程金洪，徐曉燕，施明仕

(1.山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南250100;2.潮州市煙草專(zhuān)賣(mài)局，廣東 潮州521000)

行政聽(tīng)證程序的適用范圍一直是我國(guó)行政法理論界長(zhǎng)期討論的問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》)第四十二條規(guī)定了“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”等行政處罰決定適用聽(tīng)證程序。絕大部分學(xué)者認(rèn)為這一范圍過(guò)于狹窄，急需進(jìn)一步擴(kuò)大。中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部于2010年5月1日修訂施行的《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》)，對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰的聽(tīng)證程序進(jìn)行了修改，增加了聽(tīng)證程序的行政處罰種類(lèi)。在《行政處罰法》對(duì)行政處罰適用聽(tīng)證程序范圍未作進(jìn)一步修改的情況下，此規(guī)章的嘗試無(wú)疑具有積極意義。本文將以《規(guī)定》中關(guān)于行政聽(tīng)證程序的規(guī)定為中心來(lái)探討聽(tīng)證程序適用范圍的相關(guān)問(wèn)題，以期引起學(xué)界和實(shí)務(wù)界的思考。

一、聽(tīng)證的含義及在我國(guó)的現(xiàn)狀

聽(tīng)證①聽(tīng)證在不同國(guó)家有不同的稱(chēng)謂，美國(guó)稱(chēng)“聽(tīng)證”，英國(guó)稱(chēng)“聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)”、“陳述”、“辨明”，日本稱(chēng)“辨明”、“聽(tīng)取”、“公聽(tīng)”。有廣義和狹義兩種含義。廣義的聽(tīng)證同“正當(dāng)行政程序”，狹義的聽(tīng)證是指行政機(jī)關(guān)的決定對(duì)當(dāng)事人有不利影響時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，不能片面認(rèn)定事實(shí)，剝奪對(duì)方辯護(hù)的權(quán)利，即“聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的程序”［1］379。本文所指“聽(tīng)證”皆指狹義的聽(tīng)證。聽(tīng)證的理論基礎(chǔ)一般被認(rèn)為最早來(lái)源于英國(guó)普通法中的自然公正原則、美國(guó)的“正當(dāng)法律程序”以及德國(guó)等大陸法系國(guó)家的法治國(guó)理論，特別是依法行政理論的完善，進(jìn)一步深化了行政聽(tīng)證制度的法理基礎(chǔ)。［2］聽(tīng)證制度的法理基礎(chǔ)，決定著這一制度本質(zhì)上體現(xiàn)了公平公正原則，即任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。這一法律價(jià)值的發(fā)揮，對(duì)于保證行政處罰的合法性、合理性以及維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義。

對(duì)于我國(guó)而言，雖然“聽(tīng)證”完全是一個(gè)舶來(lái)品，但在學(xué)者與立法者的共同努力下，《行政處罰法》在我國(guó)第一次以法律的形式規(guī)定了行政聽(tīng)證程序，這被認(rèn)為是我國(guó)行政立法乃至整個(gè)立法領(lǐng)域的重大突破。后來(lái)《中華人民共和國(guó)行政許可法》對(duì)聽(tīng)證程序進(jìn)行了完善，建立了案件排他性制度，使聽(tīng)證程序在我國(guó)取得了重大進(jìn)步。經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐運(yùn)用，聽(tīng)證制度被行政機(jī)關(guān)、公眾和媒體廣泛熟悉和接受，也逐漸融入公共權(quán)力決策、運(yùn)行機(jī)制，開(kāi)始成為公眾參與和評(píng)價(jià)的一種主要形式。［3］129

在這種大背景下，完善煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰聽(tīng)證程序意義重大?！兑?guī)定》第五章用了八個(gè)條文對(duì)聽(tīng)證程序作了較為詳細(xì)的規(guī)定，在原規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)聽(tīng)證程序進(jìn)行了較大的修改，其中對(duì)聽(tīng)證程序適用范圍的規(guī)定是一大亮點(diǎn)，值得探討。

