李昌超,劉 琳,胡應(yīng)梅

(貴州大學(xué) 法學(xué)院,貴陽(yáng) 550025)

論檢察機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)流失案件中的定位

李昌超,劉 琳,胡應(yīng)梅

(貴州大學(xué) 法學(xué)院,貴陽(yáng) 550025)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失公益案件提起民事訴訟已有若干嘗試,試圖以西方檢察機(jī)關(guān)為參照系,將我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的民事審判監(jiān)督延伸至提起或參與公益訴訟的體系和邏輯之中。然而,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)身兼法律監(jiān)督與公益代表兩種角色在民事訴訟這一特定領(lǐng)域呈現(xiàn)出矛盾狀態(tài)。這種矛盾深入我國(guó)司法體系,也有違相關(guān)司法程序的原則。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從督促起訴、支持起訴方面完成在國(guó)有資產(chǎn)流失案件中的角色定位。

檢察監(jiān)督;追訴權(quán);公益訴訟

一、案例引發(fā)的討論

我國(guó)改革開放后,隨著國(guó)有企業(yè)改制的日益深入和漸趨廣泛,企業(yè)之間的收購(gòu)兼并、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)及國(guó)有企業(yè)整體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓活動(dòng)不斷涌現(xiàn)。但在國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)中存在著許多不規(guī)范、不合法的因素和現(xiàn)象。如擅自轉(zhuǎn)讓國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán),隱匿、侵吞國(guó)有資產(chǎn)。據(jù)調(diào)查,國(guó)有資產(chǎn)每年以 5%的速度在流失,特別是進(jìn)入上世紀(jì) 90年代以來(lái),每年約有 1 000億元的國(guó)有資產(chǎn)遭遇流失,每天將近 3億元[1]。為了維護(hù)國(guó)家利益,一些地方相繼出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)代為起訴追償國(guó)有資產(chǎn)的案例。這些個(gè)案在司法實(shí)踐中引起了人們普遍的關(guān)注和爭(zhēng)議,同時(shí)也給法學(xué)界提出了新的課題。

河南省南陽(yáng)市方城縣工商所轉(zhuǎn)賣國(guó)有資產(chǎn),檢察機(jī)關(guān)大膽采用直接起訴的方式,以檢察機(jī)關(guān)為原告,工商局為被告,通過(guò)法院防止了國(guó)有資產(chǎn)的流失。這起由檢察機(jī)關(guān)作為原告的公益訴訟案件被編入民訴法教科書。嗣后,全國(guó)多省檢察機(jī)關(guān)紛紛效仿。

檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟在 2004年初走到了盡頭,這是緣于最高法院的一紙批復(fù)。此批復(fù)指出,法院不再受理檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的國(guó)有資產(chǎn)流失案件。至此,所有檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟也都被叫停。

二、支持檢察機(jī)關(guān)行使追訴權(quán)的理由

(一)制度層面上支持檢察機(jī)關(guān)行使追訴權(quán)的理由

1.我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法地位決定的。我國(guó)《憲法》129條明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是監(jiān)督司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和其他公民遵守法律的情況。這種監(jiān)督,是一種廣泛的監(jiān)督,并不局限于刑事訴訟過(guò)程中,而是體現(xiàn)在民事、行政等社會(huì)管理的每一個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程中,自然也應(yīng)該延及國(guó)家資產(chǎn)的管理。

2.檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)性質(zhì)決定。我國(guó)的檢察權(quán),通過(guò)行使法律監(jiān)督職責(zé)對(duì)犯罪進(jìn)行追究,本質(zhì)上是一種追訴權(quán),是檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)犯罪活動(dòng)進(jìn)行追訴,屬于一種國(guó)家干預(yù)行為。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)資流失中的犯罪問(wèn)題進(jìn)行立案?jìng)刹?也可以運(yùn)用自偵權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪直接進(jìn)行偵查。面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失,檢察機(jī)關(guān)提起公訴,要求對(duì)相關(guān)責(zé)任人追究并捍衛(wèi)國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益,就是履行追訴職責(zé),是檢察職權(quán)中的應(yīng)有之義。

