是目前財政部所登記的國有財產均屬于中央國有財產,凡是地方財政部門登記的國有財產均屬于地方國有財產。比如像國務院機關事務管理局管理的國有財產如中央國家機關所使用的房地產、公務用車等,都屬于中央國有財產。又比如教育部或其他部委所屬高校屬于中央國有財產,省屬高校屬于省級國有財產,市屬高校屬于市級國有財產等。

但是,隨著行政區(qū)劃及其行政事業(yè)單位的改革,行政事業(yè)單位的國有財產在中央與地方之間會有所變化。毋庸置疑,前已述及的行政區(qū)劃改革必然關系到國有財產在中央與地方之間尤其地方之間的劃分問題。同樣,行政事業(yè)單位市場轉型改革也將關系到國有財產在中央與地方的劃分問題。在行政事業(yè)單位“非改經”過程中,如果行政事業(yè)單位改制為私有企業(yè),則無需討論;但如果改制為國有企業(yè),到底屬于中央所有還是地方所有?不能簡單地按照原有行政事業(yè)單位層級來劃分產權,而應遵循前已述及的國有企業(yè)劃分的原則和思路進行處理。比如國家有關部門的出版社、報社等改制為國有企業(yè)后,筆者以為,不宜由中央所有,而應按照屬地原則交由地方所有。如果行政單位改制為國有事業(yè)單位,比如有些行業(yè)協(xié)會、基金會等,也不能簡單地按照原有行政單位層級來劃分產權,而應根據事業(yè)單位職能需要決定屬于中央所有還是地方所有。對于事業(yè)單位改革而言,除了私有化、國有企業(yè)化外,還涉及事業(yè)單位行政化及事業(yè)單位本身到底屬于中央所有還是地方所有的問題。以高校為例,除了保留少數(shù)高校由中央所有外,其余均應由地方所有。像職業(yè)技術教育、中小學、幼兒園教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、文化事業(yè)等基本上由地方所有。

(3)從國有資源來看

從資源性財產現(xiàn)狀來看,除了農村土地、部分山林等少數(shù)資源屬于集體所有外,大多數(shù)資源如土地、森林、草原、礦藏、河流等都屬于國家所有。對此,我國《憲法》以及資源性法律法規(guī)等均作了相應規(guī)定。其實,國家所有權和集體所有權本身就是值得反思的話題。筆者以為,除了關系到國家戰(zhàn)略需要和國計民生的資源領域保留國家所有外,凡屬競爭性領域都可以適當私有化,提高資源性財產的市場化程度。像我國《憲法》、《物權法》等相關法律法規(guī)中規(guī)定屬于集體所有的資源都是可以私有化的。因此,解決國有資源的中央與地方關系,首先需要解決好國有資源的市場轉型問題。以土地為例。美國私人所有的土地占51%,印第安人保留地占2%,聯(lián)邦及州政府所有的土地占47%。其中,美國公有土地涉及聯(lián)邦政府所有的土地和州政府所有的土地。我國早在民國時期,就有土地的中央與地方關系劃分。比如1930年制定的《土地法》第4條規(guī)定:本法所稱公有土地,為國有土地、省有土地、市縣有土地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有之土地。對于我國目前而言,除了土地需要市場化外,對于國有土地還面臨著中央與地方的劃分問題。同樣,對于土地的地下、地上的附屬物如森林、礦藏、河流等領域的改革也是如此。

如何劃分國有資源的中央與地方關系呢?筆者以為,總體原則是,凡是關系到國家安全、國民經濟命脈并能產生全國性影響的資源由中央政府所有,其余資源屬于地方政府所有。比如:像長江、黃河、珠江等跨省區(qū)并對全國影響巨大的河流屬于中央所有,其余河流屬于地方所有;像領海海洋屬于中央所有,但領水根據屬地原則由地方所有;像大興安嶺等跨省區(qū)的高山、森林屬于中央所有,其余屬于地方所有;像重要的礦藏資源如黃金、稀土金屬、石油等屬于中央所有,其余屬于地方所有等。對于同一種資源如煤炭、石油、草原等,既有屬于中央所有的,也有屬于地方所有的,這需要在中央和地方之間進行合理劃分。

