陳世偉

（景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333403）

地權(quán)變動(dòng)與村治轉(zhuǎn)型※
——浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)農(nóng)村社區(qū)化管理的調(diào)查與思考

陳世偉

（景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院，江西 景德鎮(zhèn) 333403）

土地制度是農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)制度，也是農(nóng)村社會(huì)組織與管理體制的基礎(chǔ)。隨著土地流轉(zhuǎn)的加速及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)從封閉向開(kāi)放和流動(dòng)轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行的農(nóng)村基層組織與管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鎮(zhèn)海的農(nóng)村社區(qū)化管理實(shí)踐，通過(guò)合理劃定社區(qū)規(guī)模、組織重構(gòu)、社工隊(duì)伍建設(shè)、服務(wù)下鄉(xiāng)等方式，取得了明顯的成效，基本形成社區(qū)化管理組織體系，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)全覆蓋，擴(kuò)展和提升了村民自治，有助于加強(qiáng)現(xiàn)代民主國(guó)家的建構(gòu)和社會(huì)的融合，有力地推動(dòng)著村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)變。

地權(quán)變動(dòng)；社區(qū)化管理；治理轉(zhuǎn)型

一、問(wèn)題的提出：地權(quán)變動(dòng)后的鄉(xiāng)村如何治理

土地制度是農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)制度，也是農(nóng)村社會(huì)組織與管理體制的基礎(chǔ)?，F(xiàn)存的農(nóng)民與集體、農(nóng)民與政府、農(nóng)民之間的關(guān)系以及農(nóng)村基層組織與管理體制在相當(dāng)程度上是基于農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系建立起來(lái)的。在歷史上，每一次土地制度及產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重大變化，最終都導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)及組織管理制度的變化。黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。在政策的刺激下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)變動(dòng)更加迅速和普遍，農(nóng)村地權(quán)關(guān)系及村民（居民）關(guān)系將變得更加復(fù)雜，由此引發(fā)的問(wèn)題是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村集體組織及基層組織如何維系、如何運(yùn)作以及如何生存？如何構(gòu)建與農(nóng)村開(kāi)放和流動(dòng)及產(chǎn)權(quán)多樣化相適應(yīng)的新型治理體系？這是當(dāng)前亟待研究解決的問(wèn)題。

為了深入考察土地流轉(zhuǎn)對(duì)鄉(xiāng)村治理的影響，筆者主持的課題組對(duì)浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)進(jìn)行調(diào)研。之所以選擇鎮(zhèn)海，主要是其處于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)起步早，規(guī)模大，流轉(zhuǎn)率處于全國(guó)前列。隨著土地流轉(zhuǎn)，鎮(zhèn)海農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷速度很快，人口流動(dòng)頻繁，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村基層組織與管理體制造成了很大的沖擊。為此，鎮(zhèn)海從2006年開(kāi)始借鑒城市社區(qū)的管理理念，推行農(nóng)村社區(qū)化管理，改革傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制，重點(diǎn)進(jìn)行組織重構(gòu)和服務(wù)功能提升，取得了很好的成效，2007年被民政部列入全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)。調(diào)研在2010年7-8月進(jìn)行，通過(guò)查閱相關(guān)文獻(xiàn)、實(shí)地考察、問(wèn)卷調(diào)查和與鎮(zhèn)海區(qū)委農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局、民政局等職能部門(mén)以及街道辦事處干部、村干部、社工、流轉(zhuǎn)農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)大戶的深入訪談，掌握了大量的第一手資料。

二、地權(quán)變動(dòng)：鎮(zhèn)海土地流轉(zhuǎn)的基本情況

1.20世紀(jì)80年代：土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始起步

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以后，鎮(zhèn)海在農(nóng)村逐步推行經(jīng)濟(jì)體制的改革，把人民公社的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制改革為在社區(qū)范圍內(nèi)，以公有土地為基礎(chǔ)，建立了農(nóng)業(yè)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。至1983年，全縣（1985年10月撤縣改區(qū)）有97%的生產(chǎn)隊(duì)推行包干到人、到戶聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制后，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力有了較大的發(fā)展。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民家庭非農(nóng)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，農(nóng)民種糧的積極性下降，出現(xiàn)了投入減少甚至土地拋荒的現(xiàn)象。1984年，鎮(zhèn)海貫徹執(zhí)行中央1984年一號(hào)文件精神，將土地承包期延長(zhǎng)至15年，鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。1985年撤縣設(shè)區(qū)后，鎮(zhèn)海開(kāi)始重視土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作，采取了一系列措施推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。1987年，全區(qū)有10畝以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶964戶，經(jīng)營(yíng)耕地13335畝，占已承包耕地的9.5%。[1](P73)

