徐成倫

（廣東商學院 法學院，廣東 廣州 510320）

論WTO非正式?jīng)Q策機制“綠屋會議”改革

徐成倫

（廣東商學院 法學院，廣東 廣州 510320）

由于多方面的原因綜合作用，WTO在實踐中發(fā)展出一種非正式?jīng)Q策機制“綠屋會議”，作為對正式?jīng)Q策機制的補充。近幾年來，“綠屋會議”制度中的缺陷逐漸顯露出來，受到來自各方面的質(zhì)疑和批評，進行制度改革已成為必然趨勢。

非正式?jīng)Q策機制；綠屋會議；WTO；改革

一、WTO決策機制演變與“綠屋會議”由來

WTO的決策機制在法律表述與實際運作兩方面差異明顯，對決策機制的法律文本規(guī)定見《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》（簡稱《WTO協(xié)定》）第九條：世貿(mào)組織應(yīng)當繼續(xù)遵循GATT奉行的一致意見作出決定的實踐。除另有規(guī)定外，若某一次決定無法取得一致意見時，則由投票決定，在部長會議和總理事會上，世貿(mào)組織的每一個成員擁有一票表決權(quán)。[1]P10該條規(guī)定被學者們稱為“正式?jīng)Q策機制”，可以概括為：以全體一致作為決議達成的原則做法，以投票多數(shù)決作為特別情況下的補充做法。

然而，正式?jīng)Q策機制在GATT/WTO多年的實踐運作中并沒有被貫徹，其規(guī)則早已被事實做法大加修改。其中“投票機制”已經(jīng)處于名存實亡的境地，幾乎未曾被使用過；[1]P10而與此同時，被稱為“綠屋會議”的一種非正式?jīng)Q策機制則蓬勃發(fā)展，被放置于正式?jīng)Q策程序部長會議和總理事會會議之前，并被頻繁使用，成為世貿(mào)決策程序中的一項慣例。[2]P46于是在毫無法律規(guī)定的情況下，“綠屋會議”被使用于絕大多數(shù)規(guī)則的制定和修改程序，使第九條的規(guī)則面目全非。

“綠屋”一詞，本指GATT時代總干事在日內(nèi)瓦的私人會議室，據(jù)傳是因為當時該房間的墻壁以綠色涂料粉刷而得此名。[3]P30“綠屋會議”的最早雛形，是GATT總干事鄧克爾為了推動發(fā)起烏拉圭回合談判，而以個人身份在綠屋中開展的一系列私人磋商和會晤，這些“研討會”達成的共識和決議，并不構(gòu)成任何法律約束效力，“研討會”本身也不是決策程序，然而，日后這種由總干事或總理事會主席牽頭的非正式磋商談判，卻發(fā)展成不僅是催生了WTO項下眾多多邊貿(mào)易協(xié)定草案的孵化場，同時成為今后世貿(mào)組織制定與修改WTO規(guī)則的必經(jīng)程序，令人意外。

烏拉圭回合的巨大成功和WTO一攬子協(xié)議的生效，客觀上證明了非正式?jīng)Q策機制的有效性，從一定程度上說，“綠屋會議”有其存在的價值；與此同時我們又要清醒的認識到，“綠屋會議”作為一種非正式?jīng)Q策程序，長期游離于WTO規(guī)則有效規(guī)制范圍之外，其中難免有許多不盡如人意之處。下文首先簡要分析WTO決策機制中綠屋會議產(chǎn)生發(fā)展的原因，然后指出“綠屋”決策機制有待改革的問題，最后提出如何改革的具體設(shè)想。

二、產(chǎn)生“綠屋會議”是多方面原因使然

（一）世貿(mào)成員人數(shù)劇增，全體一致面臨困境

在GATT時代和WTO初期，成員為數(shù)不多，通過反復(fù)磋商談判，形成共識的可能性比較大[1]P12，或者換句話說，由于談判中各方相互之間比較了解，作出妥協(xié)以換取對方讓步的方式比較容易實現(xiàn)。同時，早期談判涉及的話題內(nèi)容相對比較普通，較少涉及高度敏感的話題和領(lǐng)域，故各國的主權(quán)擔憂較少，國內(nèi)的利益集團也不易被觸動。而隨著成員人數(shù)的逐漸增加，談判涉及的議題進一步廣泛深入各國主權(quán)的核心區(qū)域，成員方之間的談判難度開始急劇增加。此外，各種區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展也使得WTO成員之間互筑高墻，區(qū)域貿(mào)易利益第一次擺在了多邊貿(mào)易共同利益之上，全體一致面臨前所未有的挑戰(zhàn)，尤其是在立法過程中，“由于全體一致本質(zhì)上更傾向于維持現(xiàn)狀，企圖運用全體一致原則變得極端困難”[4]。

