□ 吳元欣

優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的思考

□ 吳元欣

大學治理結(jié)構(gòu)是大學內(nèi)部協(xié)調(diào)、規(guī)范大學組織的各種行為，可使大學內(nèi)部的各種關(guān)系成為一個有機整體以有效適應(yīng)環(huán)境的制度安排及運行機制。本文分析了高校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，并指出存在行政管理對學術(shù)管理的壓制、學術(shù)官本位、管理機構(gòu)臃腫、辦事效率低下的問題。提出了優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的路徑，推進“大部制”改革，實施校院兩級管理，強化服務(wù)功能，實現(xiàn)學校工作的科學化、民主化。

大學治理結(jié)構(gòu) 優(yōu)化 路徑

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《教育規(guī)劃綱要》）將“建設(shè)現(xiàn)代學校制度”列為國家教育體制改革的六大重點領(lǐng)域之一，對完善中國特色現(xiàn)代大學制度提出了明確要求。而完善治理結(jié)構(gòu)將是今后一段時期高校管理體制改革的重要課題，對促進地方高校辦出特色具有普遍意義。

一、高校治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

治理結(jié)構(gòu)原是法律用語，主要包涵如何配置和行使權(quán)力、如何評價和監(jiān)督權(quán)力行使主體、如何設(shè)計和實施激勵機制等三個方面。

從教育生態(tài)學講，高校發(fā)展除了要理順學校與政府、社會的關(guān)系，建立一個有利于高等教育發(fā)展的外部制度生態(tài)環(huán)境外，還要落實到內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，可以理解為“現(xiàn)代學校制度”。2004年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《2003—2007年教育振興行動計劃》第34條中提出“深化學校內(nèi)部管理體制改革，探索建立現(xiàn)代學校制度”，這是教育部文件首次對“現(xiàn)代學校制度”概念的認定。《教育規(guī)劃綱要》第十三章系統(tǒng)闡述“建設(shè)現(xiàn)代學校制度”，這在黨中央和國務(wù)院發(fā)布的文件中還是第一次。所謂現(xiàn)代學校制度，一是學校性質(zhì)與定位，二是政府管理學校的體制，三是學校治理結(jié)構(gòu)。前兩者主要由政府調(diào)控，而完善治理結(jié)構(gòu)是高校自己的工作，也是學校自身努力可以實現(xiàn)的改革。

治理結(jié)構(gòu)是中觀層次上的大學制度。它是針對大學的內(nèi)部關(guān)系，協(xié)調(diào)、規(guī)范大學組織的各種行為，使其成為一個有機整體，以有效地適應(yīng)環(huán)境中一系列的制度安排及運行機制。其實踐途徑是依照黨委領(lǐng)導下的校長負責制這一現(xiàn)行制度，圍繞“黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理”框架結(jié)構(gòu)展開，目標是科學配置、行使、監(jiān)督和評價“政治權(quán)力、行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)利、民主權(quán)力”四大方面，其中學術(shù)權(quán)利指以專家學者為核心，以學術(shù)組織為主體管理學術(shù)事務(wù)的表現(xiàn)形式，學者在追求學術(shù)自由活動中的各項權(quán)益應(yīng)得以保障。

二、高校治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

目前我國大學的治理結(jié)構(gòu)從管理模式來看，仍屬于以行政權(quán)力為主導，學術(shù)權(quán)利沒有得到應(yīng)有的尊重。就組織結(jié)構(gòu)而言，大學還是國家行政體系在教育系統(tǒng)上的延伸，自身也以政府模式進行組織和運轉(zhuǎn)。這種體制對于堅持正確的辦學方向發(fā)揮了重要作用，但也日益暴露出諸多問題，如學術(shù)權(quán)利過度弱化，行政管理偏離學校辦學目標等。隨著大學逐漸與社會聯(lián)系日益緊密，大學資源的需求日趨擴大，其封閉性弊端不斷凸現(xiàn)出來，在一定程度上已成為束縛高等教育對外開放，提升我國高等教育國際競爭力的瓶頸。