2.20世紀(jì)90年代：土地流轉(zhuǎn)加速

在土地二輪承包期間，浙江省頒布實(shí)施了《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于發(fā)展糧田適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的決定》（省委[1994]14號(hào)）、《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、推進(jìn)糧田適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)充決定》（省委辦[1996]63號(hào)）等一系列文件，鼓勵(lì)和允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法、自愿、有償?shù)剞D(zhuǎn)包給規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶，加快了土地流轉(zhuǎn)的步伐。在此基礎(chǔ)上，鎮(zhèn)海區(qū)制定了《建立健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、推進(jìn)糧田適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的若干意見(jiàn)》（鎮(zhèn)區(qū)委[1996]38號(hào)），進(jìn)一步建立健全土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、進(jìn)一步扶持種糧大戶、大力推進(jìn)“兩田制”建設(shè)。其主要形式有：（1）轉(zhuǎn)讓使用權(quán)、保留承包權(quán)；（2）退包給村，由村出包或村辦集體農(nóng)場(chǎng)；（3）反租倒包，此種形式主要是村集體成片發(fā)展開(kāi)放性農(nóng)業(yè)；（4）推行“兩田制”。通過(guò)對(duì)種糧大戶、加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)機(jī)服務(wù)配套投入、對(duì)開(kāi)展“兩田制”村的一系列扶持政策，鎮(zhèn)海土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作發(fā)展迅速，1994年后保持鞏固、穩(wěn)定的趨勢(shì)。1994年至1996年，鎮(zhèn)海區(qū)被列入全浙江省26個(gè)推進(jìn)糧田適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)重點(diǎn)縣（區(qū)）之一。至1999年4月統(tǒng)計(jì)，全區(qū)共有土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶1706戶，比1987年742戶增長(zhǎng)77%；經(jīng)營(yíng)耕地41425畝，占承包耕地總面積的35.7%，比1987年增加了28090畝，增長(zhǎng)了210.6%。在種田大戶中，外來(lái)戶842戶，經(jīng)營(yíng)耕地24486畝，分別占種田大戶總數(shù)的49.3%和59.3%[1](P73)。

3.本世紀(jì)以來(lái)：土地流轉(zhuǎn)全面鋪開(kāi)

進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，浙江省各級(jí)政府加強(qiáng)了政策支持力度，采用先行試點(diǎn)的方式，相繼頒布實(shí)施了《寧波市扶持欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)施辦法》（甬農(nóng)發(fā) [2007]107號(hào)）、《關(guān)于做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作，提高土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平的意見(jiàn)》（甬黨辦 [2008]5號(hào)）、《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》（浙委辦 [2009]37號(hào)）將土地流轉(zhuǎn)工作全面鋪開(kāi)。鎮(zhèn)海作為試點(diǎn)地區(qū)，制定了《關(guān)于做好全部土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，著力在建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)、搭建土地流轉(zhuǎn)招商引資承載平臺(tái)、促進(jìn)完善農(nóng)村社會(huì)保障等方面下功夫。截止2009年底，全區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到5.44萬(wàn)畝，占全區(qū)耕地面積9.96萬(wàn)畝的54.62%，流轉(zhuǎn)率居全省前列①參見(jiàn)鎮(zhèn)海區(qū)農(nóng)業(yè)局《創(chuàng)新機(jī)制，多措并舉，積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)——鎮(zhèn)海區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況匯報(bào)》。。