3.現(xiàn)行法律規(guī)定的。我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)生效的錯(cuò)誤民事判決裁定提出抗訴,有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督,從而賦予了檢察機(jī)關(guān)民事訴訟監(jiān)督權(quán)。同時(shí),《刑事訴訟法》第 77條規(guī)定,國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的,檢察機(jī)關(guān)在提起公訴的時(shí)候,可以提起附帶民事訴訟。這些都為檢察機(jī)關(guān)在國(guó)企資產(chǎn)流失案件中參訴提供了法律依據(jù)。

4.檢察機(jī)關(guān)具備一定的工作基礎(chǔ)。在現(xiàn)行檢察職能中,檢察機(jī)關(guān)開展民事行政檢察工作,參加民事訴訟已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)近年來(lái)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)企中開展的職務(wù)犯罪預(yù)防工作,也拓寬了國(guó)資保護(hù)和監(jiān)督的空間,并探索出了不少行之有效的方法。此背景下檢察機(jī)關(guān)參加基于國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的民事訴訟,具有諸多優(yōu)勢(shì)。

5.符合國(guó)際通行做法。檢察機(jī)關(guān)以原告身份提出訴訟可歸于公益訴訟范疇,此制度最早見于古羅馬時(shí)代。古羅馬在市民法中,規(guī)定公益訴訟由擔(dān)任國(guó)家公職的人代表國(guó)家行使訴權(quán)[2]。美國(guó)規(guī)定檢察官在涉及聯(lián)邦利益等七種民事案件中,有權(quán)參加訴訟。法國(guó)、德國(guó)、日本都在民事訴訟制度中規(guī)定了檢察官可以以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)者對(duì)某些案件提起民事公訴。我國(guó)法制正與國(guó)際接軌,尤其是我國(guó)加入世貿(mào)組織后國(guó)資流動(dòng)的空間更大,國(guó)資、民資、內(nèi)資、外資流通轉(zhuǎn)讓更加頻繁,在此情況下賦予檢察機(jī)關(guān)以民事訴訟權(quán)尤顯必要。

(二)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)有資產(chǎn)流失案件中行使訴權(quán)的學(xué)理支撐

1.法律監(jiān)督說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,在檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟中,無(wú)論檢察機(jī)關(guān)采取何種方式參與訴訟,它所處的地位只能是法律監(jiān)督者。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟時(shí),其法律監(jiān)督的特殊性表現(xiàn)在,既是對(duì)民事行政違法事件實(shí)施監(jiān)督,又是對(duì)權(quán)利人放棄訴權(quán)的不當(dāng)行為實(shí)施監(jiān)督。在這里,法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為起訴權(quán)。這種觀點(diǎn)有兩個(gè)核心的思想:首先,檢察機(jī)關(guān)之所以提起訴訟,是基于法律授予的民事檢察監(jiān)督權(quán)。換言之,檢察機(jī)關(guān)提起的民事訴訟,實(shí)質(zhì)上不過(guò)是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的一種手段。其次,由于檢察機(jī)關(guān)提起訴訟只是其法律監(jiān)督的一種手段,因而在民事訴訟中,檢察機(jī)關(guān)只能是程序意義上的原告人,既不享有勝訴的利益,也不應(yīng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)[3]。

2.雙重身份說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)雖然處于原告的地位,但由于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律的監(jiān)督機(jī)關(guān),決定了這種原告地位不同于一般的原告。在這里,檢察機(jī)關(guān)既是原告人,又是法律監(jiān)督者,既應(yīng)當(dāng)享有原告的訴訟權(quán)利,又應(yīng)享有民事檢察監(jiān)督的權(quán)利。

3.公益代表人說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)是公益權(quán)利的代表,其訴訟目的在于維護(hù)社會(huì)的公共利益。

