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(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院,上海 200042)

一、由政府對(duì)群租行為的規(guī)制所引發(fā)的話題

近年來,由于國(guó)內(nèi)很多城市房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲以及由此而帶動(dòng)的房租的不斷攀升,使一部分離開家鄉(xiāng)而在另一個(gè)城市工作、學(xué)習(xí)的人由于沒有相應(yīng)的財(cái)力購(gòu)買住房和正常租房,只能選擇多人共同租賃一套房屋進(jìn)行群租。在這種分割租賃的過程中,出租人或者承租人擅自改變房屋構(gòu)造結(jié)構(gòu),改變水、電、氣線路等,違反了現(xiàn)有規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。而且,分割出租行為不僅因居住密度增大而無法保障承租人的基本生活條件,還因承租人過度占用公共資源侵害其他業(yè)主的合法權(quán)益,導(dǎo)致了較多的矛盾和糾紛。正是由于群租現(xiàn)象產(chǎn)生的消極影響,政府部門加強(qiáng)了對(duì)群租行為的規(guī)制。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2010年12月1日頒布的《商品房租賃管理辦法》第8條規(guī)定:“出租住房的,應(yīng)當(dāng)以原設(shè)計(jì)的房間為最小出租單位,人均租住最低面積不得低于當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)”、“廚房、衛(wèi)生間、陽臺(tái)和地下儲(chǔ)藏室不得出租供人員居住”。上海市人民政府也于2011年7月公布《上海市居住房屋租賃管理辦法》,同樣對(duì)近幾年來房屋租賃市場(chǎng)中暴露出的群租問題,加強(qiáng)了相應(yīng)的規(guī)制措施:第一,明確了“最小出租單位”,即必須以一間原始設(shè)計(jì)為居住空間的房間為最小出租單位,同時(shí)強(qiáng)調(diào)不得分隔搭建出租或者按床位出租,也不得將廚房、衛(wèi)生間、陽臺(tái)、地下室等出租供人居住。第二,明確“最低人均承租面積”,即以一套住房中居住空間為基準(zhǔn),人均不得低于5平方米。①在此之前,一些地方政府也加強(qiáng)了對(duì)群租行為的整治。如上海于2007年9月開展了一場(chǎng)規(guī)模最大的整治群租行動(dòng)。②廣州從2009年9月開始,強(qiáng)拆“房中房”并處房主五萬到十萬元罰款。北京也發(fā)出聯(lián)合整治群租通告,群租房違規(guī)隔斷須拆除。2009年10月初,北京市昌平區(qū)公安分局等8部門成立百余人的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì),清理小區(qū)838間地下群租房。③

以上情況說明,群租現(xiàn)象產(chǎn)生的危害已經(jīng)引起政府部門的高度重視。然而,作為公共管理與公共服務(wù)主體的政府部門,對(duì)于群租行為,究竟是采取簡(jiǎn)單的方式將其“消除”,還是應(yīng)當(dāng)遵循政府應(yīng)當(dāng)具有的公共服務(wù)理念,積極穩(wěn)妥地為這些遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的群租者提供穩(wěn)定的居住條件?這應(yīng)當(dāng)是我們?cè)诮ㄔO(shè)法治政府、服務(wù)政府進(jìn)程中,所應(yīng)當(dāng)予以慎重考量的一個(gè)問題。

二、“樓市調(diào)控”背景下群租行為的蔓延考驗(yàn)政府的選擇

近年來,群租現(xiàn)象在一些大城市愈演愈烈,而群租者的無奈與艱辛也成了我們必須加以關(guān)注的一個(gè)話題。在《上海商報(bào)》曾經(jīng)進(jìn)行的一次網(wǎng)上調(diào)查中,就有比例高達(dá)94%的業(yè)主表示曾經(jīng)聽說或在自己的周邊見過群租現(xiàn)象。而聽說過的群租類型花樣百出,利益驅(qū)動(dòng)使得越來越多的房東甚至是不相關(guān)的人介入其中,演化出了不同的模式,隱隱有成為一種“新職業(yè)”的架勢(shì)。④可以說,城市中的群租者是我們這個(gè)社會(huì)的一個(gè)弱勢(shì)群體,他們選擇以群租的方式解決居住問題實(shí)在是一種生活的無奈。