二、《規(guī)定》關(guān)于行政聽(tīng)證程序適用范圍的規(guī)定及評(píng)析

1.關(guān)于行政案件的范圍

《規(guī)定》第四十四條②《煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰程序規(guī)定》第四十四條規(guī)定，煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)在作出下列行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利:(一)一萬(wàn)元以上的罰款;(二)沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得或者違法煙草專(zhuān)賣(mài)品;(三)責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)，責(zé)令關(guān)閉;(四)取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)的資格。對(duì)煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰聽(tīng)證程序的范圍作了具體的規(guī)定。與原規(guī)定相比，新規(guī)定修改了可以申請(qǐng)聽(tīng)證的處罰種類(lèi)，將罰款的標(biāo)準(zhǔn)由“八萬(wàn)元以上”改為“一萬(wàn)元以上”，新增了“沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得或者違法煙草專(zhuān)賣(mài)品”、“責(zé)令關(guān)閉”和“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)的資格”等處罰亦可申請(qǐng)聽(tīng)證。這一改動(dòng)擴(kuò)大了煙草專(zhuān)賣(mài)行政處罰聽(tīng)證程序的適用范圍，是一大進(jìn)步。

學(xué)者對(duì)我國(guó)《行政處罰法》的聽(tīng)證范圍僅限于“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”的規(guī)定頗有異議，均認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍，實(shí)踐中也同樣存在這樣的需求。但受我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)狀況的限制，適用于聽(tīng)證程序的行政處罰范圍不可能完全覆蓋，這是由于行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中面臨著工作與效率、成本與收益的矛盾。因此，立法者在對(duì)聽(tīng)證程序的適用范圍上一直堅(jiān)持“審慎的態(tài)度”①余凌云教授認(rèn)為，“審慎的態(tài)度”體現(xiàn)在立法技術(shù)與實(shí)施上，就是采取漸進(jìn)式、開(kāi)放式的策略，先控制適用案件范圍，然后根據(jù)公眾對(duì)權(quán)利要求的攀升、行政機(jī)關(guān)的承受能力等，通過(guò)兩個(gè)路徑來(lái)逐漸擴(kuò)張:一是對(duì)“較大數(shù)額罰款等行政處罰”逐步擴(kuò)大解釋?zhuān)怯煞伞⒎ㄒ?guī)和規(guī)章規(guī)定更多的案件類(lèi)型。，《規(guī)定》第四十四條規(guī)定的行政處罰聽(tīng)證程序適用范圍便是“審慎的態(tài)度”的體現(xiàn)。一方面，將較大數(shù)額的罰款標(biāo)準(zhǔn)大大降低，對(duì)罰款這一行政處罰的聽(tīng)證范圍進(jìn)行了內(nèi)部的擴(kuò)大化，從而更能維護(hù)行政相對(duì)人的利益;另一方面，擴(kuò)大了適用聽(tīng)證程序的案件范圍，其中“沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得或者違法煙草專(zhuān)賣(mài)品”和“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)的資格”的規(guī)定具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。