4.公訴人說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)居于公訴人的法律地位,與其提起的刑事訴訟并沒有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別。在這兩種行為中檢察機(jī)關(guān)并沒有自己獨(dú)立的利益,因此,都應(yīng)當(dāng)居于公訴人的法律地位。這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是將檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)運(yùn)用到民事訴訟中,以求從形式上實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的統(tǒng)一[4]。

5.原告人說(shuō)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為,在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟中,由于代表檢察機(jī)關(guān)的檢察員的起訴行為能夠引起訴訟的發(fā)生和訴訟程序的開始,檢察員提起訴訟后聲明訴訟請(qǐng)求,并有權(quán)要求法院傳喚被告人應(yīng)訴等,檢察機(jī)關(guān)與通常民事訴訟中的原告人一樣,居于原告人的訴訟法律地位。其不僅享有一般原告人的訴訟權(quán)利,如有權(quán)要求法官回避,依法傳喚證人,而且承擔(dān)原告人的義務(wù)。

三、反對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使追訴權(quán)的理由

在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下,也許檢察機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)民事訴訟的方式對(duì)于保護(hù)某些整體利益是行之有效的方法,但這并不等于在程序上就符合了正當(dāng)性要求。

1.檢察機(jī)關(guān)行使追訴權(quán)缺少具體的法律規(guī)定。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),代表國(guó)家并以國(guó)家的名義對(duì)法律的實(shí)施和遵守進(jìn)行監(jiān)督,但是檢察權(quán)和其他權(quán)力一樣不但是法定的權(quán)力,也是有邊界的權(quán)力,對(duì)憲法、法律未授權(quán)的事項(xiàng),檢察機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)行使檢察權(quán),否則權(quán)力就不具備有效性。

2.檢察機(jī)關(guān)行使追訴權(quán)與其程序監(jiān)督角色相悖。無(wú)論對(duì)檢察權(quán)做何定性,檢察機(jī)關(guān)是各種訴訟法律關(guān)系中的主體,是刑事、民事、行政三大訴訟中的參與者之一,它以法律監(jiān)督者的角色出現(xiàn)在程序之中,因此它是“程序性”的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),這一點(diǎn)是學(xué)界共識(shí)。應(yīng)當(dāng)在國(guó)家的整個(gè)監(jiān)督權(quán)力體系的視角,而非以孤立和絕對(duì)的視角來(lái)看待檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的地位和角色,這樣才能得出其提起民事訴訟在程序上是否正當(dāng)?shù)慕Y(jié)論,進(jìn)而決定檢察機(jī)關(guān)在什么樣的領(lǐng)域會(huì)有所作為,在什么樣的領(lǐng)域要有所不為。

3.我國(guó)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)與西方檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)不同,不能生搬硬套西方檢察制度。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)民事訴訟實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)是各國(guó)通行的做法。具體方式包括檢察機(jī)關(guān)直接提起民事訴訟和參與民事訴訟。無(wú)論檢察機(jī)關(guān)以哪一種方式置身于民事訴訟之中,前提是檢察機(jī)關(guān)的角色應(yīng)當(dāng)是確定的、單一穩(wěn)定的,檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中應(yīng)當(dāng)保持一以貫之的角色和恒定的訴訟地位,檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中地位的多重化容易使檢察機(jī)關(guān)顧此失彼,迷失訴訟方向。檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟最低限度無(wú)論如何也不應(yīng)當(dāng)違反正當(dāng)程序的基本規(guī)則。在目前的司法體制下,由于檢察機(jī)關(guān)的多重身份和角色介入到民事訴訟中,其對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)必然導(dǎo)致法院中立地位難保;其特殊的地位和訴訟權(quán)利 (權(quán)力)也會(huì)使其與對(duì)方當(dāng)事人之間的平等對(duì)話產(chǎn)生困難[5]。近期我國(guó)檢察機(jī)關(guān)頻頻出現(xiàn)在提起公益訴訟的實(shí)踐中,其注意力大多局限于所謂的國(guó)有資產(chǎn)流失案件,而對(duì)于各國(guó)檢察機(jī)關(guān)的常規(guī)民事起訴領(lǐng)域——對(duì)社會(huì)弱者的司法救助,則拱手讓位于法律援助制度,由律師們?nèi)コ袚?dān)。重經(jīng)濟(jì)糾紛輕人身權(quán)利,重國(guó)家利益輕個(gè)人利益。這是我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在檢察權(quán)擴(kuò)張理論的實(shí)踐中陷入困頓的理念誤區(qū),也說(shuō)明我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在提起民事訴訟的試驗(yàn)中的功利意味。