如果將“綠屋會議”作為正式?jīng)Q策會議之前的前置程序[5]P64，由于綠屋會議采取在有限數(shù)量成員之間先取得共識，再將談判結(jié)果以草案的形式提交部長會議或總理事會會議討論并最終形成正式?jīng)Q議的“同心圓”模式[1]P10，實際上是以這種方式將參與會談的成員人數(shù)還原到了GATT或WTO初期的規(guī)模，客觀上就減輕了談判的阻力，使全體一致的成功率有所增加。

（二）發(fā)達國家的擔憂促成“綠屋會議”模式形成

“WTO是建立在主權(quán)平等基礎(chǔ)上的國際組織，成員的同意是創(chuàng)設(shè)有拘束力的法律規(guī)范的前提”[1]P11，全體一致原則有效地肯定和維持了這一主權(quán)觀念，授予每一個成員面對會議提案說不的權(quán)利，在理論上，每一成員都有平等的權(quán)利阻止一次決議的通過。然而，正式?jīng)Q策機制中的投票制度使發(fā)達各國普遍擔心，因為在成員比例上，發(fā)展中國家數(shù)目已占絕對優(yōu)勢[1]P11，并且，發(fā)達各國在許多問題上內(nèi)部也存在分歧，并非在決策會議上始終步調(diào)一致。這種情況下很可能導致有利于發(fā)展中國家權(quán)益的決議最終獲得通過，而有利于發(fā)達國家的決議則可能胎死腹中。于是，發(fā)達各國努力將投票機制束之高閣，只采用全體一致。然而就算以共識的方式做出決策，面對眾多的發(fā)展中國家仍然無利可圖，如果能夠只對付部分發(fā)展中國家，發(fā)達國家提出的要求得到滿足的機會大大增加。事實證明，僅有有限的發(fā)展中國家參與，而全體貿(mào)易大國均參與其中的“綠屋會議”，很好的實現(xiàn)了發(fā)達國家的目的。

（三）貿(mào)易大國的威脅

WTO規(guī)定有成員的自愿退出機制。在世貿(mào)規(guī)則制定過程當中，一些貿(mào)易大國常常以申請退出WTO作為威脅，促使對其單方面有利的決議的通過或者拒絕執(zhí)行對其生效的義務(wù)。由于WTO自身擔心貿(mào)易大國的退出，會使世貿(mào)管理的全球貿(mào)易份額銳減，使所轄的全球貿(mào)易區(qū)域縮小，可能影響到世貿(mào)自身的穩(wěn)定與權(quán)威性，WTO不愿看到貿(mào)易大國退出的局面發(fā)生；[2]P46同時，其他的發(fā)展中國家也擔心貿(mào)易大國的退出會使因關(guān)稅減讓和削減非關(guān)稅壁壘帶來的利益蕩然無存。兩方面因素導致WTO對這些國家持一種忍讓甚至遷就的態(tài)度，使得貿(mào)易大國主導之下的非正式會議“綠屋會議”生成的決議草案，在提交正式會議時通常能夠通過。[5]P63-64這種做法，對其他國家明顯不公平，但是反過來說，如果僅僅采用正式?jīng)Q策機制，由于中小貿(mào)易國家的數(shù)量優(yōu)勢，對貿(mào)易大國或許也不公平。畢竟無論是只考慮貿(mào)易大國利益，還是只體現(xiàn)中小貿(mào)易國家利益，對構(gòu)建一個健康全面的新全球貿(mào)易體系都是不利的。正如有學者指出“如果由貿(mào)易額只占很小比例的一些國家決定最終決議的內(nèi)容，似乎也是不合理的”。[6]P159