三、應(yīng)對(duì)：鎮(zhèn)海農(nóng)村社區(qū)化管理的具體實(shí)踐

如前所述，20世紀(jì)80年代改革以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度發(fā)生了重大變化。但是，迄今為止，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織與管理體制事實(shí)上依然是在集體土地所有基礎(chǔ)上形成的，具有強(qiáng)烈的封閉色彩。基于土地的集體所有及承包關(guān)系，農(nóng)民歸屬于一定的“集體”，享有相應(yīng)的權(quán)力。村委會(huì)組織及黨支部組織也是在這種集體范圍內(nèi)組建起來(lái)的。集體的土地邊界及產(chǎn)權(quán)邊界也是村民、村莊及村組織的邊界。然而，隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)加快，農(nóng)地流轉(zhuǎn)增多，已經(jīng)造成農(nóng)村地權(quán)關(guān)系顯著的變化，人口的雜居使傳統(tǒng)封閉的村落和集體組織日趨瓦解，村莊的地域邊界、人口邊界、經(jīng)濟(jì)邊界、組織邊界發(fā)生了很大的變化[2]。在這個(gè)變遷的過(guò)程中，農(nóng)村的基本矛盾也發(fā)生了顯著的變化，表現(xiàn)為：主體多元、復(fù)雜的農(nóng)村現(xiàn)狀與傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)治理方式的矛盾、農(nóng)村居民多層次多樣性的公共需求與農(nóng)村公共服務(wù)供應(yīng)相對(duì)不足的矛盾。現(xiàn)行的農(nóng)村基層組織與管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如何構(gòu)建與農(nóng)村開(kāi)放、流動(dòng)、分化和多元化相適應(yīng)的社會(huì)組織與管理方式，妥善處理社區(qū)不同居民之間的權(quán)利關(guān)系，增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同和歸屬感，促進(jìn)社區(qū)的整合與融合，已經(jīng)成為亟待解決的問(wèn)題。

正是在此背景下，黨的十六屆六中全會(huì)和十七大提出推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)生活共同體的重大措施。按照中央的部署，浙江省在全國(guó)率先推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，相繼頒布實(shí)施了《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的決定》（浙委[2006]28號(hào)）、《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》（浙委[2008]106號(hào)）等一系列文件，進(jìn)一步把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)定位為社區(qū)化服務(wù)和管理，確定了把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)定位為新農(nóng)村建設(shè)的重要部分和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要載體，把農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)作為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的突破口的工作思路。2007年3月，鎮(zhèn)海區(qū)在蛟川街道棉豐村開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)化管理試點(diǎn)工作，同年被民政部列入全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，目前進(jìn)入全面推進(jìn)階段。其主要做法是：

1.社區(qū)設(shè)置

按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、聚居人口適度、服務(wù)半徑合理、資源配置有效、功能相對(duì)齊全”的原則，鎮(zhèn)海區(qū)制定了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，因地制宜明確農(nóng)村社區(qū)建設(shè)范圍，主要有“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”、“一村多點(diǎn)”等三種農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。（1）“一村一社區(qū)”模式。村人口規(guī)模在1000人以上的，在現(xiàn)行的村民委員會(huì)范圍內(nèi)，按“一村一社區(qū)”形式組織社區(qū)建設(shè)。采取這種模式的占開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)村的95%以上，典型的村有鎮(zhèn)海區(qū)蛟川街道棉豐村等等。（2）“多村一社區(qū)”模式。規(guī)模較小的村、人口居住密度較高或生產(chǎn)生活方式相近的地方采取這種模式，約占開(kāi)展村的3%。（3）“一村多點(diǎn)”模式。這種模式占比例也很低，在本質(zhì)上是與“一村一社區(qū)”模式相同，主要適用于地域范圍較大、自然村較多或村民居住較分散的行政村。[3]

2.組織再造

隨著土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)管理遇到了農(nóng)居混雜、外來(lái)務(wù)工人員劇增、駐地企事業(yè)單位多等新問(wèn)題，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)組織造成了很大的挑戰(zhàn)。為此，鎮(zhèn)海把構(gòu)建融合性組織、夯實(shí)傳統(tǒng)基層組織基礎(chǔ)作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，新成立了社區(qū)工作站、和諧共建理事會(huì)、“新**人”黨支部、“外來(lái)務(wù)工人員”服務(wù)站等4個(gè)村社區(qū)化管理新型組織。和諧共建理事會(huì)由村級(jí)班子主要領(lǐng)導(dǎo)、駐地部、省屬大工程單位以及有一定威信的村民代表、外來(lái)務(wù)工人員代表等組成，對(duì)社區(qū)化管理中的重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商、監(jiān)督，從而形成共駐共建、共建共享格局?！巴鈦?lái)務(wù)工人員”服務(wù)站依托綜治工作室，實(shí)行室站合一，站長(zhǎng)由村（社區(qū)）主任擔(dān)任，由村（社區(qū)）干部、責(zé)任區(qū)民警、協(xié)管員等協(xié)同開(kāi)展日常服務(wù)管理工作，作為村黨組織領(lǐng)導(dǎo)和村民委員會(huì)指導(dǎo)下的管理和服務(wù)全體外來(lái)務(wù)工人員的自治組織。[4]“新**人”黨支部重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)外來(lái)流動(dòng)黨員的教育和管理，發(fā)揮黨員示范骨干作用。例如鎮(zhèn)海蛟川街道棉豐村針對(duì)外來(lái)務(wù)工黨員（43名）多的特點(diǎn)，設(shè)立“新棉豐人”黨支部，來(lái)自江蘇省邳州市的打工仔季飛當(dāng)選新棉豐村黨支部書(shū)記后，季飛便利用晚上的時(shí)間開(kāi)展活動(dòng)，同時(shí)發(fā)揮黨員的橋梁紐帶作用，化解矛盾，凝聚人心，全村社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生等都有了明顯改善。[5]

