韓 寧

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,鄭州 450002)

我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的制度論證
——以河南、廣東、河北、湖北和上海為視角

韓 寧

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院,鄭州 450002)

集體建設(shè)用地使用權(quán)包括原始取得和繼受取得,原始取得屬于一級(jí)市場(chǎng),繼受取得屬于二級(jí)市場(chǎng)。國家立法層面應(yīng)將集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行人格化確定。集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得中,轉(zhuǎn)讓人在轉(zhuǎn)讓時(shí)必須具備一定的特殊條件。應(yīng)允許無償取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)入市并對(duì)其“變性”問題做出規(guī)定。政府可對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)征收一定的稅費(fèi)而不應(yīng)直接參與收益的分配。

集體建設(shè)用地使用權(quán);原始取得;繼受取得;土地收益

基于我國建設(shè)用地立法的城鄉(xiāng)二元格局,國有建設(shè)用地使用權(quán)原則上已經(jīng)能夠進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易,而農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)交易卻仍然面臨著諸多制度障礙。在國家層面,現(xiàn)行《土地管理法》做出了嚴(yán)格的限制。為此,從 2003年起,國務(wù)院下發(fā)了一系列文件,最典型的是國務(wù)院于 2004年制定的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》(國發(fā)[2004]28號(hào)),該規(guī)定明確了“在符合規(guī)劃的前提下,村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。2009年國土資源部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的若干意見》(國土資發(fā)[2009]27號(hào)),該文件強(qiáng)調(diào)要規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn),逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),并將制定集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓辦法。與此同時(shí),各個(gè)地方也紛紛進(jìn)行了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的立法嘗試。筆者在本文中對(duì)國家層面的立法 (主要是《土地管理法》、《物權(quán)法》等)和 2003年《河南省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理若干意見》、2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、2006年《湖北省農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》、2008年《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法 (試行)》、2010年《上海市關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的若干意見》進(jìn)行比較分析,以期對(duì)構(gòu)建我國農(nóng)村經(jīng)營性項(xiàng)目集體建設(shè)用地使用權(quán)法律制度有所裨益。

一、集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律定性

在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)方面,市場(chǎng)的需求和利益的驅(qū)動(dòng),導(dǎo)致隱形交易市場(chǎng)異常的活躍。一方面致使集體建設(shè)用地?zé)o序流轉(zhuǎn)十分普遍,另一方面政府管制十分有限,不僅土地稅費(fèi)流失嚴(yán)重,而且嚴(yán)重沖擊了我國土地利用規(guī)劃尤其是農(nóng)用地保護(hù)的指標(biāo)?！坝捎诩w建設(shè)用地的隱形交易,使國家土地利用計(jì)劃管理不能實(shí)現(xiàn),也削弱了政府對(duì)建設(shè)用地總量的控制能力,在很大程度上沖擊了國有土地的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng),造成國家土地宏觀管理的失控?！盵1]此外,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律定性模糊導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)缺乏法律的護(hù)駕與保障,交易安全無從談起,農(nóng)民的合法權(quán)益難以伸張。立法上的撲朔迷離,當(dāng)然不能有效地解決農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的復(fù)雜問題,這為本文研究提供了很大的必要。