對(duì)于“沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得或者非法財(cái)物”是否適用聽(tīng)證，《行政處罰法》第四十二條沒(méi)有明確規(guī)定。這便涉及對(duì)《行政處罰法》第四十二條第一款規(guī)定的“等”字的理解問(wèn)題。這里的“等”究竟是“等內(nèi)”還是“等外”，理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)都有不同理解。有人認(rèn)為，此處“等”并沒(méi)有實(shí)際含義，不能理解為包含除《行政處罰法》第四十二條第一款規(guī)定的三種行政處罰外其他嚴(yán)厲的行政處罰，只是一種立法上的技巧。［4］115據(jù)此理解，有些地方政府或部門(mén)在制定聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法時(shí)，把“等”字去掉，直接列舉出可聽(tīng)證的范圍，2003年6月1日施行的《民用航空行政處罰實(shí)施辦法》便屬此類(lèi)。也有人認(rèn)為，適用于聽(tīng)證程序的處罰種類(lèi)是難以完全列舉的，況且立法的原意是將所有嚴(yán)厲的行政處罰納入聽(tīng)證范圍，所以這里“等”字說(shuō)明還有其他行政處罰可以適用聽(tīng)證程序。［5］14筆者認(rèn)為，此處“等”應(yīng)當(dāng)理解為“等外等”，這是我國(guó)在立法過(guò)程中所一直堅(jiān)持的避免過(guò)于絕對(duì)的立法傳統(tǒng)的體現(xiàn)，在當(dāng)時(shí)引入聽(tīng)證程序時(shí)，立法者深知不能窮盡列舉可適用聽(tīng)證程序的行政處罰種類(lèi)，已經(jīng)列舉的三種行政處罰類(lèi)型也明顯過(guò)窄，隨著法治的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，適用聽(tīng)證程序的行政案件必然會(huì)增多，因而在立法時(shí)加入“等”字，給予在適用法律和地方制定聽(tīng)證程序?qū)嵤┺k法時(shí)一定的自由裁量權(quán)，這樣更符合我國(guó)的國(guó)情。因此，一些地方規(guī)章或部門(mén)規(guī)章可適當(dāng)擴(kuò)大適用聽(tīng)證程序的范圍，比如將“沒(méi)收較大數(shù)額的非法所得或非法財(cái)物”的行政處罰納入聽(tīng)證范圍，可以全面保護(hù)行政相對(duì)人的利益。《關(guān)于沒(méi)收財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽(tīng)證及沒(méi)收經(jīng)營(yíng)藥品行為等有關(guān)法律問(wèn)題的答復(fù)》明確規(guī)定:“人民法院經(jīng)審理認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)作出沒(méi)收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的行政處罰決定前，未告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽(tīng)證或者未按規(guī)定舉行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，確認(rèn)該行政處罰決定違反法定程序?！被诖?，《規(guī)定》結(jié)合煙草專(zhuān)賣(mài)的實(shí)際情況，將“沒(méi)收較大數(shù)額的違法所得或者違法煙草專(zhuān)賣(mài)品”納入聽(tīng)證范圍，無(wú)疑是完全正確的，是符合《行政處罰法》的立法精神的。在我國(guó)法律法規(guī)對(duì)此無(wú)明文規(guī)定的情況下，第一次以規(guī)章的形式對(duì)此類(lèi)行政處罰可適用聽(tīng)證給予明確規(guī)定，具有積極示范意義，對(duì)于煙草部門(mén)的行政工作也具有實(shí)際的指導(dǎo)作用。

將“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)的資格”納入聽(tīng)證范圍，一方面擴(kuò)大了聽(tīng)證程序的適用范圍，另一方面實(shí)際上確認(rèn)了“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”屬于行政處罰的一種，其法律依據(jù)是《行政處罰法》第八條第(七)項(xiàng)②《行政處罰法》第八條規(guī)定，行政處罰的種類(lèi)……(七)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。和《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》)第十六條③《煙草專(zhuān)賣(mài)法實(shí)施條例》第十六條規(guī)定，煙草專(zhuān)賣(mài)許可證的發(fā)證機(jī)關(guān)可以定期或者不定期地對(duì)取得煙草專(zhuān)賣(mài)許可證的企業(yè)、個(gè)人進(jìn)行檢查。經(jīng)檢查不符合《煙草專(zhuān)賣(mài)法》和本條例規(guī)定條件的，煙草專(zhuān)賣(mài)許可證的發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令暫停煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)的資格。，這為煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)更好地打擊涉煙違法行為提供了一種新的手段。但對(duì)“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”的屬性問(wèn)題一直具有不同的理解:一說(shuō)認(rèn)為，“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”有別于《行政處罰法》規(guī)定的“暫扣或者吊銷(xiāo)許可證”，不是行政處罰;另一說(shuō)認(rèn)為，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容中具有行政處罰的性質(zhì)，屬于行政處罰。［6］《規(guī)定》使“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”明確成為一種行政處罰種類(lèi)，似乎使這一爭(zhēng)論塵埃落定。但筆者認(rèn)為，《規(guī)定》是否有權(quán)規(guī)定“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”為一種新的獨(dú)立的行政處罰種類(lèi)，有待商榷?！缎姓幜P法》第二章對(duì)行政處罰的種類(lèi)及其設(shè)定作了明確的規(guī)定，其中被《中華人民共和國(guó)煙草專(zhuān)賣(mài)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《煙草專(zhuān)賣(mài)法》)及《實(shí)施條例》明確規(guī)定的有四種:警告;罰款;沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物;責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。而“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”并沒(méi)有規(guī)定在“法律責(zé)任”章節(jié)。換言之，《煙草專(zhuān)賣(mài)法》及《實(shí)施條例》并未明確規(guī)定“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”是一種行政處罰。也就是說(shuō)，“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”并不屬于《行政處罰法》第八條第(七)項(xiàng)規(guī)定的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。而《行政處罰法》第十二條①《行政處罰法》第十二條規(guī)定，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。尚未制定法律、行政法規(guī)的，前款規(guī)定的國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。，國(guó)務(wù)院部委制定的規(guī)章只能在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰的種類(lèi)范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，不能獨(dú)立創(chuàng)設(shè)行政處罰種類(lèi)。由此觀之，《規(guī)定》作為部門(mén)規(guī)章當(dāng)然無(wú)權(quán)確定“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”是一種獨(dú)立的行政處罰種類(lèi)，因?yàn)槠渖衔环ā缎姓幜P法》、《煙草專(zhuān)賣(mài)法》及《實(shí)施條例》均未明確規(guī)定“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”是一種行政處罰?！兑?guī)定》認(rèn)定“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”是一種行政處罰種類(lèi)雖然存在法理上的瑕疵，但對(duì)于煙草專(zhuān)賣(mài)行政部門(mén)的實(shí)際工作來(lái)說(shuō)又具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)作用，有利于其開(kāi)展工作，在一定程度上也有利于保護(hù)當(dāng)事人的利益。可以說(shuō)，這是為了實(shí)際工作的需要而犧牲我國(guó)的法學(xué)原理，似有本末倒置之嫌。