（四）發(fā)展中國家談判實力增強，積極參與“綠屋”磋商

隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，許多發(fā)展中國家開始以更加積極的姿態(tài)參與世貿(mào)決策程序，如今“綠屋會議”成員常能達到20~30個之多，除幾個發(fā)達大國和歐盟成員作為整體參會外，還有眾多的發(fā)展中國家成員。[2]P47客觀說，如今發(fā)達成員想在“綠屋”中做手腳已經(jīng)遠不如WTO初期那么容易。并且，這些發(fā)展中國家很多并非以單一身份參會。除因共同利益而臨時組建談判聯(lián)盟外，如今絕大多數(shù)國家都至少是一個區(qū)域經(jīng)濟組織的成員，就是說，無論是哪些發(fā)展中國家在參加會談，它都可以依靠身后的經(jīng)濟組織為依托，以區(qū)域談判代表的雙重身份赴會，而發(fā)達成員即使歧視小看發(fā)展中國家成員，在與一個區(qū)域組織進行談判的時候，也不得不更加謹慎。如果說綠屋會議本身具有不公平因素，從現(xiàn)在的發(fā)展趨勢看，這種因素正在被削弱，“綠屋會議”將有繼續(xù)發(fā)展的空間。

三、“綠屋會議”存在的主要問題

（一）“綠屋會議”的理論依據(jù)不符合國際法

Green Room的理論依據(jù)是西方學者提出的 “貿(mào)易霸權(quán)論”，認為“應(yīng)該由占國際貿(mào)易份額前幾名的國家組成決策集團，領(lǐng)導全球貿(mào)易規(guī)則的制定和管理”[2]P14，并且該學說強調(diào)交由貿(mào)易大國決策有利于WTO的穩(wěn)定運作。但是，這種理論存在很大的漏洞，第一，各國的國際貿(mào)易水平不斷發(fā)展變化，貿(mào)易份額并非常數(shù)，難道頻繁的依據(jù)份額分配決策席位？這樣做恐怕更加導致WTO運作的動蕩不定；第二，一個國家所占的貿(mào)易份額與其參與會議決策的能力之間毫無干系，說白了，由貿(mào)易大國組成決策機構(gòu)不等于更加高質(zhì)高效的決議的產(chǎn)生。相反，如果參會各方更廣泛的代表不同利益需求，反映更豐富的文化背景，體現(xiàn)更多樣的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，最終的會議決議才是真正考慮到不同國家需要的全面周到的成果，其在全球的執(zhí)行才會產(chǎn)生更積極良好的實效。

（二）參與非正式?jīng)Q策會議的機會不平等

貿(mào)易大國被賦予了恒定的“綠屋會議”入場券，而廣大中小發(fā)展中國家的參會權(quán)完全沒有保證。[5]P64“綠屋會議發(fā)展到今天，參會方一般有25~30個代表，其中包括傳統(tǒng)的四個發(fā)達成員（美國、歐盟、加拿大、日本），以及如中國、印度等大的發(fā)展中國家”，而廣大的中小發(fā)展中國家被排除在會議室之外[5]P64，這種單純以貿(mào)易份額為準將各國劃分為三六九等的做法，早已根本背離了主權(quán)平等的原則。對于為什么傳統(tǒng)的四個發(fā)達成員被賦予恒定的參會權(quán)，而其他國家全靠臨時挑選參會的問題，毫無正式解釋。同時，“這些會議一般也是由美歐主導，并由他們提出議題和方案，然后提交給其他國家討論”[2]P47，迫于傳統(tǒng)四國在WTO的巨大影響力，這些討論不過是走個過場，實質(zhì)能夠?qū)Σ莅高M行修改的機會微乎其微。最后提交部長會議進行正式?jīng)Q策時，其他中小國家對提案的建議能被聽取采納的機會就更是幾乎為零了。事實證明“許多提案在‘綠屋會議’提出那一刻起到最終形成正式?jīng)Q議，只字未動”[2]P47。既然美歐同意，其他國家也跟著附和，貿(mào)易小國除了隨大流又能夠怎樣。非正式?jīng)Q策機制，使中小發(fā)展中國家的參會權(quán)和決策權(quán)完全成為為形式民主，而正式?jīng)Q策程序，不幸淪為“橡皮圖章”[3]P33。