3.社工引入

開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)化管理的基礎(chǔ)是有一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的農(nóng)村社工隊(duì)伍。因此鎮(zhèn)海在農(nóng)村社區(qū)化管理擴(kuò)大試點(diǎn)中，將社區(qū)工作者引入到農(nóng)村工作中，按照村轄區(qū)總?cè)丝?00-800名配一名專職社工的比例，農(nóng)村社工的錄用采取選聘和招聘兩種方式，選聘主要是從村黨組織、村民委員會(huì)、村經(jīng)濟(jì)合作社脫產(chǎn)班子的成員中選聘，招聘主要是從社會(huì)人員中招聘。區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政按4：6比例給予每個(gè)社工3萬(wàn)元資金補(bǔ)助，區(qū)級(jí)2008年度共補(bǔ)助272.4萬(wàn)元。2008年共向社會(huì)新招聘80名農(nóng)村社工，平均年齡29歲，大專以上學(xué)歷46名，基本達(dá)到了年輕化、知識(shí)化的要求。其運(yùn)作機(jī)制是對(duì)農(nóng)村社工實(shí)行定崗定責(zé)定人，按“分片包干、條塊結(jié)合”的原則和“上下一口清”的工作要求。上下“一口清”是指對(duì)上級(jí)政策法規(guī)、工作內(nèi)容、工作要求“一口清”，對(duì)片區(qū)住戶基本情況、片區(qū)依靠對(duì)象、重點(diǎn)工作對(duì)象“一口清”。按照網(wǎng)格化、全覆蓋的管理目標(biāo)，明確了每個(gè)社工包片區(qū)域和工作站內(nèi)兼職治安或社保、救助、計(jì)生、衛(wèi)生、文化、教育等一項(xiàng)工作，通過(guò)農(nóng)村社區(qū)這個(gè)平臺(tái)，切實(shí)發(fā)揮社工優(yōu)勢(shì)，把村民（居民）群眾組織起來(lái)，滿足群眾各方面需求。①參見(jiàn)鎮(zhèn)海區(qū)民政局《我區(qū)農(nóng)村社區(qū)化管理的運(yùn)行與思考》。

4.搭建平臺(tái)

從2006年開(kāi)始，鎮(zhèn)海區(qū)由區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)投入5000萬(wàn)元，按照室內(nèi)外設(shè)施相對(duì)完備、服務(wù)功能相對(duì)集中、群眾辦事便捷的要求在全區(qū)農(nóng)村建設(shè)集村干部辦公、便民服務(wù)、黨員活動(dòng)等多種功能于一體的村民服務(wù)中心。中心功能包括“三站六室兩廳兩欄兩中心”，“三站”即黨員服務(wù)站、社區(qū)服務(wù)站、志愿服務(wù)站“；六室”即村務(wù)辦公室、黨員活動(dòng)室、綜治警務(wù)室、城管工作室、衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)室、外來(lái)人口黨建工作室（管委會(huì)辦公室）；“兩廳”即便民服務(wù)廳、綜合議事廳；“兩欄”即黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)公開(kāi)欄、科普宣傳欄；“兩中心”即文體活動(dòng)中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心。至2010年10月，全區(qū)60個(gè)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)全面完成，新建和改建社區(qū)服務(wù)中心8.4萬(wàn)平方米，平均建筑面積1400平方米，最大的俞范村村民服務(wù)中心面積2657平方米，最小的如沿江等村也在800平方米以上。這些服務(wù)中心服務(wù)功能覆蓋28.16萬(wàn)農(nóng)村人口（包括外來(lái)人口）。[6]