2.關(guān)于聽(tīng)證當(dāng)事人的范圍

在討論適用聽(tīng)證程序之前，必須首先解決“誰(shuí)有權(quán)要求和參加聽(tīng)證的問(wèn)題”，即如何界定“聽(tīng)證當(dāng)事人”的范圍。對(duì)此，我國(guó)《行政處罰法》未作具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“當(dāng)事人有權(quán)要求聽(tīng)證”，《規(guī)定》也是完全承襲《行政處罰法》的做法，同樣未作進(jìn)一步的明確界定。

在行政法理論界，對(duì)這一問(wèn)題也有不同的認(rèn)識(shí)。有人認(rèn)為，聽(tīng)證當(dāng)事人僅指被事先直接告知將受到行政處罰，并要求舉行聽(tīng)證的相對(duì)人。我國(guó)大多數(shù)規(guī)章在聽(tīng)證程序規(guī)范中都采用這一觀點(diǎn)。也有人認(rèn)為，聽(tīng)證當(dāng)事人不限于直接被處罰并被告知有聽(tīng)證權(quán)的相對(duì)人，應(yīng)將其界定為與擬作出具體行政行為有法律上利害關(guān)系的自然人、法人或者其他組織。［4］177筆者認(rèn)為，聽(tīng)證當(dāng)事人不以直接利害關(guān)系人為限，還應(yīng)包括受行政行為影響的間接的利害關(guān)系人?？疾煊蛲饬⒎ɡ?，世界各國(guó)的行政程序中有權(quán)要求參加聽(tīng)證的利害關(guān)系人范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。奧地利《一般行政程序法》第八條定義“當(dāng)事人”為利害關(guān)系人中對(duì)行政機(jī)關(guān)有法律上請(qǐng)求權(quán)或者法律上之利益，而參與該案件之人，在行政程序上自然享有聽(tīng)證權(quán)。［8］這一定義沒(méi)有將聽(tīng)證當(dāng)事人的范圍限制在直接利害關(guān)系人的范疇。美國(guó)當(dāng)代行政法也允許更大范圍的公眾參與行政機(jī)關(guān)的程序，極少有限制利害關(guān)系人參加行政聽(tīng)證的判決出現(xiàn)。［1］421那些與行政決定有直接利害關(guān)系的人即明顯的當(dāng)事人，他們以當(dāng)事人的資格有權(quán)要求和參加聽(tīng)證，在法律上不引起任何困難;［1］419同樣，如果間接利害關(guān)系人(如競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者)的權(quán)益確實(shí)受到該行政行為的影響，也可以要求參加聽(tīng)證。近年來(lái)，這一利益訴求的主體在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出，越來(lái)越多的利害關(guān)系人以當(dāng)事人的身份參加行政裁決的聽(tīng)證，以確保他們?cè)诼?tīng)證程序上所享有的權(quán)利。因此，在當(dāng)代行政程序法發(fā)展的大趨勢(shì)下，我國(guó)也應(yīng)對(duì)“聽(tīng)證當(dāng)事人”的范圍作擴(kuò)大解釋?zhuān)宰畲笙薅鹊乇Ｕ下?tīng)證程序的客觀公正性。