1.行政管理對學術(shù)管理的壓制

我國高校內(nèi)部的學術(shù)權(quán)利基本為行政權(quán)力所取代。學校內(nèi)部除了職稱評審委員會和學位委員會由學術(shù)性組織負責以外，學者很少參與高校管理活動。而且現(xiàn)代大學的行政官員往往身兼數(shù)職，既是管理者又是學者，大多都是官員以教授身份介入學術(shù)組織，以自身行政權(quán)力左右學術(shù)評定和學術(shù)決策，背離了大學以學術(shù)作為導向的根本原則。管理機構(gòu)設(shè)置、管理人員的任命很大程度上是依據(jù)黨政機關(guān)的形式，以科層制為管理模式，層層向上級負責。行政權(quán)力的泛化還導致了學術(shù)人員和行政人員的沖突和對立。學術(shù)人員認為在政策的制定上，行政人員主要是考慮本群體的利益，教師應(yīng)有的權(quán)利得不到保障。

2.高校內(nèi)部行政系統(tǒng)游離于教育目標之外，存在學術(shù)官本位思想

世界高水平大學雖然都有其與眾不同的特性，但其主要標志是高水平的科研成果和高質(zhì)量的人才。因此，學術(shù)職能是大學職能的關(guān)鍵，應(yīng)配置在組織結(jié)構(gòu)中的中心位置，其他職能予以配合。但是我國高校目前管理結(jié)構(gòu)的設(shè)置、管理干部的任命，都是比照黨政機關(guān)的形式。教學和科研人員本應(yīng)是學校的主體，反而成為行政人員執(zhí)行權(quán)力意志的工具。評職稱比照黨政機關(guān)干部分級排名，助長了“官本位”思想對學術(shù)人員的侵蝕，造成部分學者無心學術(shù)而關(guān)心權(quán)術(shù)。學術(shù)帶頭人官僚化和官僚學術(shù)化，不僅危害學術(shù)研究的純潔與規(guī)范，而且造成了負面的社會影響。

3.管理機構(gòu)臃腫，辦事效率低下

近十年在高等教育大眾化發(fā)展的進程中，高校管理系統(tǒng)仍基本維持原狀。實際運行中，沒有結(jié)合高校自身特征，也沒有遵照學術(shù)發(fā)展規(guī)律，而在機構(gòu)設(shè)置上一般都是參照國家黨政機關(guān)科層結(jié)構(gòu)模式，照搬行政機構(gòu)的框架，或者按照上級有關(guān)部門的要求對口設(shè)置或拼裝組合設(shè)置管理機構(gòu)，某種意義上成為政府機關(guān)的附屬單位，學術(shù)組織機構(gòu)虛化、職能弱化。管理干部較多，人力資源、教育資源浪費現(xiàn)象較重，決策系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督反饋系統(tǒng)不健全，導致管理效率比較低。

三、地方高校治理結(jié)構(gòu)的思考

（一）優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)的動因

我國高校按管理權(quán)限分中央部門直屬管理高校和地方高校兩大類別，前者以教育部管理為主體，后者約占高校總數(shù)的70%。而從大學在校生比例來看，90%以上學生在地方高校。可見，地方高校是我國高等教育體系中的重要力量。

從地方高校構(gòu)成看，主要包括傳統(tǒng)意義上的地方高校、原國家部委劃轉(zhuǎn)院校及“升格型”的?？茖W校。盡管地方高校發(fā)展歷程不同，但面臨一些共性困境：一是資源短缺。一方面，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡、地方政府投入機制的差異，使地方高校發(fā)展差距在進一步擴大；另一方面，國家教育、科技等行政部門在評估體系、項目評審等方面實行“統(tǒng)一化”，地方高校不僅要與部委高校同臺競爭，還要從群體龐大的地方高校中突圍，爭取資源難度極大；再者，人才的價值追求需要有高水平平臺及物質(zhì)條件作為保障，地方高校引進、留住拔尖人才也是一大難題。二是經(jīng)費不足。有學者將部屬高校形象比喻為“貴族學?！?，地方高校是“草根學?！?。盡管單個學生培養(yǎng)成本大體趨同，但國家與地方投入差異卻有3—4倍之多，地方高校的校長經(jīng)常要拆東墻補西墻。近幾年，大多數(shù)地方高校為緩解資源嚴重不足，展開了一場興建新校區(qū)的熱潮，基本都是靠商業(yè)貸款，負債前行，產(chǎn)生較大的辦學風險。三是體制不順。內(nèi)設(shè)機構(gòu)臃腫，權(quán)力中心偏上，行政化傾向嚴重，學術(shù)氛圍不濃、水平不高。