農(nóng)業(yè)機(jī)械化在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展中是一個(gè)較為普遍的概念，這其與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)息息相關(guān)。“概念乃是解決法律問(wèn)題所必須和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性的思考法律問(wèn)題”[1]關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的法定概念主要體現(xiàn)在2004年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)機(jī)法》）第二條。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的含義應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：農(nóng)業(yè)機(jī)械化是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的不斷處于發(fā)展之中的動(dòng)態(tài)概念，其核心是適用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備逐步取代原有的較為原始的人力、畜力等生產(chǎn)工具的過(guò)程，其目的是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和經(jīng)濟(jì)效益。這種發(fā)展在提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)效益和環(huán)境效益。

4.檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟存在著不當(dāng)干涉私權(quán)之虞。在現(xiàn)有法律框架下我國(guó)檢察機(jī)關(guān)難以自我協(xié)調(diào)法律監(jiān)督權(quán)的行使者與作為當(dāng)事人這一對(duì)角色,在檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的實(shí)踐中檢察權(quán)不可避免地會(huì)向法律監(jiān)督的職能傾斜甚至失控,造成檢察監(jiān)督權(quán)對(duì)某些私權(quán)的不當(dāng)干涉,傷及普通當(dāng)事人的民事權(quán)益。法院是否可以判決檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)通常由反訴被告承擔(dān)的民事責(zé)任?如果可以的話,檢察機(jī)關(guān)以何種形式、用何財(cái)產(chǎn)來(lái)承擔(dān)為民事裁判所確認(rèn)的民事義務(wù)?顯然,如果禁止本訴被告人提起反訴就限制、剝奪了其訴訟權(quán)利,違反訴訟權(quán)利平等原則。

5.對(duì)所謂的公益案件,檢察機(jī)關(guān)提起訴訟非但達(dá)不到對(duì)民事違法行為實(shí)施監(jiān)督的目的,還蠶食了當(dāng)事人的處分權(quán)。首先,由于將檢察機(jī)關(guān)定位于公益的代表,使得作為原告的它失去作出變更訴訟請(qǐng)求、撤訴等處分行為及與被告達(dá)成和解、調(diào)解協(xié)議的可能,因?yàn)榇藭r(shí)檢察機(jī)關(guān)的角色在于維護(hù)公益而非處分公益,它不能在公益問(wèn)題上讓步、處分。其次,由于檢察機(jī)關(guān)并非是實(shí)體權(quán)利的享有者,使它不能享有請(qǐng)求調(diào)解、撤訴的程序權(quán)利,因?yàn)槭欠裢馀c對(duì)方當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議,既關(guān)系到當(dāng)事人對(duì)是否堅(jiān)持要求裁判的程序性權(quán)利的處分,又關(guān)系到當(dāng)事人對(duì)自己實(shí)體權(quán)利的處分,而無(wú)法貫徹處分原則是背離民事訴訟的基本屬性的。

