梁東興，唐 鳴，陳榮卓

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

·政治學(xué)研究·

村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察的制度創(chuàng)新及其績效※
——基于湖北省通山縣村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理的調(diào)查與思考

梁東興，唐 鳴，陳榮卓

（華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430079）

現(xiàn)有的村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”的治理機(jī)制，不僅使具體承辦者陷入主客體混同的雙重角色尷尬，而且其現(xiàn)實(shí)推動力有限，難以形成民主治理的長效機(jī)制。出于“難點(diǎn)村”治理的現(xiàn)實(shí)需要和爭創(chuàng)黨風(fēng)廉政建設(shè)示范縣的政治激勵，湖北省通山縣試行將村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察施行。這一做法雖然由于缺乏來自自我理論覺醒的提升而十分粗糙，卻具有制度創(chuàng)新的重要意義，并已在實(shí)踐中取得初步成效。

村莊民主治理；紀(jì)委專室監(jiān)察；村務(wù)公開；民主管理；“難點(diǎn)村”

由全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組推行的村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理工作目前正在全國范圍內(nèi)如火如荼地進(jìn)行①關(guān)于這一專項(xiàng)治理計(jì)劃的內(nèi)容，請參見全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室文件“村發(fā)[2009]6號”：全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組關(guān)于印發(fā)《村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理工作計(jì)劃（2009——2011年）》的通知。。這場專項(xiàng)治理工作以村莊民主為核心內(nèi)容，產(chǎn)生于基層民眾對民主渴求的內(nèi)源驅(qū)動。從學(xué)理上看，實(shí)質(zhì)是基層參與型政治生態(tài)在政府主導(dǎo)和強(qiáng)力推動下的建構(gòu)過程。無容置疑，這場聲勢浩大的治理運(yùn)動回應(yīng)了民眾的民主訴求，受到村民廣泛歡迎，增強(qiáng)了我黨執(zhí)政的合法基礎(chǔ)。然而，隨著治理活動的深入推行，一個(gè)關(guān)乎全局的重要問題突出地?cái)[在了基層政府的面前。諸如：作為一場專項(xiàng)治理活動，不可能無限期地進(jìn)行，在治理活動中建立起來的領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）機(jī)構(gòu)也不能無限期地保留，因此，專項(xiàng)治理的目標(biāo)精神能不能內(nèi)化為制度化的自覺行動，并交由專門的職能部門常態(tài)化監(jiān)控，以使村莊民主在后治理時(shí)期仍能不治而治？

2010年初，在當(dāng)?shù)乜h委、政府的推動下，湖北省通山縣以推行“十個(gè)全覆蓋”、爭創(chuàng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)示范縣為切入點(diǎn)，事實(shí)上將村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察之中，創(chuàng)建了不同于由領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組負(fù)責(zé)，事實(shí)上由民政部門具體承辦的治理機(jī)制。半年來，不僅村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”取得了良好的治理績效，還在全縣村社區(qū)形成了落實(shí)“三化四權(quán)”（“三化”即村務(wù)公開和民主管理的制度化、規(guī)范化、程序化；“四權(quán)”即村民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)）的有效機(jī)制和良好氛圍。2010年6月，筆者一行3人對該縣村務(wù)公開和民主管理難點(diǎn)村治理情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查。本文試圖根據(jù)我們調(diào)查所獲資料，對通山縣村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察制度作些初步分析。

一、實(shí)踐探索的緣起

民主的有效推行，總是離不開民主制度的供給和民主程序的監(jiān)督。在現(xiàn)行的以推行村莊民主為核心內(nèi)容的“難點(diǎn)村”治理過程中，由于治理領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組由各政府部門抽調(diào)力量組成，這種兼職而非專職的工作機(jī)制使得作為成員單位之一的民政部門因其責(zé)任內(nèi)容的相關(guān)性，事實(shí)上成為推行治理的具體承辦者①關(guān)于如何加強(qiáng)“難點(diǎn)村”治理的組織領(lǐng)導(dǎo)，《全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組關(guān)于印發(fā)〈村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理工作宣傳提綱〉的通知》，主要強(qiáng)調(diào)了三點(diǎn)：一是要強(qiáng)化黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、村務(wù)公開（協(xié)調(diào)）機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，縣鄉(xiāng)兩級主要負(fù)責(zé)同志要切實(shí)履行第一責(zé)任人的責(zé)任。二是各?。▍^(qū)、市）要建立健全村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）機(jī)構(gòu)，真正形成一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作格局。三是要抽調(diào)精干人員組建治理工作組。。因此，作為民主治理核心內(nèi)容的制度文本設(shè)計(jì)和民主程序監(jiān)督事實(shí)上均交由民政部門處理。這種工作機(jī)制的天然不足在現(xiàn)實(shí)治理中逐漸表現(xiàn)出來。