四、成效：開(kāi)放多元的新型社區(qū)治理體系基本形成

1.基本形成社區(qū)化管理組織體系

鎮(zhèn)海農(nóng)村社區(qū)化管理以構(gòu)建適應(yīng)流動(dòng)、開(kāi)放特點(diǎn)的農(nóng)村管理的組織網(wǎng)絡(luò)為切入口，使各組織間的資源得到了有效合理的配置，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村集體組織與新興社會(huì)組織交叉、融合。初步形成了以村黨組織為核心，村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社為基礎(chǔ)，社區(qū)工作站為依托，“新 **人”黨支部、“新 **人”服務(wù)站、“和諧共建理事會(huì)”為補(bǔ)充，運(yùn)轉(zhuǎn)高效、定位合理的組織體系，提高了基層組織的戰(zhàn)斗力。

2.率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)全覆蓋

依托農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為平臺(tái)，以滿足群眾需求為導(dǎo)向，鎮(zhèn)海區(qū)建立了“十五分鐘文體活動(dòng)服務(wù)圈”、“十五分鐘衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)圈”和救助保障體系，統(tǒng)一實(shí)施了公共服務(wù)全程化代理和“一站式”辦理模式，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化教育、居家養(yǎng)老等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)全覆蓋，努力使農(nóng)村社區(qū)居民足不出村，即能享受到和城市居民同樣的生活便利服務(wù)。寧波市民政局課題組《社區(qū)群眾滿意度評(píng)估體系研究報(bào)告》表明，農(nóng)民對(duì)鎮(zhèn)海農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心工作總體感到滿意，九成以上的村民認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心辦事效率高，對(duì)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心工作人員的服務(wù)態(tài)度普遍滿意，絕大多數(shù)村民感到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建立給村民帶來(lái)了便利。

3.擴(kuò)展和提升了村民自治

村民自治是建立在土地產(chǎn)權(quán)集體所有和以戶籍為基礎(chǔ)的村籍身份基礎(chǔ)上的。隨著土地流轉(zhuǎn)的加劇和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)逐漸出現(xiàn)了“人—地—籍”分離現(xiàn)象，多種土地承包經(jīng)營(yíng)方式的出現(xiàn)致使村民自治運(yùn)行的集體地權(quán)基礎(chǔ)逐步瓦解，傳統(tǒng)村集體經(jīng)濟(jì)的封閉性被打破，農(nóng)村成員身份日益多元化，村民、外來(lái)人員、各類經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體等多元農(nóng)村成員身份打破了村籍邊界，超越了傳統(tǒng)村集體組織結(jié)構(gòu)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中崛起的各類新型社會(huì)組織日益活躍，而傳統(tǒng)的基層組織如黨支部、村委會(huì)遭到廣大農(nóng)民的冷遇，其社會(huì)控制和組織能力大大弱化，一些農(nóng)民甚至認(rèn)為，傳統(tǒng)的村委會(huì)已經(jīng)沒(méi)有作為。通過(guò)農(nóng)村社區(qū)化管理，以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心這個(gè)平臺(tái)，把農(nóng)民群眾組織起來(lái)，通過(guò)自治、自助、互助，滿足群眾各方面需求，增強(qiáng)了村級(jí)組織的吸引力和凝聚力，群眾的自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督，使村民自治得到了延伸和拓展，農(nóng)村基層民主在新形勢(shì)下得到了創(chuàng)新和發(fā)展。

4.促進(jìn)了社會(huì)融合和社區(qū)認(rèn)同

徐勇教授認(rèn)為，國(guó)家力量向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透，進(jìn)而對(duì)傳統(tǒng)的分散落后的鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行改造和整合，是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一般趨勢(shì)。除“政權(quán)下鄉(xiāng)”、“政黨下鄉(xiāng)”、“宣傳下鄉(xiāng)”等一系列國(guó)家控制性滲透外，中國(guó)還有一種特殊的國(guó)家滲透方式，這就是通過(guò)“服務(wù)下鄉(xiāng)”，為農(nóng)民提供公共服務(wù)，在服務(wù)中將國(guó)家力量滲透于農(nóng)民的日常生產(chǎn)和生活之中，通過(guò)服務(wù)重新建構(gòu)國(guó)家權(quán)威[7]。在推行社區(qū)化管理中，農(nóng)村干部和社區(qū)工作者的理念逐漸由“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變，工作作風(fēng)有了很多的改觀。以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為載體，實(shí)行工作重心下移，“服務(wù)下鄉(xiāng)”，為群眾提供高質(zhì)多量的服務(wù)，積極幫助解決基層群眾在日常生產(chǎn)生活中遇到的難題，真正為群眾解難事、辦好事、做實(shí)事，逐漸把人心凝聚起來(lái)，增加群眾對(duì)新社區(qū)的認(rèn)同和歸屬感，樹(shù)立了村干部的新形象，加強(qiáng)了干群之間的聯(lián)系。同時(shí)，服務(wù)中心提供的公共服務(wù)吸引了村民的聚集，營(yíng)造了更廣闊的交往空間，各種文體活動(dòng)、聯(lián)歡活動(dòng)的開(kāi)展也有效促進(jìn)了村民之間的融合。