三、聽(tīng)證程序適用范圍的規(guī)范完善

《規(guī)定》確定了四種可適用聽(tīng)證程序的行政處罰種類(lèi)，在一定程度上擴(kuò)大了行政聽(tīng)證程序的適用范圍，具有進(jìn)步意義，但對(duì)于較大數(shù)額罰款的確定標(biāo)準(zhǔn)及聽(tīng)證當(dāng)事人的范圍等一直以來(lái)爭(zhēng)論不休的問(wèn)題依然沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破，需進(jìn)一步規(guī)范完善。

1.明確“較大數(shù)額罰款”及“沒(méi)收較大數(shù)額違法所得”的確定標(biāo)準(zhǔn)

《規(guī)定》考慮到各地情況差別很大，因此，第四十四條第二款規(guī)定:“省級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)可以結(jié)合本地實(shí)際，調(diào)整和確定本行政區(qū)域內(nèi)罰款、沒(méi)收違法所得或者違法煙草專(zhuān)賣(mài)品的聽(tīng)證數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)國(guó)務(wù)院煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)后施行?！庇捎诖艘?guī)定給予各省級(jí)煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)自由裁量權(quán)，所以在實(shí)際操作過(guò)程中對(duì)“罰款數(shù)額”及“較大數(shù)額違法所得”會(huì)出現(xiàn)不同判斷標(biāo)準(zhǔn)，不同標(biāo)準(zhǔn)的適用在一定程度上會(huì)影響聽(tīng)證程序的實(shí)際運(yùn)用。筆者認(rèn)為，為了切實(shí)保證當(dāng)事人的抗辯權(quán)，對(duì)“具體罰款數(shù)額”及“較大數(shù)額違法所得”應(yīng)當(dāng)以“這些數(shù)額”給當(dāng)事人造成的損害結(jié)果大小為標(biāo)準(zhǔn)確定是否適用聽(tīng)證程序。進(jìn)一步說(shuō)，就是以“罰款數(shù)額”和“沒(méi)收數(shù)額”給當(dāng)事人造成的損害程度和當(dāng)事人對(duì)數(shù)額的接受程度為標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)事人能否接受這一“數(shù)額”受法律規(guī)定、當(dāng)事人的境況及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平等多種因素的影響，而不能把認(rèn)定權(quán)只交給行政機(jī)關(guān)，相反，應(yīng)當(dāng)交給相對(duì)人，凡是當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)都必須給予當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利。［5］15這一方面可以使對(duì)數(shù)額的認(rèn)定更符合實(shí)際情況，更能維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，另一方面還可以避免煙草專(zhuān)賣(mài)行政主管部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中規(guī)避聽(tīng)證②規(guī)避聽(tīng)證是指一些行政機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中為了不組織聽(tīng)證，盡量不作出適用聽(tīng)證程序的行政處罰。例如，對(duì)適用聽(tīng)證的較大數(shù)額罰款，一些行政機(jī)關(guān)故意降低罰款數(shù)額，以使之達(dá)不到所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)(如《規(guī)定》的一萬(wàn)元)，從而規(guī)避聽(tīng)證程序。。規(guī)避聽(tīng)證嚴(yán)重背離了《行政處罰法》的公平、公正原則。［9］導(dǎo)致這種現(xiàn)象產(chǎn)生的一個(gè)主要原因就是行政機(jī)關(guān)可以單方面決定“數(shù)額”的標(biāo)準(zhǔn)，即隨意駕馭這一標(biāo)準(zhǔn)。如果把這一標(biāo)準(zhǔn)的確定權(quán)交給行政相對(duì)人，凡是認(rèn)為此“數(shù)額”不可接受者就可要求聽(tīng)證，則可在很大程度上避免這種現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.規(guī)范對(duì)“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”的規(guī)定