1.民政部門陷入雙重角色尷尬。在“難點(diǎn)村”治理過程中，民政部門既要進(jìn)行制度文本設(shè)計(jì)，又要進(jìn)行民主程序監(jiān)督，從法理上看，無論是制度文本設(shè)計(jì)的合法性還是民主程序監(jiān)督的公正性，都要求其是一個(gè)超然于治理客體之外的獨(dú)立利益體。然而民政部門本身與村莊民主治理的內(nèi)容有著無可分割的聯(lián)系。比如：低保對象的核查審批、救濟(jì)補(bǔ)助的審批發(fā)放等都是民政部門的日常行政內(nèi)容，同時(shí)又是村莊民主治理的重要項(xiàng)目。這使得民政部門既是合法“約定”的治理主體，又事實(shí)上廣泛成為治理的客體。主客體的重疊使民政部門擔(dān)當(dāng)著尷尬的雙重角色，出于不同利益的考慮，它不可避免地在雙重角色之間搖擺不定而難以有效行使職責(zé)。

2.民政部門的現(xiàn)實(shí)推動力有限。“難點(diǎn)村”大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢、民主管理弱、民生服務(wù)少、社會風(fēng)氣壞、社會治安差、矛盾糾紛多、村級運(yùn)轉(zhuǎn)難。因此，“難點(diǎn)村”治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、難度大、要求高②根據(jù)《全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組關(guān)于印發(fā)〈村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理工作宣傳提綱〉的通知》，治理“難點(diǎn)村”要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)要求有四項(xiàng)：一是提高農(nóng)村基層干部群眾民主法制素質(zhì)。二是健全并落實(shí)村務(wù)公開和民主管理制度。三是加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。四是促進(jìn)各項(xiàng)工作。。當(dāng)前各縣市都建立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。但從制度設(shè)計(jì)的角度看，管理體制仍然不順?！半y點(diǎn)村”治理工作涉及到紀(jì)委、組織、司法、農(nóng)業(yè)、國土、財(cái)政、婦聯(lián)等多個(gè)政府部門，治理主體又是縣、鎮(zhèn)兩級政府，從權(quán)責(zé)上看，民政部門在這些政府部門之中并無天然的權(quán)威性，難以轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的協(xié)調(diào)力。盡管大多數(shù)縣市都由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組組長，但如果考慮基層主要領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際繁雜的工作量，這種總指揮的崗位也只能是掛帥性的象征行為。因此，民政部門對其事實(shí)上扮演的協(xié)調(diào)施政角色力不從心，推動力有限。

3.難以保持民主治理的長效性?！半y點(diǎn)村”的出現(xiàn)和存在往往是矛盾長期積累、多方面因素交織作用的結(jié)果。其存在既是一個(gè)客觀的事實(shí)，也將是一個(gè)長期的現(xiàn)象。對于“難點(diǎn)村”的治理，一方面要全力以赴，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)實(shí)施應(yīng)有的措施，化解存在的突出問題，但同時(shí)必須認(rèn)識到“難點(diǎn)村”治理將是一項(xiàng)長期性的巨大工程、決不是一蹴而就、更不能簡單草率。而且由于社會主義民主政治的不斷發(fā)展，“難點(diǎn)村”的治理本身具有相對性和流動性。舊的“難點(diǎn)村”治理好了，原有的一些村相應(yīng)成了新的“難點(diǎn)村”，今天的“難點(diǎn)村”治理好了，或許在明天又成了新的“難點(diǎn)村”。因此，必須切實(shí)構(gòu)建“難點(diǎn)村”治理的長效機(jī)制，防止“難治村”和“返難村”的出現(xiàn)。而現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組及其辦公室是為專項(xiàng)治理而成立的，既無保持村莊民主治理長效性的內(nèi)源性動力，又缺乏來自外部監(jiān)督和激勵的制度性壓力，難以適應(yīng)基層民主建設(shè)的長期需要。