統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示,目前我國(guó)流動(dòng)人口已達(dá)1.5億,其中剛畢業(yè)的大學(xué)生、低收入的打工族占了多數(shù)。為了棲身城市,一次次整治之后,仍然不斷有人加入群租一族?！叭鹤庾濉钡木幼?quán)該如何保障,已經(jīng)成為立法者和城市管理者所關(guān)注的重要問題。⑤從理論上說,國(guó)家禁止群租的規(guī)定保證了租房者的住房空間,但其直接后果是房租的上漲。最終還是難以解決困難群體的居住問題。2011年2月媒體的一篇報(bào)道,就非常明顯地說明了這一問題。2011年2月16日出臺(tái)的北京樓市調(diào)控新政,強(qiáng)化了限購(gòu)、保障房建設(shè)、稅收金融監(jiān)管措施。該年伊始,隨著國(guó)務(wù)院調(diào)控房地產(chǎn)新政的發(fā)布以及北京等一線城市的房產(chǎn)調(diào)控細(xì)則的陸續(xù)出臺(tái),想買房的人少了,租房的人多了,租房?jī)r(jià)格持續(xù)上漲,導(dǎo)致群租現(xiàn)象紛紛重演,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《商品房租賃管理辦法》中的群租禁令受到空前挑戰(zhàn)。記者到北京東四環(huán)調(diào)查發(fā)現(xiàn),50平方米的一居,去年月租為1500多元,現(xiàn)在2000元都很難租到;2010年三居精裝月租3500元的房子,2011年也漲到了月租5000多元。在北京沁園公寓,不斷有人提著大包小包出出進(jìn)進(jìn)。這里是北京最著名的群租地。2010年因?yàn)橐蝗鹤馕莅l(fā)生大火,業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司為每一住戶發(fā)放了門禁卡限制群租,即便這樣,依然有群租,廚房、客廳全都住著人,一間不大的房間被隔成幾個(gè)小間。有人住的隔間除了放一張床、一把椅子外,再無落腳之地。在上海,群租也一樣普遍。群租人在網(wǎng)上發(fā)布的入廁排隊(duì)視頻一度走紅,很讓人心酸。媒體稱,《商品房租賃管理辦法》已于2011年2月1日起實(shí)施,但隨著大批探親人員的返回,越來越多的人在買不起房、房租太貴的情況下,一味地不讓群租,或絕對(duì)禁止群租,根本是難以做到的事。一面是大量的群租現(xiàn)象,一面是住建部的禁止令,如何使居者有其屋而又不違反禁止令,恐怕仍是一道難題。⑥由此可見,對(duì)于群租問題,僅靠政府的一紙禁令難以解決根本問題。

群租現(xiàn)象的出現(xiàn),從表面上說,是一部分低收入群體的生活窘迫問題,而從本質(zhì)角度說,則是政府所必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不到位的問題。因此,對(duì)于該部分群體在城市的夾縫里求生存的尷尬狀況應(yīng)當(dāng)如何關(guān)注,政府必須加以思考和選擇。

溫家寶總理在2010年夏季達(dá)沃斯論壇上指出,“住房問題既是經(jīng)濟(jì)問題,更是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要民生問題,穩(wěn)定房?jī)r(jià)和提供住房保障是各級(jí)政府的重要職責(zé)”,并提出要“發(fā)展公共租賃住房,滿足多層次的住房需求”。⑦這說明,1988年住房體制改革所啟動(dòng)的“住房商品化”逐步瓦解了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“公共租賃住房分配制度”,國(guó)家放棄了住房建設(shè)和供給的職權(quán)和責(zé)任。20年后的今天,面對(duì)住房自由市場(chǎng)與人的基本居住需求之間的尖銳矛盾,國(guó)家在新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制下,又不得不重新拾回干預(yù)住房市場(chǎng)、保障公民居住權(quán)利的責(zé)任。⑧為此,筆者認(rèn)為,在大力提倡建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的今天,通過完善與履行政府保障公民居住權(quán)的職責(zé),體現(xiàn)現(xiàn)代政府的公共服務(wù)功能,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府的住房保障義務(wù)。所以,面對(duì)群租現(xiàn)象的出現(xiàn)與蔓延,政府部門不能僅僅以簡(jiǎn)單化的禁止或者強(qiáng)制整治為其工作的主要內(nèi)容,而應(yīng)當(dāng)是積極作為,以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民的居住保障權(quán)為其行政的出發(fā)點(diǎn)。因?yàn)?少一點(diǎn)整治,多一些實(shí)實(shí)在在的服務(wù),理應(yīng)成為我們各級(jí)政府面對(duì)群租現(xiàn)象的一個(gè)最基本的選擇。

三、發(fā)展公共租賃住房是政府保障群租者居住權(quán)的積極舉措

在一個(gè)社會(huì)中,居住問題歷來是人賴以生存所必須保障的首要問題之一?！霸谌说乃杏?生存的欲望具有優(yōu)先地位”。⑨如果沒有了生存,其他一切都變得毫無意義。所以,對(duì)貧困者的“生存照顧”,是國(guó)家和政府必須恪守的職責(zé)。⑩高房?jī)r(jià)態(tài)勢(shì)下“群租”問題的出現(xiàn)乃是一部分低收入群體解決生存問題的“無奈”之舉。那么,我們的政府部門是為他們排憂解難,還是僅僅是單純的禁止群租,確實(shí)是一個(gè)值得深思的問題。