什么是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)呢?依照《土地管理法》的規(guī)定,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可分為三類:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)集體建設(shè)用地使用權(quán),鄉(xiāng) (鎮(zhèn))、村公益設(shè)施建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》第 151條規(guī)定:“集體所有的土地作為建設(shè)用地的,應(yīng)當(dāng)依照土地管理法等法律規(guī)定辦理?！痹摋l文在《物權(quán)法》第三編用益物權(quán)和該編第十二章建設(shè)用地使用權(quán)項(xiàng)下。由此,物權(quán)法的立法思路是把農(nóng)村集體建設(shè)用地作為用益物權(quán)來對(duì)待的,只是考慮到其比較復(fù)雜,沒有做出可操作性的規(guī)定,把這個(gè)問題留給了《土地管理法》等相應(yīng)的法律。而《物權(quán)法》第三編用益物權(quán)和該編第十三章規(guī)定的宅基地使用權(quán)與第十二章建設(shè)用地使用權(quán)相并列?？梢?從《物權(quán)法》的角度,農(nóng)村集體建設(shè)使用權(quán)應(yīng)該排除宅基地使用權(quán)。因此,我們可以得出結(jié)論,農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種,不包括宅基地使用權(quán)。然而,農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)在我國現(xiàn)階段包括經(jīng)營性項(xiàng)目使用權(quán)和非經(jīng)營性項(xiàng)目使用權(quán),考慮到我國的實(shí)際情況及目前農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的主要問題,本文僅僅研究農(nóng)村經(jīng)營性項(xiàng)目集體建設(shè)用地使用權(quán) (以下簡(jiǎn)稱集體建設(shè)用地使用權(quán)),當(dāng)然,也對(duì)非經(jīng)營性項(xiàng)目集體建設(shè)用地使用權(quán)有所涉及。

二、集體建設(shè)用地使用權(quán)的原始取得

集體建設(shè)用地使用權(quán)的原始取得,是指直接從集體土地所有者手中取得建設(shè)用地使用權(quán)而不依賴于其他建設(shè)用地使用權(quán)的存在。這實(shí)際上是集體土地所有者對(duì)自己的土地設(shè)定負(fù)擔(dān)的一種行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的原始取得也即為集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn),屬于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)。

(一)集體建設(shè)用地使用權(quán)原始取得的制度比較

筆者從集體建設(shè)用地使用權(quán)原始取得的用地范圍、取得方式、取得條件和取得程序等四個(gè)方面對(duì)國家層面的立法和典型省份的立法作以比較,具體結(jié)論如下。

在什么情況下可以設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的問題上,國家立法規(guī)定比較嚴(yán)格,僅僅限于“農(nóng)村興辦的鄉(xiāng) (村)企業(yè)或聯(lián)營企業(yè)用地”;而地方立法較為寬松,如廣東省已擴(kuò)大到“各類企業(yè)”,而上海市則擴(kuò)大到“除商品房開發(fā)的各類經(jīng)營性用地”。當(dāng)然,一些地方的立法對(duì)此問題要么回避,如河南省;要么進(jìn)行模糊性的規(guī)定,如河北省規(guī)定“其他經(jīng)依法批準(zhǔn)用于非住宅建設(shè)的集體所有土地”[2]。我們發(fā)現(xiàn),國家層面的立法“雖然有條件的允許集體土地流轉(zhuǎn),但對(duì)于流轉(zhuǎn)程序,流轉(zhuǎn)對(duì)象,以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均缺乏明確規(guī)定”。因此,在集體建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式、取得程序和取得條件方面,我們只能對(duì)地方立法作以比較。