對(duì)于“取消從事煙草專(zhuān)賣(mài)業(yè)務(wù)資格”是否屬于行政處罰，學(xué)者和執(zhí)法者莫衷一是。對(duì)此，《行政處罰法》及《煙草專(zhuān)賣(mài)法》均無(wú)明確規(guī)定，《規(guī)定》直接規(guī)定其為一種行政處罰，在法理上存在障礙，但實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)此規(guī)定又存在實(shí)際需求。因此，筆者建議，立法部門(mén)及國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)司法解釋或條例，以明確其屬性，從而彌補(bǔ)《規(guī)定》在法理上的缺陷。

3.明確聽(tīng)證當(dāng)事人的范圍

擴(kuò)大聽(tīng)證當(dāng)事人的范圍已是世界行政法的發(fā)展趨勢(shì)，我國(guó)行政處罰類(lèi)法律法規(guī)及規(guī)章對(duì)此規(guī)定均模糊不清，給實(shí)務(wù)部門(mén)帶來(lái)諸多困惑。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政法應(yīng)順應(yīng)世界各國(guó)擴(kuò)大行政聽(tīng)證當(dāng)事人范圍的趨勢(shì)，明確聽(tīng)證當(dāng)事人應(yīng)為與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的自然人、法人或其他組織，而不限于直接利害關(guān)系人，認(rèn)定與該行政行為有較大利害關(guān)系者均可申請(qǐng)聽(tīng)證，使他們能夠表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)其程序利益。至于“利害關(guān)系人”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，該標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是絕對(duì)確定的，凡是該行政行為影響到其權(quán)利和義務(wù)(包括實(shí)體上和程序上的權(quán)利義務(wù)，也包括現(xiàn)實(shí)利益和期待利益)，都應(yīng)認(rèn)定為“利害關(guān)系人”。當(dāng)然，允許只要是利害關(guān)系人都有權(quán)要求聽(tīng)證或者得到行政機(jī)關(guān)的聽(tīng)證通知，就必然會(huì)使得參加聽(tīng)證的人數(shù)增加，會(huì)在一定程度上影響行政效率。也正是基于這一顧慮，行政實(shí)務(wù)部門(mén)往往會(huì)以此為由排除有權(quán)參加聽(tīng)證的人參加聽(tīng)證或者限制聽(tīng)證程序的啟動(dòng)。筆者認(rèn)為，在效率和當(dāng)事人權(quán)利之間，我們更應(yīng)該注重當(dāng)事人的權(quán)利，而不能犧牲當(dāng)事人的權(quán)利遷就所謂的行政效率。再者，保證聽(tīng)證能有效而迅速地進(jìn)行，方法不在于排斥有權(quán)參加聽(tīng)證的利害關(guān)系人，而是控制聽(tīng)證程序的進(jìn)程，要求所有參加聽(tīng)證的人不偏離所爭(zhēng)論的問(wèn)題，不提重復(fù)的或者無(wú)關(guān)的證據(jù)。［10］

四、結(jié)語(yǔ)

聽(tīng)證程序的適用范圍關(guān)系到行政相對(duì)人的切身利益，其范圍之寬窄對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)十分重要。我國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定明顯過(guò)窄，不利于公眾對(duì)行政部門(mén)權(quán)力的監(jiān)督，也不利于公眾利益訴求的表達(dá)，因此，擴(kuò)大聽(tīng)證程序的適用范圍勢(shì)在必行?！兑?guī)定》的出臺(tái)，在煙草專(zhuān)賣(mài)領(lǐng)域適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大了聽(tīng)證程序的適用范圍，具有進(jìn)步意義，但擴(kuò)大的程度依然有限，聽(tīng)證當(dāng)事人的范圍依然不明確。要完善我國(guó)的行政聽(tīng)證程序，科學(xué)合理地界定聽(tīng)證范圍，就必須進(jìn)一步修正法律法規(guī)。

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