(一)一些國(guó)家和地區(qū)通過發(fā)展公共租賃房制度解決困難群體居住問題的經(jīng)驗(yàn)

在世界上很多國(guó)家和地區(qū),積極發(fā)展公共租賃房以解決一部分困難群體的居住問題,已經(jīng)成為政府的一個(gè)重要選擇。即便是作為當(dāng)今世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的美國(guó),也積極實(shí)施對(duì)低收入者進(jìn)行關(guān)注的“公共租賃房(公租房)”制度。在美國(guó),“公租房”的服務(wù)對(duì)象主要是合法的低收入家庭、老年人和殘疾人,目的是為他們提供安全而合適的租賃房屋?！肮夥俊弊鈶舻馁Y格嚴(yán)格按照收入水平界定。聯(lián)邦住房與城市發(fā)展部根據(jù)“公租房”所在地區(qū)的中等收入為標(biāo)準(zhǔn),家庭收入為這一標(biāo)準(zhǔn)80%的被界定為“低收入家庭”,為這一標(biāo)準(zhǔn)50%的為“超低收入家庭”。為確?！肮夥俊钡姆吭垂?yīng),美國(guó)政府規(guī)定每一個(gè)住宅小區(qū)在規(guī)劃和建設(shè)中,應(yīng)將一定比例的房屋留作“公租房”,在紐約這個(gè)比例是20%。在加拿大,政府給無力租房的低收入群體提供各種形式的住房補(bǔ)貼,這些低收入家庭主要集中在藍(lán)領(lǐng)工人、新海外移民、身體殘疾者、家庭離異等群體中。公共住房(由政府修建管理,租金依據(jù)家庭收入交納,或者直接上繳收入的三成)、公益房(由民間組織管理,2/3的住戶要依據(jù)收入交納房租)、聯(lián)營(yíng)房(半數(shù)房屋的房租視收入水平而定,另外半數(shù)完全由市場(chǎng)定價(jià))、租金補(bǔ)貼房(由房東所有,房東會(huì)得到政府補(bǔ)貼以降低租金)是四種最主要的形式。四種形式為不同類型的需求者提供了多樣的選擇。?在日本,有一種住房叫“公營(yíng)住宅”,就是由日本各級(jí)政府建造并管理的向低收入者出租的住宅。為緩解住房難,日本政府于1951年6月頒布實(shí)施《公營(yíng)住宅法》,該法至今已修改了14次,最后一次修改于2007年5月完成,但是其“以低廉房租向住房困難的低收入者提供住宅”的宗旨始終未變。根據(jù)該法,房源可以通過政府自建、購(gòu)買、租借等方式提供,國(guó)家要對(duì)地方政府的公營(yíng)住宅事業(yè)提供財(cái)政、金融和技術(shù)上的支持。中央政府對(duì)于地方政府自建、購(gòu)買和租借公營(yíng)住宅可提供除去土地費(fèi)用一半的資助,翻建住宅可補(bǔ)貼1/3的費(fèi)用。2007年,日本政府對(duì)《公營(yíng)住宅法》實(shí)施細(xì)則中的收入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修改。為確保低收入者的利益,按照2007年國(guó)民收入情況,倒數(shù)25%的月收入水平降為15.8萬日元,入住上限遂改為以此為標(biāo)準(zhǔn)。房租主要根據(jù)入住家庭實(shí)際收入確定,每一檔收入都對(duì)應(yīng)著具體的基本房租。而在新加坡,政府早在1960年就成立建屋發(fā)展局,負(fù)責(zé)解決公共住房問題,并于1964年推出了“居者有其屋計(jì)劃”。經(jīng)過近50年的發(fā)展,如今新加坡已形成了以公共住房為主、商品房為輔的房地產(chǎn)市場(chǎng)格局。在過去50年中,新加坡政府建造了近100萬套公共住房,解決了80%人口的住房問題。據(jù)了解,新加坡常住人口約440萬,85%的公民居住在政府的組屋;其中93%的居民擁有組屋99年的房地產(chǎn)契,7%的低收入家庭向政府廉價(jià)租賃組屋,15%的高收入家庭居住在私宅。新加坡由此成為全世界住宅問題解決得最好的國(guó)家之一。新加坡公共組屋制度基本上是以法律的形式存在,政府頒布了《建屋與發(fā)展法令》和《土地征用法令》,以確保組屋的供應(yīng)。其住房政策的核心是解決中低收入者的住房問題,因此新加坡的組屋一般都以小戶型、低價(jià)位為主。如對(duì)于無力購(gòu)房的總收入介于800到2000新幣的新加坡公民,可以以低廉的價(jià)格租賃組屋。家庭收入在800新幣以下的申請(qǐng)一室一廳,每月的房租最底僅為26新幣,約合人民幣130元。?