出于推行村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理的現(xiàn)實(shí)需要，以及集全縣之力動員起來的爭創(chuàng)黨風(fēng)廉政建設(shè)示范縣的政治壓力，2010年初，通山縣集中加強(qiáng)了縣鄉(xiāng)村三級紀(jì)檢監(jiān)察組織建設(shè)?？h編辦落實(shí)增加縣紀(jì)委機(jī)關(guān)6個(gè)編制和派出紀(jì)工委監(jiān)察分局20個(gè)編制，縣委組織部將26名紀(jì)委干部選配到位。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立監(jiān)察室，做到有牌子、有隊(duì)伍、有制度、有辦公用房、有辦公辦案經(jīng)費(fèi)、有辦公辦案裝備、有舉報(bào)電話。全縣各行政村配備紀(jì)檢小組，紀(jì)檢小組由三人組成，紀(jì)檢小組人員補(bǔ)貼按每人每月60元標(biāo)準(zhǔn)由縣財(cái)政納入預(yù)算。由此，村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理的任務(wù)作為爭創(chuàng)黨風(fēng)廉政建設(shè)示范縣的重要內(nèi)容，也事實(shí)上相應(yīng)轉(zhuǎn)由紀(jì)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)部署，村莊民主治理至此制度化地納入紀(jì)委專室監(jiān)察施行之中。

二、制度創(chuàng)新的意義

研究中國鄉(xiāng)村發(fā)展的歷史，我們常常感嘆改革總是在不經(jīng)意間蹣跚起步于某個(gè)平凡的角落。通山縣將村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察的做法，其原初想法始于何種靈感已無法考證，但調(diào)查期間一位普通干部不經(jīng)意間的一句話或許能為我們的好奇提供一些蛛絲馬跡。這位干部在談到他承辦“難點(diǎn)村”治理的具體工作時(shí)不無感慨地說：“每次布置工作時(shí)有阻力，我就把縣紀(jì)委書記搬出來，對各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)說，這是紀(jì)委書記交待的事情，辦不好，紀(jì)委會來找你的！”盡管，這種狐假虎威玩笑話的背后邏輯不見得一定成立，但這種實(shí)踐中經(jīng)驗(yàn)性積累出的做法表明，一定會有一種新的工作機(jī)制優(yōu)于既有的管理體制。而村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察做法的施行便使這種邏輯逐漸明朗化，顯現(xiàn)出重要的制度創(chuàng)新意義。

1.理順了村莊民主治理的工作機(jī)制。將村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察施行，表面上看只是承辦施行單位由民政部門轉(zhuǎn)歸紀(jì)委部門，似乎只是在政府不同部門之間的簡單轉(zhuǎn)換，實(shí)則有著本質(zhì)的區(qū)別。（1）紀(jì)委超然于村莊民主治理的內(nèi)容，是相對獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)利益體”。一般來看，村莊民主管理的具體內(nèi)容，無論是行政決策和利益的劃分等都與紀(jì)委沒有任何的利害關(guān)聯(lián)，紀(jì)委是目前構(gòu)成的領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組成員單位中最能超然于治理客體的單位，這使得它作為村莊民主治理的主體更加合適，具有法理上的相對公正性。（2）紀(jì)委的日常職責(zé)使其在領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組成員單位中具有一定的權(quán)威性，容易形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)推動力。村莊民主治理不僅需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等諸多權(quán)利資源直接施行，也大量關(guān)乎組織、司法、民政、農(nóng)業(yè)、國土、財(cái)政、婦聯(lián)等多個(gè)政府部門的協(xié)同推動。民政部門雖然與村莊民主治理的內(nèi)容涉及最廣、聯(lián)系最為緊密，在日常行政中卻與這些政府部門之間是平等的關(guān)系，缺乏紀(jì)委部門因合法的監(jiān)察職能而積聚的權(quán)威能量資源。從這一點(diǎn)看，由紀(jì)委來承辦施行，大大增強(qiáng)了民主治理的推動力。（3）紀(jì)委專室監(jiān)察施行改變了領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組辦公室給人臨時(shí)性機(jī)構(gòu)的感覺，有利于形成規(guī)范化的長效治理機(jī)制。實(shí)行紀(jì)委專室監(jiān)察施行，堅(jiān)持定編定崗定職責(zé)，不僅從源頭上規(guī)范了工作機(jī)制，賦予了其合法的治理職能，而且通過健全辦事機(jī)構(gòu)，確保了有專班理事，通過明確責(zé)任機(jī)制，確保了有專人管事，通過落實(shí)辦公經(jīng)費(fèi)，確保了有專錢辦事，從而對村莊民主治理保持一種常態(tài)化的監(jiān)控。