6.檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟違背了當(dāng)事人訴訟權(quán)利與義務(wù)相一致的原則,易造成訴訟程序上的混亂。由于檢察機(jī)關(guān)提起訴訟兼具有法律監(jiān)督者的身份,就決定了其享有一般原告所不享有的一些訴訟權(quán)利,如檢查權(quán)、調(diào)卷權(quán)、否決權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、列席合議庭和審判委員會(huì)會(huì)議權(quán)[6];再如查閱全部材料,審查證據(jù)的合法性與真實(shí)性,對(duì)案件提出處理意見等權(quán)利,而被告方就不可能完全享有這些權(quán)利。賴以發(fā)現(xiàn)案件真實(shí)的“平等武裝”的原則自然而然地被破壞掉了。

7.檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的后果,可能為實(shí)體意義上的原告所不接受,他們有可能認(rèn)為訴訟達(dá)到目的,如法院判決駁回了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求或判決給付的財(cái)產(chǎn)數(shù)額過(guò)少而可能使真正的原告感到不滿等等[7]。這樣就會(huì)給法院主持訴訟造成很多困難和混亂,如真正的原告可否再次起訴?如果可以由真正的原告起訴勢(shì)必構(gòu)成“一事兩訴”與法理不通;如果不可以則與權(quán)利救濟(jì)的初衷相違背。此外,我們不能指望檢察機(jī)關(guān)提起的所有的民事訴訟都能夠勝訴,如果法院判決檢察機(jī)關(guān)代表的一方當(dāng)事人敗訴或?qū)Ψ疆?dāng)事人提起反訴而確有理由的話,由誰(shuí)承擔(dān)民事責(zé)任就是一個(gè)非常棘手的民事執(zhí)行難題。

四、督促起訴——實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)的新做法

“督促起訴”,指督促有起訴權(quán)的單位起訴。實(shí)踐中,那些故意不起訴構(gòu)成瀆職犯罪致使國(guó)有資產(chǎn)流失的案件只占少數(shù),相當(dāng)一部分單位沒有起訴是出于工作上的疏忽,或是出于地方保護(hù)主義。督促的對(duì)象主要是沒有起訴或者怠于起訴的有關(guān)政府國(guó)有資產(chǎn)主管部門、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部門,采用的方法也很簡(jiǎn)單,由檢察院向其發(fā)“督促起訴書”。一些單位收到檢察院的“督促起訴書”后及時(shí)將訴訟時(shí)效即將屆滿的案子起訴,避免了一些不必要的損失。

2007年,浙江省檢察院出臺(tái)《浙江省檢察機(jī)關(guān)辦理民事督促起訴案件的規(guī)定》,進(jìn)一步明確了民事督促起訴受理案件的范圍、檢察機(jī)關(guān)的辦案程序。相對(duì)于直接提起訴訟來(lái)說(shuō),“督促起訴”更符合檢察院“司法監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位,這一創(chuàng)新實(shí)踐能為防止和挽回國(guó)資流失開辟重要司法途徑,同時(shí)也有利于豐富檢察監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵。

五、立法趨勢(shì)

考察法律不能完全只考察法律的文字規(guī)定,而必須同時(shí)考察法律的目的、原則、精神。如果我們分析我國(guó)憲法、組織法、訴訟法的整體目的、原則和精神,我們可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)現(xiàn)行法律制度并不排除人民檢察院代表國(guó)家、社會(huì)公共利益提起民、行訴訟的做法?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第129條規(guī)定,人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！度嗣駲z察院組織法》第 4條規(guī)定,人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán),……維護(hù)社會(huì)主義法制,維護(hù)社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和人民群眾生活秩序,保護(hù)社會(huì)主義全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。然而,人民檢察院怎么實(shí)現(xiàn)憲法和組織法為之確定的性質(zhì)和任務(wù)呢?其代表國(guó)家、社會(huì)公共利益提起民、行訴訟應(yīng)是其重要的方式、手段和途徑。事實(shí)上,現(xiàn)行《刑事訴訟法》第 77條第二款已對(duì)此作了相應(yīng)的,但范圍卻非常有限的規(guī)定:如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損害的,人民檢察院在提起公訴的時(shí)候,可以提起附帶民事訴訟。