在我國(guó)香港地區(qū),經(jīng)過幾十年的發(fā)展,也建立起了僅次于新加坡的亞洲最健全的保障性住房體系?，F(xiàn)行香港公共房屋包括廉租屋、居屋和房委會(huì)下轄的臨時(shí)房屋三個(gè)類別。前兩者占公共房屋總數(shù)的90%,主要由政府建設(shè),出租給低收入居民。目前,香港共有約73萬套公屋住房,超過200萬人租住其中,約占香港總?cè)丝诘?9%,成功解決將近1/3香港人口的住房問題。香港地區(qū)不僅有細(xì)致的公屋立法,而且非常重視管理制度的完善。公開透明、違規(guī)必懲的制度和規(guī)范無疑是香港公屋制度運(yùn)行良好的法治保障。?

從國(guó)外以及我國(guó)香港地區(qū)實(shí)施公共租賃住房的經(jīng)驗(yàn)可以看出,很多國(guó)家和地區(qū)為解決低收入群體的住房問題,大都采取了以政府為主導(dǎo)的公共租賃房的有效對(duì)策,以實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人“居者有其屋”的夢(mèng)想。尤其值得關(guān)注的是,很多國(guó)家和地區(qū)都以較為完善的法律制度規(guī)范和管理公共租賃房制度的運(yùn)作。如各國(guó)在推動(dòng)保障住房建設(shè)中,均有相關(guān)的法律做保障。比如英國(guó)的《住宅與城鎮(zhèn)規(guī)劃法》(1919年),美國(guó)的《公共住房法案》(1937年)、《國(guó)家住房法》(1949年),日本的《公營(yíng)住宅法》(1951年)均以法律形式對(duì)保障性住房建設(shè)作出了明確規(guī)定。?這些經(jīng)驗(yàn)值得我們?cè)诿鎸?duì)城市群租者的住房問題時(shí)予以借鑒。

(二)以公共租賃房形式保障群租者居住權(quán)是政府履行“給付行政”的職責(zé)

我們經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的轉(zhuǎn)變,而與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及憲法所確定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”原則相適應(yīng),行政的目標(biāo)就是服務(wù),其應(yīng)有的模式就應(yīng)當(dāng)是給付行政。給付行政理論是德國(guó)學(xué)者恩斯特?福斯多夫在1938年發(fā)表的《作為給付主體的行政》一文中首先提出的。他認(rèn)為“在20世紀(jì),人民總是先求能夠生存,以后才會(huì)要求享有自由、秩序和福利。國(guó)家因此而負(fù)有廣泛照料人民生存的義務(wù),并受這種義務(wù)之拘束。任何一個(gè)國(guó)家為了維持國(guó)家穩(wěn)定,就必須提供人民生存之照顧?！?同樣,對(duì)于城市群租者的居住問題如何解決,是擺在各級(jí)政府面前的一個(gè)以履行給付行政職責(zé)為內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)問題。究竟是采取簡(jiǎn)單甚至粗暴的“消滅”方式,還是積極履行政府職能,盡力為這些遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的人群解決住房問題,是考驗(yàn)政府執(zhí)政能力的一項(xiàng)重要指標(biāo)。特別是對(duì)于這些已經(jīng)陷于困境的群租者來說,政府積極地為他們排憂解難,使他們有一個(gè)基本的安身之地,以實(shí)現(xiàn)他們?cè)诔鞘兄羞M(jìn)行奮斗與發(fā)展的夢(mèng)想,更是政府的一項(xiàng)責(zé)任。