2.完善了村級民主管理的制度體系。民主目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)得益于有效的制度運(yùn)作，而有效的制度運(yùn)作必須是各制度元素有效架構(gòu)、聯(lián)結(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)的閉合體系。將村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察，通過健全縣鄉(xiāng)村三級紀(jì)檢監(jiān)察組織，大大完善了村級民主管理的制度體系。（1）完善了村級組織體系。在原有村級組織體系中，村黨支部是村級各項(xiàng)事業(yè)和工作的政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，村民大會和村民代表會議是村務(wù)管理的決策機(jī)構(gòu)，村民委員會是執(zhí)行村重大決策和管理村務(wù)的機(jī)構(gòu)。通過增設(shè)村紀(jì)檢小組，適時(shí)對村兩委班子履行職責(zé)情況和村重大事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，使領(lǐng)導(dǎo)、決策、管理、監(jiān)督組織更加健全完備。（2）健全了村級管理制度。按照通山縣規(guī)定，村級紀(jì)檢小組要召開黨員大會選舉產(chǎn)生，紀(jì)檢小組由3人組成，組長由村支部委員擔(dān)任，另兩名成員由無職黨員擔(dān)任①根據(jù)“通山縣村紀(jì)檢小組成員選舉流程圖”，村紀(jì)檢小組的選舉有七步：黨員大會推薦候選人→支委確定初步候選人→報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審定→鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會議研究決定并批復(fù)候選人→村黨員大會選舉→村委會向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委報(bào)告正式結(jié)果→鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)文任命。。紀(jì)檢小組工作保障必須做到“五有”：有牌子、有辦公用房、有辦公設(shè)備、有舉報(bào)電話、有工作經(jīng)費(fèi)，村紀(jì)檢小組人員還按每人每月60元標(biāo)準(zhǔn)納入縣財(cái)政預(yù)算。這就確保了村紀(jì)檢小組的工作開展能夠深入有效地進(jìn)行。（3）拓寬了行政幫扶渠道。村紀(jì)檢小組雖然由村黨員大會選舉產(chǎn)生，卻又接受縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察部門的指導(dǎo)培訓(xùn)，兩者之間保持了良好的互動關(guān)系，這使其既能較好地發(fā)揮監(jiān)督職能，聽取村民的意見，又能暢通地向上反映情況，當(dāng)不良決策難以阻止和非法侵害一經(jīng)出現(xiàn)時(shí)，能迅速有效地向上尋求幫扶救濟(jì)。