在國有資源的中央和地方劃分的基礎上,關于國有資源尤其跨區(qū)域的中央所有的國有資源的利用和保護,可以適當借鑒美國等國做法,通過專門的特殊企業(yè)立法,打破行政區(qū)劃限制,設立綜合性特殊企業(yè)來管理、利用和保護跨區(qū)域資源,以解決地區(qū)、部門利益沖突以及扭曲資源利用規(guī)律的行政管理模式缺陷。比如設立長江流域管理局、黃河流域管理局、跨省區(qū)的統(tǒng)一的大興安嶺管理局等。

上述關于中央與地方國有財產劃分的原則和思路同樣也適用于省級地方與縣(市)地方國有財產的劃分。

此外,中央與地方以及地方之間的國有財產劃分也要充分考慮到歷史及自然條件等因素造成的國有財產地區(qū)分布不盡合理的現(xiàn)狀。我國地方國有財產主要集中在東部沿海12個省區(qū),約占六成多,而廣大中西部地區(qū)只占四成左右。其中,地方經營性國有財產也主要集中在東部沿海12個省區(qū),其比例也大致占六成多。如果以現(xiàn)有的國有財產管理權屬來界定中央與地方以及各地方之間的國有財產產權,很顯然容易造成地區(qū)之間財富不平衡和不公平問題,并影響到社會穩(wěn)定。因此,國有財產的中央與地方之間劃分要適當考慮到地區(qū)之間的平衡問題,確保相對公平。解決這一問題,對策或許很多,但最主要的對策考慮如下:一是東部沿海地區(qū)通過行政劃撥適當返還部分國有財產給中西部地區(qū);二是東部沿海地區(qū)通過經濟補償、經濟支持等方式彌補中西部地區(qū);三是中央政府綜合各種因素,給中西部地區(qū)適當?shù)呢斦D移支付,以達到國有財產“分別所有”改革的相對公平。以上對策根據各地區(qū)實際情況加以區(qū)別使用。

當然,國有財產的中央與地方劃分非常復雜,也非常重大,理應通過相應立法加以規(guī)定。鑒于國有財產的中央與地方關系并未理順,以及國有財產市場轉型尚未完成等因素,筆者建議借鑒俄羅斯及西方國家經驗,組建隸屬于國務院的國有財產改革主管機構,即國有財產改革委員會,由該機構負責具體實施國有財產的中央與地方劃分。依筆者之見,在由國有財產改革委員會確定國有財產層級的基礎上,一方面,按照先易后難的原則,對國有企業(yè)、行政事業(yè)單位、資源性國有財產等進行逐項推進改革,并視各領域內國有財產改革難易程度有步驟地推進。比如國有企業(yè)從非重點國企向重點國企逐步推進中央與地方分別所有等。另一方面,先從中央和地方之間開始改革,再到地方之間的改革。其中,地方之間的改革由地方國有財產改革機構負責,充分發(fā)揮地方因地制宜的自治權。與此同時,同步推進國有財產市場轉型改革以及其他配套改革如社會保障制度改革等。以上思路,其目的在于盡可能降低國有財產在中央和地方之間劃分中可能出現(xiàn)的資產流失等負面問題。

注釋:

[1]王利明.物權法研究[M].北京:中國人民大學出版社,2007.

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[6]沈志漁,羅仲偉.21世紀初國有企業(yè)發(fā)展和改革[M].北京:經濟管理出版社,2005.

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[15]李松森.中央與地方國有資產產權關系研究[M].北京:人民出版社,2006:194-196。

[16]張建文.社會轉型時期國有財產領域中央與地方關系之重構[J].鄭州大學學報,2007,(6).

[17]孫憲忠.論物權法[M].北京:法律出版社,2001:490.

[18]這里的“市”包括擬應取消行政層級的省會城市、地級市、縣級市等。

[19]沈榮華.中國地方政府學[M].北京:社會科學文獻出版社,2006:208-209.

[20]鄧瑾.政府花錢得有新辦法[EB/OL].http://www.infzm.com/content/54284,2011-1-28.http://www.china.com.cn/chinese/kuaixun/340891.htm,2011-1-8.