對(duì)于取得方式,除了河南省外,我國各地都規(guī)定了出讓這種方式。由于出讓后受讓方取得了用益物權(quán),因此,在地方立法中,都規(guī)定凡是出讓取得建設(shè)用地使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)履行登記手續(xù),建設(shè)用地使用權(quán)自登記之日起產(chǎn)生。對(duì)于出租 (或曰租賃),地方立法中也規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行登記,但對(duì)于出租期限規(guī)定不一,如河北省規(guī)定最高不超過二十年,廣東省、河南省、上海市則比照出讓為“不得超過同類用途國有土地使用權(quán)出讓的最高年限”,湖北省則沒有規(guī)定。在權(quán)屬取得條件上,都強(qiáng)調(diào)要符合規(guī)劃。僅僅河北省規(guī)定不適用于城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地使用權(quán)。在具體的條件上,各地規(guī)定差異較大,如廣東省明確規(guī)定土地權(quán)屬有爭(zhēng)議的或公權(quán)力對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行限制的不得設(shè)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán);河南省強(qiáng)調(diào)要符合產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求;河北省規(guī)定共有的集體建設(shè)用地使用權(quán)須經(jīng)所有共有人書面同意。尤其值得強(qiáng)調(diào)的是,湖北省要求提供建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。在權(quán)屬取得的程序上,就是否要征得本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議 2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意上,上海市、河北省、湖北省、廣東省都給出了肯定的答案,而河南省較為特殊,其將集體建設(shè)用地使用權(quán)分為規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外兩類。規(guī)劃區(qū)外又分為是本集體組織成員取得或非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得。僅僅在規(guī)劃區(qū)外確定給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人的,才要經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織 2/3以上成員或者 2/3以上村民代表同意。在是否集中競(jìng)價(jià)、采取“招拍掛”方式上,湖北省、廣東省明確規(guī)定經(jīng)營性用地必須采取“招拍掛”方式;河南省規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的經(jīng)營性用地,采取“招拍掛”方式;河北省等則沒有明確要求。在設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)是否要征得縣級(jí)政府同意問題上,河南省、河北省明確要求須有縣級(jí)政府的批準(zhǔn)。當(dāng)然,在簽訂書面合同、辦理登記方面,上述立法是一致的。

(二)集體建設(shè)用地使用權(quán)原始取得的制度分析

1.明確產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)原始取得的前提

產(chǎn)權(quán)清晰,有利于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立,避免糾紛。雖然前述立法強(qiáng)調(diào)“集體土地權(quán)屬證明文件”和“產(chǎn)權(quán)沒有爭(zhēng)議”,但并沒有把確權(quán)作為重要內(nèi)容規(guī)定下來。建議要明確規(guī)定確權(quán)程序,對(duì)集體所有土地進(jìn)行全面調(diào)查,辦理集體土地所有權(quán)證,建立地籍檔案。此外,如何對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利主體進(jìn)行法律上的改造,也是一個(gè)不容回避的問題。“農(nóng)村集經(jīng)濟(jì)組織范圍廣泛,有農(nóng)村政權(quán)組織轄制下的比較穩(wěn)定的,即通常情況下,有具有法人資格的集體組織,也有股份合作形式的集體經(jīng)濟(jì)組織,還有自由組合,隨生隨滅的非穩(wěn)定型組織,到底由誰來充當(dāng)集體土地的產(chǎn)權(quán)代表,法律上沒有具體界定?！睂?duì)此問題,上述地方立法較為混亂,筆者也只能寄望于國家立法層面將集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行人格化確定[3]。

2.集體建設(shè)用地使用權(quán)原始取得的范圍

什么樣的集體建設(shè)用地使用權(quán)可以原始取得?對(duì)此問題,學(xué)界有不同的聲音。具體來講,涉及以下問題:第一,按照法律程序把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,此時(shí),該建設(shè)用地即為增量建設(shè)用地,能否進(jìn)行原始取得?對(duì)此問題,上述立法沒有規(guī)定。筆者認(rèn)為,只要符合用地規(guī)劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo),就不應(yīng)予以禁止。否則,只能通過征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地,這樣一來,農(nóng)民的權(quán)益很難得到保障。第二,城市和鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)能否原始取得?對(duì)此問題,上述立法中除河北省否認(rèn)外,其他地方立法都予以肯認(rèn)。我國《憲法》第 10條第 (一)款規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”;2009年的《土地管理法 (修訂草案征求意見稿)》新增的第 68條規(guī)定,“為了公共利益的需要,在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi),國家實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的,依法征收為國有”。由此,筆者認(rèn)為,河北省的立法應(yīng)值得肯定。