3.形成了良性互動的村務(wù)監(jiān)管模式。（1）構(gòu)建了村級權(quán)力制衡機(jī)制。按照制度設(shè)計(jì)，村紀(jì)檢小組由黨員代表大會選舉產(chǎn)生，對村級事務(wù)具有建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，成為與村黨支部、村委會并行的一個(gè)村級權(quán)力機(jī)構(gòu)，彼此相對獨(dú)立、互不隸屬。從而實(shí)現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督與村務(wù)管理的分離，在村級權(quán)力體系中建構(gòu)了一種制衡機(jī)制。（2）打造了全程常態(tài)監(jiān)督模式。村紀(jì)檢小組作為一個(gè)常設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，由3名專職成員構(gòu)成。他們不僅擔(dān)負(fù)著村莊民主治理原初文本的設(shè)計(jì)任務(wù)，如設(shè)計(jì)公開的版式、內(nèi)容和形式，提請、審查、督促搞好各種公布、召開各項(xiàng)會議等，平時(shí)還對村務(wù)實(shí)施全程性的監(jiān)督，堅(jiān)持事前參與決策過程，事中實(shí)施跟蹤監(jiān)督，事后進(jìn)行監(jiān)察核實(shí)，有效避免了事后監(jiān)督的滯后性。（3）創(chuàng)新了雙重交叉監(jiān)督體系。村務(wù)管理活動雖然由村級組織施行，但其中諸多內(nèi)容卻不可避免地受到基層政府職能部門的行政影響。將村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察，一方面，村級紀(jì)檢小組的成立完善了村內(nèi)民主監(jiān)督體系，另一方面，由于村紀(jì)檢小組可以垂直地向鄉(xiāng)、縣紀(jì)檢部門反映情況，又事實(shí)上在村莊之外形成了自下而上的，對基層政府職能部門影響村務(wù)民主行為的反向反饋式監(jiān)督。一旦這種監(jiān)督的力量產(chǎn)生作用并引起基層政府職能部門的重視，就會內(nèi)化為他們自覺的民主行政行為，從而將影響村務(wù)民主管理的不良因素降到最低點(diǎn)。

三、現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的績效

通過將村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察，通山縣的村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理工作普遍感覺體制順了、抓得實(shí)了，不僅密切了干群關(guān)系、促進(jìn)了廉潔自律，而且強(qiáng)化了群眾的思想基礎(chǔ)、加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村風(fēng)村貌有了顯著的改善。

1.村莊治理主體的合法性權(quán)威大大增強(qiáng)。在新的工作機(jī)制下，村莊民主治理主體發(fā)生了根本性的變化，這種變化不僅表現(xiàn)為由過去事實(shí)上的民政部門承辦轉(zhuǎn)歸更具有權(quán)威能量積累的紀(jì)委部門，更重要的是，村莊民主治理成為紀(jì)委日常履職盡責(zé)的重要內(nèi)容，這些內(nèi)容又通過一系列制度化的措施，如定編定崗定職責(zé)等加以合法化確認(rèn)。由此，一方面，村莊民主治理成為制度化的常態(tài)行政內(nèi)容，具有了合法性的長抓機(jī)制，不再給人以專項(xiàng)治理可以應(yīng)付了事的感覺；另一方面，紀(jì)委據(jù)此進(jìn)一步強(qiáng)化了對相關(guān)村鎮(zhèn)乃至政府部門的監(jiān)督，使得村莊民主治理既借用了紀(jì)委的權(quán)威能量，而紀(jì)委的權(quán)威能量又通過村莊民主治理進(jìn)一步增強(qiáng)。

2.在新的工作機(jī)制下運(yùn)行效率明顯提高。在機(jī)制創(chuàng)新之前，盡管縣鄉(xiāng)兩級都成立了領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組，而且主要領(lǐng)導(dǎo)也掛了帥，形式上看來領(lǐng)導(dǎo)重視、專班理事。實(shí)際上這種兼職的工作方式，無異于新瓶裝舊酒，往往主要領(lǐng)導(dǎo)忙不過來，小組人員名在身不在，成員單位不主動作為，具體辦事員也因額外增加了任務(wù)而敢怒不敢言，最終消極怠工。究其原因，在于具體辦事的人沒有位子，而有位子的人又覺得這些位子太“虛”、太“空”，在“屁股決定腦袋”的現(xiàn)實(shí)行為邏輯下，由于屁股不愿意挪位，腦袋自然懶得思考。改由紀(jì)委專室監(jiān)察施行后，為其定了編、正了名、明了責(zé)，主動作為的積極性大大提高，運(yùn)行效率也明顯提升。