值得關(guān)注的是,國(guó)務(wù)院以及一些地方人大或政府已經(jīng)意識(shí)到了這一點(diǎn)。國(guó)務(wù)院于2007年8月發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》,明確“住房問題是重要的民生問題”,要求“省級(jí)人民政府對(duì)本地區(qū)解決城市低收入家庭住房困難工作負(fù)總責(zé),要對(duì)所屬城市人民政府實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制管理,加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。有關(guān)工作情況,被納入對(duì)城市人民政府的政績(jī)考核之中”,并強(qiáng)調(diào)“解決城市低收入家庭住房困難是城市人民政府的重要責(zé)任。城市人民政府要把解決城市低收入家庭住房困難擺上重要議事日程,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),落實(shí)相應(yīng)的管理工作機(jī)構(gòu)和具體實(shí)施機(jī)構(gòu),切實(shí)抓好各項(xiàng)工作;要接受人民群眾的監(jiān)督,每年在向人民代表大會(huì)所作的《政府工作報(bào)告》中報(bào)告解決城市低收入家庭住房困難年度計(jì)劃的完成情況”。根據(jù)這一要求,《深圳市保障性住房條例》于2010年7月1日起實(shí)施,這部旨在完善住房保障制度、改善住房困難群體居住條件的條例規(guī)定“本條例所稱保障性住房,是指政府投資建設(shè)或者通過其他途徑籌集的,以限定的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格,向符合條件的住房困難家庭和單身居民出租或者出售的住房,包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等多種形式”。其中一個(gè)引人注目之處就是,首次將保障性住房覆蓋到非戶籍人口,并在保障住房規(guī)劃、建設(shè)、準(zhǔn)入、受理等各個(gè)環(huán)節(jié)都作了規(guī)定。重慶市人民政府也于2010年6月發(fā)布《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》,規(guī)定公共租賃住房“是指政府投資并提供政策支持,限定套型面積和按優(yōu)惠租金標(biāo)準(zhǔn)向符合條件的家庭供應(yīng)的保障性住房”,并規(guī)定申請(qǐng)人的條件為“年滿18周歲,在重慶有穩(wěn)定工作和收入來源,具有租金支付能力,符合政府規(guī)定收入限制的本市無住房或家庭人均住房建筑面積低于13平方米的住房困難家庭、大中專院校及職校畢業(yè)后就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工及外地來渝工作的無住房人員”,并從政府職責(zé)的角度就公共租賃房的規(guī)劃建設(shè)、資金來源和監(jiān)督管理等事項(xiàng)作了規(guī)定。上海市人民政府也已經(jīng)于2010年9月4日發(fā)布《市政府關(guān)于批轉(zhuǎn)市住房保障房屋管理局等六部門制訂的〈本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見〉的通知》,對(duì)公共租賃房建設(shè)的基本思路、房源要求和標(biāo)準(zhǔn)等問題進(jìn)行了部署,如明確“公共租賃住房主要為成套小戶型住宅或集體宿舍。新建公共租賃住房,應(yīng)符合安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能環(huán)保要求,確保工程質(zhì)量和安全。成套建設(shè)的公共租賃住房要綜合考慮住宅使用功能與空間組合、居住人口等要素,合理確定套型比例和結(jié)構(gòu),套均建筑面積一般控制在40—50平方米。以集體宿舍形式建設(shè)的公共租賃住房,應(yīng)符合宿舍建筑設(shè)計(jì)規(guī)范的有關(guān)規(guī)定”。同時(shí),制定了符合實(shí)際的準(zhǔn)入條件,如“申請(qǐng)公共租賃住房的對(duì)象(包括單身家庭)應(yīng)同時(shí)具備四項(xiàng)條件:一是具有本市常住戶口,或持有《上海市居住證》和連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)金達(dá)到規(guī)定年限;二是已與本市就業(yè)單位簽訂一定年限的勞動(dòng)或工作合同;三是在本市無自有住房或人均住房建筑面積低于15平方米,因結(jié)婚分室居住有困難的,人均面積可適當(dāng)放寬;四是申請(qǐng)時(shí)未享受本市其他住房保障政策。各區(qū)(縣)政府根據(jù)上述基本條件,可結(jié)合本區(qū)(縣)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等情況,制定具體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),并可適時(shí)調(diào)整;準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)向社會(huì)公布”。?這說明,即使不具備上海戶籍,只要符合上述條件的人就可以申請(qǐng)居住。

同時(shí),國(guó)家層面也積極推進(jìn)公共租賃房建設(shè)。2010年9月17日召開的全國(guó)加快保障性安居工程建設(shè)工作座談會(huì)要求,要加強(qiáng)公共租賃住房建設(shè),使處于“夾心層”的中等偏下收入住房困難居民、新就業(yè)職工、新畢業(yè)大學(xué)生以及外來務(wù)工人員等,通過梯度消費(fèi)逐步實(shí)現(xiàn)住有所居。?2011年全國(guó)保障性安居工程住房建設(shè)規(guī)模或?qū)⒏哌_(dá)1000萬套,相比2010年的580萬套,增長(zhǎng)72.4%。而計(jì)劃新增的420萬套住房中,公共租賃房將占主要部分。財(cái)政部等部委也發(fā)出通知,將中央財(cái)政補(bǔ)貼、土地出讓純收益和公積金增值收益部分所產(chǎn)生的資金進(jìn)行統(tǒng)籌使用,允許地方政府建設(shè)公共租賃房也可以使用此筆資金。?而且,根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和2011年3月《政府工作報(bào)告》的要求,我國(guó)將重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房,逐步使其成為保障性住房的主體。這說明,以建設(shè)公共租賃房為主要形式的住房保障模式已經(jīng)得到了確定。從中央到地方的各級(jí)政府已經(jīng)意識(shí)到,以公共租賃房的形式解決類似于群租者的一部分困難群體的居住問題,是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