3.集體建設(shè)用地原始取得的條件

在上述立法中,對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地原始取得的條件,有共性也有差異。筆者認(rèn)為,以下幾個(gè)方面值得注意:第一,必須符合規(guī)劃和用地指標(biāo),包括土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等。“土地規(guī)劃是土地用途管制制度實(shí)現(xiàn)的重要方式之一,合理規(guī)劃土地是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要前提。”2008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》基于城市和農(nóng)村發(fā)展的統(tǒng)籌考慮,將城鄉(xiāng)納入統(tǒng)一規(guī)劃體系范圍內(nèi),這為集體建設(shè)用地原始取得提供了必要的條件。第二,用地建設(shè)項(xiàng)目符合土地用途管制規(guī)定。在設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的過程中,應(yīng)將建設(shè)用地劃分為不同的用途,并載明在合同中,如確需改變,必須履行嚴(yán)格的審批程序。第三,要明確所取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房的開發(fā)。只有采取立法嚴(yán)格禁止的方式,才能避免對(duì)我國現(xiàn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作造成不可估量的消極影響[4]。

4.集體建設(shè)用地原始取得的程序

對(duì)于該問題,上述立法規(guī)定較為混亂,值得檢討。一方面,雖然上述立法規(guī)定應(yīng)該遵守民主決策程序,由村民或村民代表表決通過,經(jīng)營性項(xiàng)目要比照國有建設(shè)用地使用權(quán)采取“招拍掛”的方式。但問題在于上述立法中強(qiáng)調(diào)“須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議 2/3以上成員或者 2/3以上村民代表同意”,這與新《村民委員會(huì)組織法》(2010年修改)第22條的規(guī)定“召開村民會(huì)議,應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù),或者本村 2/3以上的戶的代表參加,村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。法律對(duì)召開村民會(huì)議及作出決定另有規(guī)定的,依照其規(guī)定”是不一致的,筆者認(rèn)為應(yīng)予以修改。另一方面,簽訂的書面合同是否登記,筆者認(rèn)為應(yīng)根據(jù)原始取得的類型區(qū)別對(duì)待。如果采取出讓方式的 (包括作價(jià)入股、聯(lián)營等),應(yīng)該進(jìn)行登記,受讓人登記后取得的是用益物權(quán);如果采取出租方式的,合同成立生效后受讓人即取合同項(xiàng)下的債權(quán),是否登記應(yīng)該自愿。當(dāng)然,登記后受讓人可以對(duì)抗第三人。在上述立法中,不僅沒有對(duì)二者進(jìn)行區(qū)別,而且在出租的期限上規(guī)定也不一致。依據(jù)我國《合同法》最高租賃期限不得超過 20年之規(guī)定,將出租期限限定在 20年是比較恰當(dāng)?shù)腫5]。

三、集體建設(shè)用地使用權(quán)的繼受取得

集體建設(shè)用地使用權(quán)的繼受取得,是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人在符合規(guī)定的條件下將集體建設(shè)用地使用權(quán)采取轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行處分的行為。這實(shí)際上是集體建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)自己的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行處分的一種行為,屬于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)。

(一)集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得的制度比較

對(duì)于此問題,筆者從集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得的取得方式、取得條件和取得程序三個(gè)方面對(duì)國家層面的立法和典型省份的立法作以比較。通過對(duì)于不同立法的對(duì)比,我們發(fā)現(xiàn),在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的繼受取得上,國家層面的立法較為嚴(yán)格,持基本禁止的態(tài)度,根本談不上集體建設(shè)用地使用權(quán)“入市”交易的問題。地方上的立法較為寬松,都肯定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以采取轉(zhuǎn)讓、出租 (或曰租賃)的方式繼受取得。但在繼受取得的條件上,河南省、廣東省基本采取與原始取得一樣的條件,而河北省和湖北省又附加了新的條件。在取得程序上,都要求簽訂書面合同并辦理登記手續(xù),河南省還規(guī)定應(yīng)經(jīng)縣級(jí)以上政府國土部門批準(zhǔn)。值得一提的是,湖北省特別規(guī)定了“變性”問題,即“轉(zhuǎn)讓無償取得的集體建設(shè)用地,應(yīng)當(dāng)依照本辦法規(guī)定簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同,向集體土地所有者補(bǔ)繳土地出讓收益”。