在建設(shè)現(xiàn)代學校制度的大環(huán)境下，優(yōu)化地方高校治理結(jié)構(gòu)就顯得尤為重要。一方面，是貫徹落實《教育規(guī)劃綱要》的需要，牢固樹立“以貢獻求支持、以服務(wù)求發(fā)展”的理念，促使自內(nèi)迸發(fā)出服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的強烈意識，力爭在某個或多個領(lǐng)域具備不可替代的特質(zhì)，發(fā)揮地方高校的生力軍作用；另一方面，是提高高校管理效率的需要，地方高校只有保持內(nèi)部高效運轉(zhuǎn)，才能不斷孕育出對外的競爭點，只有集中有限資源，才能積蓄謀大事、做要事的基本能量，促使資源循環(huán)遞進式發(fā)展。地方高校要不斷優(yōu)化管理機制，在履行“四大職能”中找準位置，力戒盲目追求“大而全”、上下“一般粗”，加強內(nèi)部控制，減少管理成本，提高發(fā)展效能。地方高校要注重發(fā)揮基層學院及師生的主觀能動性，更加強化精神力量的培育，以“艱苦奮斗、自強不息”的大學文化引領(lǐng)學校發(fā)展。

（二）地方高校治理結(jié)構(gòu)改革的主要路徑

治理結(jié)構(gòu)改革是高校的自發(fā)性、自主性、創(chuàng)造性活動，其核心是如何發(fā)揮“四大權(quán)力”的最大效能，共同推動學校發(fā)展。針對地方高校特性與發(fā)展實際，地方高校治理結(jié)構(gòu)改革的總方向是遵循教育規(guī)律，在保持高校學術(shù)價值的基礎(chǔ)上，尋求高校內(nèi)部各因子的平衡，以管理特色提升效率、樹立品牌。

1.推進“大部制”改革

按照“精減管理性部門、強化學術(shù)性部門、加強資源性部門、剝離服務(wù)性部門”的總體構(gòu)想，本著“科學規(guī)劃，充分論證，分步實施”的原則，以整合人權(quán)、事權(quán)為重點，對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行撤并或合署辦公。一是整合管理職能。堅持黨委的統(tǒng)領(lǐng)地位，組建黨政綜合性中樞部門，負責輔佐黨務(wù)、政務(wù)，職能包涵黨辦、校辦、宣傳、信息體系建設(shè)等；堅持“學術(shù)為先、學科為重”的原則，組建服務(wù)于學術(shù)的研發(fā)部門，職能包涵研究生教育、學科建設(shè)、科學研究等；統(tǒng)一監(jiān)督口徑、豐富監(jiān)督手段，組建監(jiān)察審計部門，與紀委辦公室合署辦公，由分散監(jiān)督向?qū)ｉT監(jiān)督轉(zhuǎn)變；獨立設(shè)置財務(wù)部門，賦予其財務(wù)服務(wù)及投資融資等重要使命。二是尊重師生發(fā)展權(quán)益。從尊崇教職工的主導地位入手，組建“大人才”服務(wù)型部門，職能涵蓋組織、人事、離退休人員工作等；樹立“一流本科、一流教學”的思想，組建一個從“入口”到“出口”全程化的教育教學型部門，職能涵蓋招生就業(yè)、教務(wù)、學生教育管理等，團學組織與之合署辦公，形成學生教育管理的整體設(shè)計與無縫對接。三是強化服務(wù)保障。以激活資源為目標，對學校資產(chǎn)管理、物資采購、基本建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生等職能部門歸并，設(shè)立總務(wù)處；組建經(jīng)營性后勤服務(wù)集團，自負盈虧，逐步剝離學校；保留安全保衛(wèi)、圖書情報、學報等職能。四是擴大民主權(quán)力，加強工會建設(shè)，保障職工權(quán)益。

通過上述方式，將地方高校普遍設(shè)立的30個左右的機構(gòu)整合成10個左右，既明確“大部”職能，促使以往經(jīng)常需要協(xié)調(diào)的復雜事項經(jīng)過內(nèi)部醞釀便可解決，又避免出現(xiàn)職能重疊和職能缺失的現(xiàn)象。初步建立現(xiàn)代大學治理結(jié)構(gòu)的基本框架，并實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變，一是真正實現(xiàn)管理重心由學校向?qū)W院下移，校級的管理由過程管理向目標管理轉(zhuǎn)變；二是由事務(wù)型向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變；三是由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。

通過對行政權(quán)力的集約化，進一步建立健全學術(shù)權(quán)利保障體系建設(shè)，尊重和提升學術(shù)地位及作用，拓寬教師參與學校管理渠道，實行教授會，健全學術(shù)委員會、學位委員會和教職工代表大會等，讓教授、學者和教師了解、參與學校重大事項決策。明確學術(shù)機構(gòu)的管理職能，健全和完善各種學術(shù)機構(gòu)及保障機制，使之規(guī)范有序運行。