四、立法規(guī)范公共租賃房制度以明確政府保障困難群體居住權(quán)的法定職責(zé)

“政府的目的在于為人民謀福利”,?洛克的這句話,非常準(zhǔn)確地說明了政府運(yùn)作的目的所在,其根本要求在于政府應(yīng)當(dāng)是一個(gè)為公眾提供公共服務(wù)的政府。國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中首次提出了建設(shè)服務(wù)政府的目標(biāo),并要求“逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制”。而服務(wù)型政府的最大特征,就是“以人為本,以追求公民的最大福祉為宗旨”。?這也應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代行政法對(duì)政府職責(zé)提出的符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)的新要求。有學(xué)者認(rèn)為,以市場(chǎng)體制和公民自由權(quán)利為社會(huì)條件,行政法在整體上大致可以分為秩序行政法和社會(huì)行政法。前者以保障經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和其他公民自由權(quán)利,后者以實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)權(quán)和其他公法受益權(quán),作為確定政府職能和評(píng)價(jià)政府活動(dòng)合法性的基本標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)行政法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下行政法發(fā)展的必經(jīng)階段。因?yàn)樽园l(fā)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致壟斷和社會(huì)差別,沒有體現(xiàn)社會(huì)正義的法律和道德約束,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)衍生的社會(huì)差別必然發(fā)展為社會(huì)矛盾乃至社會(huì)分裂,從而使市場(chǎng)機(jī)制消失在市場(chǎng)自身制造的社會(huì)矛盾之中。?因此,發(fā)展社會(huì)行政法,賦予公民以社會(huì)權(quán)和其他公法受益權(quán),是維持市場(chǎng)作用、保障公民平等發(fā)展權(quán)和保持經(jīng)濟(jì)繁榮所必需的,是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)使全體社會(huì)成員共享發(fā)展成果的社會(huì)目標(biāo)所必需的。“社會(huì)行政法的核心概念,是公民的社會(huì)權(quán)和其他公法受益權(quán),以及政府的給付義務(wù)”。因此,如何保障群租者等困難群體的居住權(quán),不僅是一個(gè)政府針對(duì)社會(huì)需求所應(yīng)當(dāng)作出的公共政策問題,更應(yīng)當(dāng)是一個(gè)行政法問題,即應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)行政法律制度的建立,一方面使公民擁有合法居住的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn),另一方面也通過對(duì)特殊群體居住權(quán)的實(shí)現(xiàn),體現(xiàn)政府應(yīng)當(dāng)履行的公共服務(wù)或者給付行政的職責(zé)。

在現(xiàn)代社會(huì),政府的職能已經(jīng)從傳統(tǒng)的干預(yù)行政走向福利行政,為社會(huì)成員提供高效的服務(wù)和合格的公共產(chǎn)品已經(jīng)成為行政的重要目的所在。從本質(zhì)上說,現(xiàn)代行政已經(jīng)不再是單方的權(quán)力宣示,而是利用公共資源對(duì)個(gè)人給予“生存照顧”。服務(wù)理念的滲入是現(xiàn)代行政發(fā)展的基本走向,也是行政公共性在功能上的具體體現(xiàn)。同時(shí),現(xiàn)代行政的價(jià)值也在于不斷滿足社會(huì)成員人道生活的需求。與私人活動(dòng)以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)不同,公共行政活動(dòng)必須注重在民主政治的理念下保障公眾的充分參與、實(shí)現(xiàn)更大的社會(huì)正義以及承擔(dān)為公眾謀取福利的責(zé)任。因此,對(duì)于行政共同體來說,提供每一個(gè)人最低限度的生存水準(zhǔn)所需要的公共服務(wù)就應(yīng)當(dāng)成為其首要的職責(zé)。簡(jiǎn)言之,行政共同體應(yīng)當(dāng)以滿足社會(huì)成員人道生活的需求為其行動(dòng)的價(jià)值歸依。?從實(shí)際情況看,我國(guó)的各級(jí)政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到公共租賃房建設(shè)對(duì)于解決一部分住房困難群體居住問題的重要性。?但是,目前的很多舉措還僅僅停留在政策層面,缺乏相關(guān)的法律制度予以保障。這一方面可能使困難群體的居住權(quán)利處于一種“飄忽不定”的狀態(tài),另一方面也可能使政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)隨著政策和時(shí)間的變化有所改變。有學(xué)者認(rèn)為,“政府應(yīng)當(dāng)對(duì)人民的幸福承擔(dān)責(zé)任”、“‘幸福’是政府義不容辭的責(zé)任”。但是,如何使這種責(zé)任得到真正的實(shí)現(xiàn),還應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的法律制度。因此,為適應(yīng)公共租賃房已經(jīng)成為保障性安居工程主要形式的現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)通過制定《住房保障法》或者由國(guó)務(wù)院制定《公共租賃房條例》的方式,明確各級(jí)政府在公共保障性住房方面的責(zé)任,將中央政府關(guān)于公共租賃房建設(shè)的要求用法律或行政法規(guī)的形式進(jìn)行固定。