3.村民參與村務(wù)有了更廣泛的組織載體。村民參與村務(wù)是落實(shí)村民對村務(wù)運(yùn)作知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要前提。在以往只有兩委的情況下，村民參與村務(wù)的渠道十分有限，往往陷入比較窘迫的境地。村紀(jì)檢小組的成立，使村民有了合法的意見表達(dá)和參與管理的渠道。村民有什么疑問或者建議，可以直接向村紀(jì)檢小組反映，而按照新的制度設(shè)計(jì)，村紀(jì)檢小組有義務(wù)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)給予合理的解釋，或者要求兩委答復(fù)，或者直接對兩委的決策進(jìn)行程序?qū)彶椤＿@樣，村紀(jì)檢小組事實(shí)上成為村民參與村務(wù)的重要組織載體。

4.實(shí)現(xiàn)了村務(wù)全程性多渠道的有效監(jiān)督。村紀(jì)檢小組成立之前，雖然也設(shè)有村理財(cái)小組，但理財(cái)小組的監(jiān)督職能只停留在事后對票據(jù)的審核，對有關(guān)賬目進(jìn)行查閱核對上，這種制度上的缺陷使其無法了解村務(wù)運(yùn)作的全過程，更無法對村務(wù)決策程序的合法性進(jìn)行監(jiān)察。村務(wù)公開也因此停留在表面上，往往以結(jié)果公開代替村務(wù)公開。村紀(jì)檢小組成立后，按照制度設(shè)計(jì)可以對村務(wù)運(yùn)作決策的過程全程參與、全程監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)了事前超前監(jiān)督、事中跟蹤監(jiān)督、事后檢查監(jiān)督。不僅如此，在新的工作機(jī)制下，由于有專室監(jiān)察，來自縣鄉(xiāng)的督查也逐漸加強(qiáng)。如通山縣規(guī)定：除有專門督查人員外，還聘請60余名人大代表、政協(xié)委員為兼職督查員，實(shí)行劃片管理、交叉督查。

5.構(gòu)建了村民與村干部的良好溝通機(jī)制。良好的溝通機(jī)制有利于村民參與村務(wù)、了解村務(wù)，促使村干部面向群眾、心想群眾，從而加強(qiáng)村民與村干部之間的相互理解，建立和諧的干群關(guān)系。不僅如此，良好的溝通機(jī)制還有利于集中集體的智慧，共同為村莊建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。在新的治理機(jī)制下，村民可以通過村紀(jì)檢小組反映自己的想法，提出良好的建議。村干部也可以通過村紀(jì)檢小組的監(jiān)督和解釋增強(qiáng)自己的合法性權(quán)威。可以說，村紀(jì)檢小組的成立，起到了干群關(guān)系的“潤滑劑”和集體智慧的“助推器”的作用，受到村民的廣泛歡迎。

通過新機(jī)制下將近半年的工作，目前，通山縣村務(wù)公開民主管理局面明顯改善，初步實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化和程序化。

1.實(shí)現(xiàn)了村務(wù)公開民主管理的制度化。一是實(shí)現(xiàn)了工作制度化。先后制定出臺了縣《村務(wù)公開實(shí)施管理辦法》、《村務(wù)公開考評驗(yàn)收細(xì)則》、《村務(wù)公開工作流程圖》、《紀(jì)檢小組成員選舉流程圖》等，匯編了相關(guān)理論政策文件讀本和工作手冊，系統(tǒng)明確了村務(wù)公開的職責(zé)單位、考評方式、紀(jì)律規(guī)定和目標(biāo)效果，明確了各部門的聯(lián)系點(diǎn)和幫扶單位。二是實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察制度化。在督查范圍上，實(shí)行點(diǎn)面結(jié)合，每季度第一個(gè)月15日前隨機(jī)抽查三分之一的單位，每半年組織一次全面普查；在督查方式上，堅(jiān)持明察與暗訪相結(jié)合，暗訪時(shí)督查人員不預(yù)約、不陪同，直接進(jìn)村入戶；在督查力量上，專兼職相結(jié)合，實(shí)行劃片管理、交叉督查。三是實(shí)現(xiàn)了考核制度化。將村務(wù)公開納入年度工作目標(biāo)考核，制定了詳細(xì)的考評驗(yàn)收細(xì)則，實(shí)行逐條打分。建立了責(zé)任追究制度，對村務(wù)公開中出現(xiàn)嚴(yán)重問題的，實(shí)行一票否決，同時(shí)對做出重要成績的，給予提拔重用。