(二)集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得的制度分析

1.集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得的條件

一般來講,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得,必須符合農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)原始取得的條件,這無可爭(zhēng)議。但問題在于,是否還有其他條件?如有其他條件,這些條件又是什么呢?上述立法規(guī)定有很大的沖突。筆者認(rèn)為,在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得中,轉(zhuǎn)讓人在轉(zhuǎn)讓時(shí)必須具備一定的其他條件,否則,一方面有“炒地”之嫌,另一方面也不利于土地的開發(fā)和利用,增加了土地管理的難度。對(duì)此問題,河北的立法可供參考。但是,考慮到當(dāng)事人的意思自治,如果在原始取得中約定的投資額或開發(fā)面積等條件超過了該具體條件規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)依照合同的約定。這樣,就實(shí)現(xiàn)了國家管制和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的雙贏。

2.集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得的程序

在這個(gè)層面上,有以下問題值得探討:第一,在集體建設(shè)用地使用權(quán)繼受取得情形下,是否應(yīng)該經(jīng)過批準(zhǔn)?上述立法規(guī)定不統(tǒng)一。有學(xué)者指出:“在規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體條件之外,再規(guī)定必須經(jīng)過相關(guān)部門的審批,未能充分尊重農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán),有損害農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之嫌?！惫P者也認(rèn)為,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租屬于權(quán)利人處分自己的民事權(quán)利,只要符合規(guī)定,就應(yīng)該產(chǎn)生權(quán)利變更的法律效果,原則上不應(yīng)該賦予政府批準(zhǔn)的權(quán)力。第二,對(duì)于無償取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)是否規(guī)定“變性”的問題?無償取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)由劃撥而得,用于鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè),應(yīng)當(dāng)是不能再度流轉(zhuǎn)的。但考慮到實(shí)踐中特殊的情況,出于節(jié)約土地資源的考慮,可以規(guī)定對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行“變性”,以便其進(jìn)入市場(chǎng)交易。

四、集體建設(shè)用地使用權(quán)的其他問題

(一)有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)其他問題的制度比較

集體建設(shè)用地使用權(quán)還有其他方面的問題,諸如抵押、地價(jià)管制、收益分配、增值收益的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等問題。通過分析,我們得出以下結(jié)論。對(duì)于抵押?jiǎn)栴},國家層面上集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押限制較為嚴(yán)格。在地方立法中,河南省沒有對(duì)抵押作出明確的規(guī)定。在抵押權(quán)的取得程序中,都要求簽訂抵押合同,辦理抵押登記,抵押權(quán)自登記時(shí)設(shè)立。廣東、河北、湖北三省都要求經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會(huì)議 2/3以上成員或者 2/3以上村民代表同意。在地價(jià)管制方面,河南、廣東、河北、湖北四省強(qiáng)調(diào)制定最低價(jià)格。在土地收益方面,都明確規(guī)定有土地所有者支配并對(duì)于支配的范圍和監(jiān)督有明確的要求。在增值收益的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)方面,上述立法規(guī)定的差異較大。河南省對(duì)于增值收益有較為具體的規(guī)定,但僅規(guī)定繳納一定比例的增值收益而沒有稅收負(fù)擔(dān)問題。廣東、湖北兩省規(guī)定在轉(zhuǎn)讓時(shí),應(yīng)當(dāng)向土地行政主管部門申報(bào)價(jià)格,并依法繳納有關(guān)稅費(fèi),且廣東省還包括出租。上海市則規(guī)定土地使用者以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等方式依法流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生增值的,應(yīng)當(dāng)向政府繳納一定比例的增值收益。