第一,以立法的形式從總體上明確政府以及相關(guān)部門保障困難群體居住權(quán)的責(zé)任。湖南省人民政府于2011年5月出臺(tái)的《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》明確了各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、民政等部門在“實(shí)施保障性安居工程,加大保障性安居工程建設(shè)力度,實(shí)施棚戶區(qū)和農(nóng)村危房改造,規(guī)范發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房,發(fā)展廉租住房和公共租賃住房,增加中低收入居民住房供給”方面的服務(wù)內(nèi)容,并對(duì)不履行或者拖延履行政府服務(wù)職責(zé)的行為,規(guī)定了“由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察部門責(zé)令改正,給予通報(bào)批評(píng);對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,由有關(guān)機(jī)關(guān)依法給予處分”的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為,這一地方立法模式值得在今后的全國(guó)性住房保障立法中予以借鑒和提升,并依照公共租賃房建設(shè)的具體要求對(duì)各級(jí)政府及其部門的責(zé)任作出更為具有針對(duì)性的規(guī)定。?

第二,通過法律、法規(guī)明確規(guī)定公共租賃房建設(shè)在用地、規(guī)劃建設(shè)、資金投入等方面的政府責(zé)任。我國(guó)目前公共租賃房建設(shè)在用地、資金乃至建設(shè)的諸多環(huán)節(jié)除了個(gè)別地方規(guī)定外,均無統(tǒng)一的法律、行政法規(guī)規(guī)定,導(dǎo)致公共租賃房建設(shè)方面由于缺乏法律的強(qiáng)制性約束。新華社于2011年5月16日的一篇《保障房有保障嗎?至少現(xiàn)在沒有》的報(bào)道就非常清晰地描繪出了目前包括公共租賃房在內(nèi)的保障房建設(shè)中的“亂象”。而另據(jù)報(bào)道,2011年5月5日,杭州宅地出讓市場(chǎng)重新啟動(dòng),杭州此次商住用地的土地出讓需配建一定比例的保障性住房。?但是,這一舉措僅僅具有政策效力,并不具有法律效力。所以,以法律或者行政法規(guī)的形式明確政府以及部門在這些方面的具體責(zé)任是防止公共租賃房對(duì)于困難群體居住權(quán)的保障“落空”實(shí)在是非常必要之舉。

第三,建立住房保障中的行政救濟(jì)制度。住房保障立法如何最終落實(shí)到對(duì)公民居住權(quán)利的保障,可以借鑒法國(guó)的“可抗辯住房權(quán)”制度。2007年1月17日,為解決法國(guó)居民的住房問題,法國(guó)政府部長(zhǎng)會(huì)議通過了“可抗辯居住權(quán)”法案,承諾增加住房建設(shè)投入,在法國(guó)基本實(shí)現(xiàn)人人有房住。法案規(guī)定,從2008年12月1日起,在住房申請(qǐng)沒有收到滿意答復(fù)的情況下,5類住房困難戶——無房戶、將被逐出現(xiàn)住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時(shí)住房者、居住在惡劣或危險(xiǎn)環(huán)境中的人以及與未成年子女同住且住房面積不達(dá)標(biāo)的人,可向主管部門要求解決住房問題,如問題得不到解決,可向行政法院提起訴訟。?這就從行政救濟(jì)的角度明確了政府為居住困難群體提供可適合的居住條件提供了一條切實(shí)可行的渠道,也為政府公共服務(wù)或者給付行政職責(zé)的實(shí)現(xiàn)增加了一份強(qiáng)制性的責(zé)任。因此,筆者建議在行政救濟(jì)制度中建立住房保障權(quán)利的行政復(fù)議、行政訴訟制度,從而使公民的居住權(quán)得到有效的救濟(jì)。