《民事訴訟法 (修改建議稿)》和《行政訴訟法 (修改建議稿)》均增加了關(guān)于“公益訴訟”的規(guī)定。據(jù)了解,《民事訴訟法 (修改建議稿)》將規(guī)定,在受害人沒有起訴或很難確定受害人的情況下,檢察院、其他國(guó)家機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益,可以提起民事訴訟。社會(huì)團(tuán)體在得到受害人授權(quán)情況下,也可以提起公益訴訟。例如,某政府機(jī)關(guān)不經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn),偷偷把國(guó)家劃分給它的一塊土地賣給了私人,雖然損失的是國(guó)有資產(chǎn),但檢察院只要發(fā)現(xiàn),可以不受時(shí)效限制而提起公益訴訟。

全國(guó)律協(xié)行政法專業(yè)委員會(huì)年會(huì)暨“行政訴訟法修改理論與實(shí)務(wù)研討會(huì)”上提交的《行政訴訟法 (修改建議稿)》第 29條寫明:人民檢察院可以 (直接以原告身份)提起公益行政訴訟。公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的,可以申請(qǐng)人民檢察院提起公益行政訴訟。檢察院在接到申請(qǐng)之日起 2個(gè)月內(nèi)不提起訴訟的,公民、法人或其他組織可以自己名義提起公益訴訟。

六、解決問(wèn)題的建議

1.修改現(xiàn)行相關(guān)法律,使檢察機(jī)關(guān)能夠代表國(guó)家直接行使訴權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)的流失,往往是由于國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理者與他人惡意串通、以權(quán)謀私或不負(fù)責(zé)任,并且作為政府的職能部門又疏于監(jiān)督管理、怠于履行職責(zé)所造成的。國(guó)有企業(yè)作為享有訴權(quán)的民事主體,由于領(lǐng)導(dǎo)者的原因不起訴,必然損害了國(guó)家利益,在這種情況下,檢察機(jī)關(guān)代為提起民事訴訟,追償國(guó)有資產(chǎn)在司法實(shí)踐中不啻為一種有益的嘗試和大膽的突破。然而,在法學(xué)理論和現(xiàn)行法律上,畢竟是于法無(wú)據(jù),名不正言不順。那么,如果對(duì)現(xiàn)行的民事訴訟法及相關(guān)法律加以修改,使檢察機(jī)關(guān)能夠代表國(guó)家行使訴權(quán)。這樣,便可以克服上述法律障礙,為防止國(guó)有資產(chǎn)流失筑起最后一道堅(jiān)固的防線和提供一種有效的司法救濟(jì)。

2.檢察機(jī)關(guān)可以向國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出司法建議,督促其行使訴權(quán)。在不修改現(xiàn)行法律的情況下,當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題時(shí),可以采取向國(guó)有企業(yè)或政府的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出司法建議的方法,督促其行使訴權(quán)追討國(guó)有資產(chǎn)。特別值得提出的是,2003年 5月 27日國(guó)務(wù)院頒布了《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》,明確規(guī)定了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)屬于國(guó)家所有,國(guó)家實(shí)行由國(guó)務(wù)院和地方人民政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé),享有所有者權(quán)益,國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán),依法履行出資人職責(zé),依法對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。該條例的頒布,為國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門在必要時(shí)以出資人的身份提起民事訴訟追償國(guó)有資產(chǎn)提供了可能和法律依據(jù)。因此,筆者認(rèn)為,適時(shí)提出司法建議是目前檢察機(jī)關(guān)在追償國(guó)有資產(chǎn)流失案件中所能采取的一種有理有據(jù)的法律監(jiān)督措施。