（三）“綠屋會議”有違WTO規(guī)則導向原則要求

構(gòu)建WTO法律體系的目的之一，就是要使全球貿(mào)易的管理和爭端解決真正法治化，其精神體現(xiàn)在“規(guī)則導向原則”之中?！熬G屋會議”將非正式?jīng)Q策機制導入WTO當中，是“綠屋”變成了各國的政治游戲場[7]P112，其行為并無法律依據(jù)。[3]P32客觀上，各國完全有能力在會議上使用政治強權(quán)和經(jīng)濟報復(fù)措施，促成綠屋草案出爐。

設(shè)立“綠屋”的原本目的，就是希望通過非正式的途徑，解決那些僅依靠正式?jīng)Q策機制很難形成共識的棘手問題。然而，越是棘手的問題往往又是對各國主權(quán)利益關(guān)系尤為密切的問題。在這類至關(guān)重要的議題上偏離規(guī)則導向原則，求助于所謂“將問題放在政治背景下來解決”的思路，極易造成不公現(xiàn)象。因為過分動用政治手腕，過分關(guān)注各國一己之力，必將危害多邊貿(mào)易體制的健康發(fā)展。例如TRIPs協(xié)議的出臺，就過分抬高了知識產(chǎn)權(quán)保護的力度，在有利于發(fā)達成員的跨國公司利益的同時，使許多發(fā)展中國家的政府承受了過分沉重的負擔，損害了發(fā)展中成員國家正常的發(fā)展需要和人民生活水平的提高[5]P65，顯然有誤WTO促進各國經(jīng)濟社會健康發(fā)展的宗旨。

（四）“綠屋”會談缺少必要的透明度

透明度原則是WTO的基本原則之一，而“綠屋會議”的具體運作缺少必要的透明度。例如，“綠屋會議”的組織者依據(jù)什么標準選擇成員代表參加會議，什么時候進行會議，將會討論什么議題，都是秘而不見[5]P64，會談的進度和決議案產(chǎn)生的依據(jù)和背景資料更是叫外人無從知曉。這樣的決策程序，在參會成員與場外成員之間造成了嚴重的信息不對稱，違背了世貿(mào)組織一貫強調(diào)的透明度原則，可能影響決議的公平公正與客觀科學。

（五）發(fā)展中國家在會議中被“邊緣化”

近幾年“綠屋會議”的發(fā)展中出現(xiàn)了“大綠屋”內(nèi)嵌“小綠屋”的新現(xiàn)象[3]P31，通常在“綠屋會議”經(jīng)過一段時間仍然無法取得一致意見時，為避免會議進程停滯不前，而由“綠屋會議”的主持者再在“大綠屋”當中選擇部分所謂的“核心成員”進行更小范圍的會晤，而貿(mào)易大國總是能夠進入到“小綠屋”當中，被排擠出會議的，總是那些相對弱小的國家。原本在通常的“綠屋會議”當中，發(fā)展中國家就常常面臨開會時沒有機會發(fā)言，或者發(fā)言不被聽取和記錄的窘?jīng)r，而在大小鑲嵌的更多重同心圓機制中，每增加一圈，在內(nèi)圈參與談判的發(fā)展中國家就面臨更為孤立無援的局面，參會發(fā)展中成員就面臨嚴重的“邊緣化”，這是一種十分明顯的歧視政策，使“綠屋會議”在發(fā)展中成員中引起劇烈的不滿情緒。

四、未來“綠屋會議”改革的幾點設(shè)想

（一）建立分組談判模式[1]P14

現(xiàn)行“綠屋會議”的缺陷之一，就是吸納參會成員的能力有限，有損發(fā)展中國家充分參與決策的權(quán)利，然而，若過分擴大“綠屋會議”的規(guī)模，又會導致非正式?jīng)Q策機制的效率優(yōu)勢，有違當初設(shè)計該機制的初衷。一種合理的設(shè)想是，在召開“綠屋會議”之前，依據(jù)具體議題，以及各WTO成員經(jīng)濟發(fā)展水平、地理位置和外交關(guān)系等綜合因素，將愿意參加非正式?jīng)Q策程序的各成員，以自愿為主，協(xié)調(diào)為輔的原則進行分組，每一磋商小組維持在與現(xiàn)行“綠屋會議”大體一致的規(guī)模[7]P114，由各個小組選派代表當任主持工作，開展相同議題的分組討論，之后再將各小組中形成的共識草案，交小組代表提交“綠屋會議”討論，由“綠屋會議”表決形成草案最終稿。這樣做雖然可能有十幾份草案意見擺在綠屋會議面前，犧牲了部分效率優(yōu)勢，然而能夠更為全面細致的考慮議題，從多角度反映問題的實質(zhì)與各方爭議的焦點，有利于更加公正科學的決策?！熬G屋會議”只要能夠解決各小組草案中分歧較大的問題即可，其余具體問題完全可以以備選項的形式提交大會討論以形成最終決議。