五、初步的結(jié)論：由“村民自治”向“居民自治”轉(zhuǎn)型

在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，隨著土地流轉(zhuǎn)的加速及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)從靜止、封閉向開(kāi)放和流動(dòng)轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)村莊的地域邊界、人口邊界、組織邊界和階層邊界日益多元化，農(nóng)戶家庭收入、勞動(dòng)力流動(dòng)、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)、社區(qū)公共需求等發(fā)生了很大的變化，這些變化對(duì)村莊治理的內(nèi)容、方向、目標(biāo)乃至模式形成了一定的沖擊[8]。需要我們構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基層組織與管理體制，加強(qiáng)與新興社會(huì)、經(jīng)濟(jì)組織的融合，不斷加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)，通過(guò)“服務(wù)下鄉(xiāng)”加強(qiáng)國(guó)家建構(gòu)。據(jù)此，項(xiàng)繼權(quán)教授認(rèn)為，隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，我國(guó)的農(nóng)村基層組織與管理體制再次走到歷史性變革的重要關(guān)口：構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體的社區(qū)制度，以進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)，形成管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。“社區(qū)制”的建設(shè)將是我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制繼“社隊(duì)制”、“村組制”之后的第三次重大變革[9]。

[1]《鎮(zhèn)?？h農(nóng)業(yè)志》編纂委員會(huì).鎮(zhèn)海縣農(nóng)業(yè)志[M].北京：中華書(shū)局，2001.

[2]項(xiàng)繼權(quán).農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型[J].社會(huì)主義研究，2008，（2）.

[3]寧波民政局.寧波市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況調(diào)研報(bào)告[DB/OL].http：//www.nbmz.gov.cn，2010-06-12.

[4]郭華巍.農(nóng)村社區(qū)化管理：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)——來(lái)自棉豐村的報(bào)告[J].求是，2008，（4）.

[5]張朝鴻.從打工仔到專職黨務(wù)社區(qū)工作者——江蘇省邳州市打工仔浙江省寧波市當(dāng)支書(shū)[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2009-07-30.

[6]鎮(zhèn)海民政局.我區(qū)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全覆蓋[DB/OL].鎮(zhèn)海民政局網(wǎng) http：//www.zhqmzj.gov.cn/gaer/mzdt/gzdt/201010/20101021150545.asp

[7]徐勇.“服務(wù)下鄉(xiāng)”：國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向[J].東南學(xué)術(shù)，2009，（1）.

[8]吳曉燕.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與村莊治理轉(zhuǎn)型[J].政治學(xué)研究，2009，（6）.

[9]項(xiàng)繼權(quán).從“社隊(duì)”到“社區(qū)”：我國(guó)農(nóng)村基層組織與管理體制的三次變革[J].理論學(xué)刊，2007，（11）.

陳世偉（1974-），男，江西安遠(yuǎn)人，景德鎮(zhèn)陶瓷學(xué)院人文社科學(xué)院教授,華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村基層治理。

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1671-7155（2011）04-0033-04

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.04.006

2011-06-04

2010年教育部人文社科研究一般項(xiàng)目《地權(quán)變動(dòng)、社會(huì)流動(dòng)和治理轉(zhuǎn)型：土地流轉(zhuǎn)背景下的鄉(xiāng)村治理研究》（項(xiàng)目編號(hào)：10YJC810003）及江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃藝術(shù)學(xué)項(xiàng)目《鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的運(yùn)作模式及制度保障研究》（項(xiàng)目編號(hào)：YG2010037）的階段性成果。

（責(zé)任編輯 汪志強(qiáng)）