3.檢察機(jī)關(guān)還可以通過(guò)刑事附帶民事訴訟程序,打擊經(jīng)濟(jì)犯罪,有效防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。國(guó)有資產(chǎn)流失的背后,往往伴隨著以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、貪污受賄等經(jīng)濟(jì)犯罪。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域里的經(jīng)濟(jì)犯罪作為重點(diǎn)打擊對(duì)象,依照憲法所賦予的職責(zé)權(quán)限和刑事訴訟法律法規(guī),通過(guò)刑事訴訟程序,依法追究給國(guó)有資產(chǎn)造成重大損失的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、直接責(zé)任人以及惡意相對(duì)人的刑事責(zé)任;對(duì)于怠于履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)管理部門的有關(guān)人員,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建議紀(jì)檢、監(jiān)察部門依法追究其瀆職責(zé)任,構(gòu)成犯罪的依法追究其刑事責(zé)任。同時(shí),在遭受損失的企業(yè)或組織沒有提起訴訟的情況下,檢察機(jī)關(guān)還可以代表國(guó)家提起附帶民事訴訟追償國(guó)有資產(chǎn),挽回國(guó)家的損失,使犯罪分子既要受到刑法的制裁,又在經(jīng)濟(jì)上占不到國(guó)家的便宜,這樣就勢(shì)必會(huì)對(duì)此類案件起到一定的遏制作用。

綜上所述,在我國(guó)現(xiàn)行法律尚無(wú)依據(jù)的情況下,檢察機(jī)關(guān)代為起訴追償國(guó)有資產(chǎn)的做法有不妥之處,其完全可以通過(guò)向有關(guān)單位和部門提出司法建議的方法或通過(guò)刑事附帶民事訴訟的程序來(lái)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn),維護(hù)國(guó)家利益。同時(shí),此類案件也給我們提出了一個(gè)新的啟示,在一個(gè)民主與法制的文明社會(huì),任何組織和個(gè)人,即使是維護(hù)合法的權(quán)益,也應(yīng)通過(guò)合法的途徑和程序依法解決,而不能只重實(shí)體而輕視程序。

[1]王鳴濤,姚宏科.檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失提出訴訟的必要性 [EB/OL].http://www.chinacourt.org/public/detail.php?id=10651.2011-01-03.

[2]孫謙.檢察理論研究綜述 (1979-1989)[M].北京:中國(guó)檢察出版社,2000:316.

[3]廖永安.論檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟[J].湘潭大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2001,(2).

[4]廖中洪.檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問(wèn)題研究[J].現(xiàn)代法學(xué),2003,(3).

[5]佟志強(qiáng).民事公訴問(wèn)題之我見 [J].上海檢察調(diào)研,2002,(3).

[6]宋長(zhǎng)春.完善我國(guó)民事檢察制度的思考[J].上海檢察調(diào)研,2001,(8).

[7]謝鵬程.論檢察權(quán)的性質(zhì)[J].法學(xué),2000,(2).

On the Position of Procuratorial Organ in the Case of State-owned Assets Loss

L IChang-chao,L IU Lin,HU Ying-mei

There have been several attemp ts on civil action of the public interest litigation such as the case of loss of State-owned assets by Procuratorial Organ; reference Procuratorial Organ in western countries, The right of Supervision on civil action should be introduced to the case of loss of State-owned assets. However,Procuratorial Organ is also the legal supervision of the p rosecution and the partner in the civil action, it’s contradictory.The Contradictions go deep into justice system and also contrary to the p rincip les of the relevant judicial proceedings. In the case of loss of State-owned assets, p rocuratorial organ should urge the p rosecution or Support the p rosecution of the action.

Procuratorial Supervision;Right of Prosecution;The Public InterestLitigation

DF83

A

1008-7966(2011)03-0106-04

2011-03-06

貴州大學(xué)省級(jí)研究生創(chuàng)新基金資助課題“甕安事件啟示下的貴州涉訴信訪案件之程序法研究”的階段性研究成果 (省研人文 2010002)

李昌超 (1985-),男,河南封丘人,司法研究中心研究人員,2008級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生;劉琳(1985-),女,山東聊城人,2008級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生;胡應(yīng)梅 (1985-),女,貴州興義人,2008級(jí)民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

[責(zé)任編輯:王澤宇 ]