（二）完善集團談判模式

“發(fā)展中國家在協(xié)商一致中不可避免的要受到發(fā)達各國的壓力，很難獨立自主的行使否決權(quán)或提出正式的反對意見，因此最終達成的決議往往更多地反映發(fā)達各國的利益。”[5]P66-67為了改變這種不公的局面，或許發(fā)展中各成員可以嘗試在“綠屋會議”開展前結(jié)成臨時或者持久的談判聯(lián)盟，將聯(lián)盟的力量滲透到“綠屋”之中，以集團關(guān)注的核心共同利益為指導進行磋商，以期通過集團勢力作后盾，對抗非正式?jīng)Q策當中發(fā)達國家的政治施壓和貿(mào)易報復(fù)。[7]P113-114然而，這種方式會進一步鼓勵區(qū)域貿(mào)易一體化組織的發(fā)展，淡化多邊貿(mào)易體系的熱度，如何防止這種不利后果，有待研究。

（三）將“綠屋會議”有關(guān)流程安排規(guī)范化

必須確定會議參會資格的選擇標準，該標準除考慮成員的貿(mào)易份額外，還應(yīng)該考慮WTO一攬子協(xié)議所涉及的人權(quán)保護，可持續(xù)發(fā)展等因素，盡可能以客觀標準科學決定每一次會議的參會成員，必須改變由發(fā)達貿(mào)易大國單方面決定參會成員選任的做法。同時，如某議題事關(guān)發(fā)展中國家特殊利益需要甚重，則應(yīng)該規(guī)定限制發(fā)達國家成員的參會比例，以達到實力平衡的目的。

其次，現(xiàn)行“綠屋會議”將參會方區(qū)分為核心成員與非核心成員，似不妥當。WTO明確規(guī)定所有成員在WTO法律面前一律平等，這一點已經(jīng)反映在 “一成員一票”、“全面有效參與”、“非歧視”等原則之中[3]P33，而核心成員享有的某種特權(quán)身份，顯然是歧視性的，也剝奪了非核心成員的部分平等權(quán)利，應(yīng)該得到糾正。

（四）增加非正式?jīng)Q策程序透明度

提高透明度是保障決策過程公平公正的前提，也是對非正式?jīng)Q策機制進行改革的最易實施的措施之一。如何增強決策透明度，以下幾點建議或可滿足要求：

1.尋求外部專家意見

在“綠屋”之中，如果能夠引進外部專家機制，則可以增強綠屋決議草案的客觀性和可信度，減少程序中的政治權(quán)力干涉因素。專家協(xié)助在WTO爭端解決和WTO貿(mào)易仲裁程序中均被成功使用，對事實問題完全可以交由外部專家提供專家意見供決策時參考。是否也能夠?qū)⑦@種成功做法運用于非正式?jīng)Q策，使決議更為科學，值得思考。

2.WTO常設(shè)機構(gòu)應(yīng)提供全面技術(shù)支持

WTO的秘書處、總干事等常設(shè)機構(gòu)，應(yīng)該充分合作，盡可能“預(yù)先制定某一時間段的‘綠屋會議’計劃表，預(yù)先通告會議日程和主題，使受邀請各國做好準備”。[5]P66

會后應(yīng)及時發(fā)布有效信息，如會談中提出的各種觀點，核心問題以及會議決議作出的根據(jù)等，使場外各國能夠有效了解實際情況，為正式?jīng)Q策中作出自己的明智選擇做好準備。

最后，充分利用信息傳輸技術(shù)，同步直播會議，也可以在“綠屋“中增設(shè)旁聽席位供其他非成員方旁聽，只要規(guī)定旁聽人員無權(quán)參與討論即可。[7]P113

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