(二)有關(guān)集體建設(shè)用地使用權(quán)其他問題的制度分析

1.集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押?jiǎn)栴}

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的地方立法,筆者認(rèn)為存在重大缺陷。在這些立法中,并沒有區(qū)分集體建設(shè)用地所有權(quán)人對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押抑或是集體建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押。當(dāng)然,通過對(duì)上述立法的體系解釋,我們可以得出結(jié)論,上述立法中所規(guī)定的抵押即是集體建設(shè)用地所有權(quán)人對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押。原因在于這些立法中要求抵押時(shí)須經(jīng)本集體村民會(huì)議 2/3以上成員或者 2/3以上村民代表的同意。如果是集體建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押附加這樣的條件是明顯不當(dāng)?shù)?何況在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租的時(shí)候就沒有附加這樣的條件。這樣界定后,實(shí)際上上述立法對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押沒有做出規(guī)定。筆者認(rèn)為,在此種情形下設(shè)定抵押權(quán),有利于企業(yè)的融資,應(yīng)該予以肯定。

2.集體建設(shè)用地使用權(quán)的地價(jià)形成、收益分配與增值收益的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問題

在我國集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題上,地價(jià)的形成要堅(jiān)持“同地同價(jià)”原則。上述立法中雖然規(guī)定了最低價(jià)格制度,一定程度上維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益,但仍然要建立一個(gè)一元的土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)平臺(tái),加大專業(yè)、中立的中介機(jī)構(gòu)建設(shè),并規(guī)定凡是經(jīng)營性用地,都要在該平臺(tái)上采取“招拍掛”的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的收益即是土地所有者通過初次流轉(zhuǎn)即出讓、出租等方式所獲得的收益。筆者認(rèn)為,農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)因出讓、出租等原始取得方式所獲得的收益,首先應(yīng)保證村民的社會(huì)保障問題 (包括農(nóng)民的安置補(bǔ)償)。在是否用于公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施上,應(yīng)遵循“一事一議”原則,把話語權(quán)和決定權(quán)交予村民討論決定。在監(jiān)督權(quán)的具體行使上,可以通過專門的監(jiān)督組織即村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)所獲得的增值收益,主要涉及集體建設(shè)用地使用權(quán)的使用權(quán)人和政府之間的關(guān)系,在上述立法中較為混亂。關(guān)鍵問題在于是否繳納稅費(fèi)?如果繳納,是交費(fèi)還是繳稅?有學(xué)者指出“政府部門按一定比例直接參與流轉(zhuǎn)收益分配,既不符合其管理者身份,也不符合市場(chǎng)交易規(guī)則”[6]。筆者甚為贊同,在具體操作上,從科學(xué)管理的角度,可比照國有建設(shè)用地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn),統(tǒng)一繳納土地增值稅等相關(guān)稅。

[1]王權(quán)典.農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研析[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版),2006,(1).

[2]劉發(fā)章.集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題探析 [J].理論與學(xué)習(xí),2005,(6).

[3]林文怡.農(nóng)村集體建設(shè)用地入市遭遇六大障礙[J].中國房地產(chǎn),2001,(5).

[4]王雙,沈冬軍.集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度“瓶頸”與法律優(yōu)化路徑[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào) (社科版),2010,(3).

[5]張鵬.王亦白農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的思考 [J].法學(xué),2006,(5).

[6]王文,等.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與收益分配相關(guān)法規(guī)及政策研析[J].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào),2009,(5).

The System Comparison of the Rural Collective Construction Land Tenure in China——Based on Henan,Guangdong,Hebei,Hubei and Shanghai Five Provences

HAN Ning

The rural collective construction land tenure includes original acquisition and derivative acquisition.Original acquisition is in the primary market.Derivative acquisition is in the secondary market.We should anthropomorphize the rural collective construction land tenure in view of national legislation.The assignor must have the special conditions in derivative acquisition.The unpaid construction land tenure may be traded if itper-forms“degeneration”.The government may impose tax about the transfers of the rural collective construction land tenure.

rural collective construction land tenure;original acquisition;derivative acquisition;land profit

DF452

A

1008-7966(2011)03-0074-04

2010-12-21

2010年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌條件下農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)法律問題研究”的階段性成果 (B256)

韓寧 (1980-),男,河南遂平人,講師,碩士,主要從事民商法 (農(nóng)村土地問題)研究。

[責(zé)任編輯:劉曉慧 ]