五、并不多余的結(jié)語

群租者絕大多數(shù)都是低收入群體。他們來到大城市,為城市的發(fā)展出力,就理應(yīng)獲得城市的關(guān)懷與呵護(hù)。作為以公共服務(wù)為己任的政府部門,不能不時(shí)刻留意他們的生存狀況并給予幫助,向他們展示來自政府的關(guān)懷與溫情。一些地方實(shí)施公共租賃房的實(shí)踐表明,公租房將與廉租房、經(jīng)適房一起,共同拉動(dòng)保障性住房建設(shè)與分配。無論是“本地人”還是“外鄉(xiāng)人”,也無論藍(lán)領(lǐng)還是白領(lǐng),中低收入階層或暫時(shí)買不起房的工薪階層,都可能在未來的某一天享受到住房保障。從政府公共服務(wù)職能以及給付行政的角度,解決包括城市群租者在內(nèi)的低收入者的居住問題,已經(jīng)逐漸成為政府的一項(xiàng)職責(zé)。然而,筆者最為期待的是,各地的這些舉措不應(yīng)是一時(shí)性的政策性措施,應(yīng)當(dāng)將各地在實(shí)施保障性住房方面的經(jīng)驗(yàn)上升為法律或者法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,從而使政府保障包括城市群租者在內(nèi)的低收入群體的居住權(quán)成為一項(xiàng)必須履行的法定職責(zé)。因?yàn)?只有完善的法律制度,才是弱勢(shì)群體住房保障的真正“保障”。

注釋:

①《市政府新聞發(fā)布會(huì)介紹〈居住房屋租賃管理辦法〉主要內(nèi)容》,http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2319/node12344/u26ai28125.html。

②《上海啟動(dòng)最大規(guī)模整治群租行動(dòng)》,http://news.xhby.net/system/2007/09/07/010118563.shtml。

③⑤《群租族興起折射外來人口住房難 取締恐難治本》,http://news.qq.com/a/20091104/000428.html。

④《治理群租:一刀切標(biāo)準(zhǔn)難以實(shí)現(xiàn)》,http://www.shbiz.com.cn/cms.php?prog=show&tid=48211&csort=1。

⑥參見《住建部群租禁令面臨被架空》,《法制日?qǐng)?bào)》2011年 2月 17日。

⑦《溫家寶在2010年夏季達(dá)沃斯論壇上的講話》,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201009/14/t20100914_21814676.shtml,最后訪問日期:2011年5月30日。

⑧凌維慈:《公法視野下的住房保障》,上海三聯(lián)書店2010年版,第1頁。

⑨林莉紅、李傲、孔繁華:《從憲定權(quán)利到現(xiàn)實(shí)權(quán)利——我國(guó)城市居民最低生活保障制度調(diào)查》,《法學(xué)評(píng)論》,2001年第1期。

⑩田思源、張洪宇:《給付行政下行政給付范圍的擴(kuò)張》,載楊建順主編:《比較行政法——給付行政的法原理及實(shí)證性研究》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版,第57頁。

?《居者有其屋:“公租房”延續(xù)他們的夢(mèng)想——美國(guó)、加拿大篇》,《法制日?qǐng)?bào)》2010年8月 24日。

?《居者有其屋:“公租房”延續(xù)他們的夢(mèng)想——日本、新加坡、烏克蘭篇》,《法制日?qǐng)?bào)》2010年9月28日。

?馮永強(qiáng)、溫澤彬:《香港公屋制度緣何運(yùn)作良好》,《法制日?qǐng)?bào)》2010年 9月 14日。

?《用什么“保障”保障性住房》,http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/09/c_12426063_2.html,最后訪問日期:2011年5月30日。

?陳新民:《公法學(xué)札記》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版,第46-55頁。

?《上海市人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)市住房保障房屋管理局等六部門制訂的〈本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見〉的通知》,http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/userobject26ai23395.html,最后訪問日期:2011年5月30日。

?《李克強(qiáng):著力推進(jìn)保障性安居工程》,http://news.xinhuanet.com/2010-09/18/c_12583824.html,最后訪問日期:2011年5月31日。

?參見《明年計(jì)劃建千萬套保障房,公租房為主》,http://house.ifeng.com/news/zhengce/detail_2010_12/02/3316517_1.shtml,最后訪問日期:2011年5月30日。

?[英]洛克:《政府論》(下),葉啟芳、翟菊農(nóng)譯,商務(wù)印書館1964年版,第139頁。

?姜明安:《加強(qiáng)對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的理論研究》,載姜明安主編:《行政法論叢》(第 13卷),法律出版社 2011年版,第7頁。

?于安:《新行政法構(gòu)建:由“秩序”到“社會(huì)”的價(jià)值嬗變》,《法制日?qǐng)?bào)》2007年 11月29日。

?參見楊海坤、章志遠(yuǎn):《中國(guó)行政法基本理論研究》,北京大學(xué)出版社2004年版,第 11-12頁。

?《政府如何對(duì)人民的幸福承擔(dān)責(zé)任——人民日?qǐng)?bào)對(duì)話中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平》,《人民日?qǐng)?bào)》2011年 2月22日。

?豆星星:《試析我國(guó)土地征收行政補(bǔ)償制度》,《江西社會(huì)科學(xué)》,2009年第2期。

?《杭州宅地出讓要求配建保障房》,《中國(guó)青年報(bào)》2011年 5月 13日。

?孫瑞灼:《無房住可去法院告我》,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2010年3月24日。