2.實(shí)現(xiàn)了村務(wù)公開民主管理的規(guī)范化。一是公開形式規(guī)范化。堅(jiān)持媒體公開、網(wǎng)絡(luò)公開、會議公開、公開欄公開和流動公開多種形式相統(tǒng)一，并統(tǒng)一了村務(wù)公開標(biāo)識、公開欄的版式和尺寸。二是公開內(nèi)容規(guī)范化。堅(jiān)持“凡是群眾關(guān)心的、凡是群眾想知道的、凡是群眾有疑慮的”都進(jìn)行公開，并在具體工作中做到三個(gè)延伸：由側(cè)重財(cái)務(wù)公開向公共事務(wù)公開延伸，由側(cè)重辦事結(jié)果公開向辦事標(biāo)準(zhǔn)、辦事程序公開延伸，由一般性問題公開向?qū)嵸|(zhì)性問題公開延伸。三是公開時(shí)間規(guī)范化。公開內(nèi)容分四個(gè)部分進(jìn)行，年度公開在每年元月10日前到位；季度公開在下季度第一個(gè)月10日前到位；半年公開在7月10日前到位；隨時(shí)公開的內(nèi)容立即公開。

3.實(shí)現(xiàn)了村務(wù)公開民主管理的程序化。按照村務(wù)公開的程序要求，村委會按規(guī)定的時(shí)間和內(nèi)容，及時(shí)、全面、如實(shí)編制村務(wù)公開內(nèi)容的草案，并經(jīng)村紀(jì)檢小組逐項(xiàng)審核簽章，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)治理部門審批后方可在村務(wù)公開欄進(jìn)行公開。村務(wù)公開后，村委會一般利用會議、專題座談、個(gè)別走訪、意見箱、電話等形式，廣泛聽取村民的意見。對村民提出的詢問和意見，必須在15日之內(nèi)答復(fù)。半數(shù)以上村民對村務(wù)公開的事項(xiàng)不同意的，立即予以糾正，并重新公布。在村務(wù)公開的過程中，必須建立村務(wù)公開檔案，將村務(wù)公開的情況按要求逐項(xiàng)建檔歸案，村紀(jì)檢小組定期檢查監(jiān)督，通報(bào)情況，并征求村民的意見建議。

四、相關(guān)問題的思考

盡管村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察的做法已在通山縣形成局面，并且，其運(yùn)作績效也已初步顯現(xiàn)。但筆者一行在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，這一做法本身或許只是基層在治理過程中的無意識創(chuàng)造，由于沒有從自發(fā)到自覺的自我覺醒，使這一做法始終缺乏理論上的指導(dǎo)和自覺提升。因此目前仍顯粗糙，存在諸多的問題需要思考，尤其亟需從學(xué)理上進(jìn)行探究和反思。

1.村紀(jì)檢小組如何具有代表性和保持獨(dú)立性？其一，按照現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)，村紀(jì)檢小組成員由黨員大會而不是村民大會或村民代表會議選舉產(chǎn)生，按照誰授權(quán)代表誰的原則，村紀(jì)檢小組豈不只是全村的黨員代表？如何能代表和反映全體村民的意志呢？其二，就人員構(gòu)成而言，村紀(jì)檢小組的組長由一名支部委員擔(dān)任，另兩名成員由無職的黨員擔(dān)任，這不僅有可能遭遇個(gè)別村黨員人數(shù)少的現(xiàn)實(shí)尷尬，從運(yùn)行上看，紀(jì)檢組長和村黨支部的書記是被領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這種組織架構(gòu)無法真正達(dá)到權(quán)力的相互制約，久而久之監(jiān)督可能會流于形式。其三，在已經(jīng)組建了村紀(jì)檢小組的情況下，原有的村理財(cái)小組仍然存在，是不是機(jī)構(gòu)重疊？又怎樣界定它們之間的權(quán)責(zé)呢？