2.實施校院兩級管理

隨著“大部制”改革推進，學院不再是以往的“千根線一針穿”，既是改革的最大受益者，又是改革的主體。校院兩級管理以目標管理責任制為手段，充分激發(fā)和調(diào)動學院辦學的主動性、積極性和創(chuàng)造性，增強學院的辦學活力及自我發(fā)展、自我約束的能力，形成學校宏觀管理和評估監(jiān)控，以學院為實體的管理體制。

現(xiàn)在國內(nèi)高水平大學普遍實行校院兩級管理，對地方高校來說，推行校院兩級管理既要“會取經(jīng)”，也要切合實際，重點要考慮四個方面的問題：一是優(yōu)化資源。明確校院兩級作為資源配置主體各自不同的建設(shè)目標，達到各自責、權(quán)、利的統(tǒng)一，避免資源重復和浪費，達到校內(nèi)資源的合理配置，提高資源的利用效率和資產(chǎn)的保值增值。二是明晰權(quán)責。學校作為決策中心，應(yīng)當著眼于全局、著眼于未來，主要承擔宏觀規(guī)劃、政策制定、考核評估等職能。學院作為教學科研活動的主體，其管理職能將由單純的執(zhí)行者向具有綜合管理職能的相對獨立辦學實體轉(zhuǎn)變，成為適度獨立的實體性機構(gòu)，真正實現(xiàn)其權(quán)力與責任的統(tǒng)一。三是評價科學。校院兩級管理的抓手是目標責任制，要從學校整體發(fā)展出發(fā)科學設(shè)定各學院中長期目標，合理分解到年度，并建立科學有效的考核評估和完善的激勵獎懲機制，以此檢驗和督促學院對建設(shè)目標的執(zhí)行情況。四是健全制度。校院兩級管理涉及面廣、問題復雜，必須建立相應(yīng)的配套制度，多研究制訂些預設(shè)性制度，做到有制度可依、按制度辦事，確保校院兩級管理工作順利進行。

3.強化服務(wù)功能

一是內(nèi)部強調(diào)服務(wù)。通過上述兩項改革，地方高校行政管理的首要任務(wù)就是服務(wù)，為決策主體提供信息服務(wù)，為師生權(quán)益服務(wù)、為學院發(fā)展服務(wù)。重要的一點是財政服務(wù)，資金一直并將長期是地方高校辦學的瓶頸，在國家教育財政支出增長的同時，學校不但要調(diào)控好內(nèi)部資金，更要立足長遠服務(wù)于籌資融資途徑的拓展。如產(chǎn)業(yè)渠道、基金渠道、稅收減免、收費渠道、科研渠道、社會投資和捐助等，應(yīng)充分利用自己的資源優(yōu)勢，走多元化籌資道路，可由財務(wù)部門牽頭成立融資委員會。

二是對外加強合作。第一，做好校辦產(chǎn)業(yè)這篇“大文章”，轉(zhuǎn)換校辦產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營機制，加快校辦產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化，積極培育學校持股的上市公司；第二，促成校企產(chǎn)學研“大聯(lián)盟”，在為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、地方支柱產(chǎn)業(yè)的定向性服務(wù)中獲得資源，實現(xiàn)產(chǎn)學研良性結(jié)合；第三，積極培養(yǎng)科研的領(lǐng)軍人物，加大科研團隊建設(shè)，努力提高科研能力和獲取科研經(jīng)費的能力；第四，采用BOT模式，即建設(shè)（Build）—經(jīng)營（Operate）—移交（Transfer），開發(fā)校區(qū)資源，吸納私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合同期內(nèi)由投資者進行經(jīng)營和管理，合同期滿移交學校，既能滿足人才對緊缺資源的需求，又能籌集建設(shè)資金，解決教育經(jīng)費不足的問題，避免新增貸款的壓力。

高校治理結(jié)構(gòu)不可能“千篇一律”，也不可能違背國情、教育大政方針而“一枝獨秀”，應(yīng)圍繞高校的“四大職能”來展開，為人才輩出創(chuàng)設(shè)更好的環(huán)境，為達到“基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國”的總體目標而努力奮斗。

吳元欣，武漢工程大學黨委書記、教授，湖北高校領(lǐng)導科學研究會常務(wù)副會長。

周振國