2.文本設(shè)計(jì)遭遇現(xiàn)實(shí)場域時(shí)是否會發(fā)生形變？其一，現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)雖然規(guī)定了從村紀(jì)檢小組到縣紀(jì)委專室的職責(zé)，即規(guī)定了它們應(yīng)當(dāng)如何作為，卻沒有相應(yīng)地懲戒性制度，即對它們不作為時(shí)應(yīng)遭受何種懲罰沒有明確規(guī)定。在這種情況下，治理的主體和客體是否會因?yàn)楸舜说睦孀畲蠡霈F(xiàn)經(jīng)濟(jì)人的理性結(jié)盟？其二，如何理順縣紀(jì)委專室的編制、職責(zé)并評價(jià)他們的工作？村莊民主治理是一個(gè)漫長的過程，短期內(nèi)或很難達(dá)到目標(biāo)，即使政策對路，其治理效果也未必立即顯現(xiàn)。在這種情況下，以推行村莊治理為己任的縣紀(jì)委專室到底多少人合適？又怎樣評價(jià)他們的工作？如果沒有治理目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，他們的工作業(yè)績怎樣制度化地加以認(rèn)可從而調(diào)動他們的工作積極性？如果有治理目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由于各縣市鄉(xiāng)村情況不一，其治理目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)又由誰來制定、怎樣掌握？

3.這種工作機(jī)制能否上行并在更大范圍推廣？其一，村莊民主治理絕非一朝一夕，尤其諸多村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”致難的原因錯綜復(fù)雜，有的甚至積重難返，不僅經(jīng)濟(jì)落后影響民主發(fā)展，干群關(guān)系也嚴(yán)重惡化。①以湖北省為例，全省共排查出“難點(diǎn)村”656個(gè)，占村總數(shù)2.57%。其中，因村“兩委”班子不健全、村干部之間不團(tuán)結(jié)、村級組織軟弱渙散、黨員干部素質(zhì)較低、黨和國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策得不到落實(shí)、干群關(guān)系緊張?jiān)斐傻摹半y點(diǎn)村”280個(gè)，占“難點(diǎn)村”總數(shù)42.68%；因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長期滯后、村級集體無經(jīng)濟(jì)來源造成的“難點(diǎn)村”214個(gè)，占村總數(shù)32.62%；因村務(wù)不公開或假公開、不能落實(shí)民主管理造成的“難點(diǎn)村”63個(gè)，占村總數(shù)9.60%。因其他原因造成的“難點(diǎn)村”99個(gè)，占村總數(shù)15.09%。這使得“難點(diǎn)村”的治理往往不是塊香饃饃，而是燙手的山芋。在這種情況下，是否每個(gè)縣市紀(jì)委都愿意像通山縣紀(jì)委一樣自找麻煩去啃硬骨頭？其二，村莊民主治理縣市是關(guān)鍵，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)說，大量的工作都要在縣市內(nèi)完成，而越往上走治理任務(wù)越輕松。在這種情況下，這種工作機(jī)制的上行有沒有必要？如果上行又如何理順上下之間的權(quán)責(zé)關(guān)系？其三，這種新的工作機(jī)制的施行是否會改變既有的權(quán)力場，進(jìn)而影響紀(jì)委的原有職能？紀(jì)委又該有怎樣的變通呢？

然而，盡管需要思考的問題很多、需要完善的方面也很多，我們所提出和思考的也只是初步的。但是，村莊民主治理納入紀(jì)委專室監(jiān)察施行，這畢竟是來自基層民眾的有益嘗試和大膽創(chuàng)造。或許，它目前只是塊石頭，而待我們精心雕琢之后，有一天，它就會變成一塊良玉。

（責(zé)任編輯 汪志強(qiáng)）

D6 21

A

1671-7155（2011）01-0030-05

梁東興（1977-），男，湖北隨州人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士生，海軍工程大學(xué)人文社會科學(xué)系副教授，主要研究方向?yàn)樯鐣髁x民主與法制建設(shè)；唐鳴（1957-），男，湖北武漢人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院教授、博士生導(dǎo)師，現(xiàn)主要從事農(nóng)村民主與法制建設(shè)研究；陳榮卓（1979-），男，湖北武漢人，法學(xué)博士，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院講師，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心研究人員，主要從事農(nóng)村法制建設(shè)研究。

2010-10-08

2008年國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全農(nóng)村民主管理制度對策研究”（項(xiàng)目編號：08&ZD028）

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.01.006