楊建鋒

(華東政法大學(xué),上海200042)

行政立法后評(píng)估是指行政法規(guī)、規(guī)章在實(shí)施一段時(shí)間后,由有關(guān)主體依照法定的權(quán)限和程序,運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)其合法性與合理性、協(xié)調(diào)性和可操作性、規(guī)范性和實(shí)效性進(jìn)行分析、總結(jié)并得出對(duì)該行政法規(guī)、規(guī)章是否需要修改、廢止的一個(gè)過程。我國(guó)法律層面上首先對(duì)立法后評(píng)估機(jī)制進(jìn)行規(guī)定的是2003年頒布的《行政許可法》,該法第20條第1款“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)”、第2款“行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià),并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)”。由《行政許可法》引入立法后評(píng)估理念后,國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》,其中第22條第2款規(guī)定“行政法規(guī)實(shí)施后要進(jìn)行后評(píng)估,發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)完善”;國(guó)務(wù)院《關(guān)于行政法規(guī)、規(guī)章立法后評(píng)估的指導(dǎo)意見》(討論稿)(以下簡(jiǎn)稱《意見》討論稿)中還確立了評(píng)估的范圍[1]。地方上的立法,如《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》第31條規(guī)定:“市政府法制機(jī)構(gòu)可以對(duì)頒布實(shí)施1年以上的規(guī)章實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。市政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)章進(jìn)行評(píng)估的,應(yīng)當(dāng)通過市政府法制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站征求公眾意見?！北M管行政立法后評(píng)估被各種政府文件所規(guī)定,但是實(shí)踐中還是出現(xiàn)了評(píng)估工作啟動(dòng)比較隨意、評(píng)估啟動(dòng)環(huán)節(jié)嚴(yán)重忽視公眾參與等缺陷。

一、我國(guó)行政立法后評(píng)估啟動(dòng)機(jī)制的現(xiàn)狀與問題

(一)評(píng)估實(shí)踐

1.對(duì)行政法規(guī)的評(píng)估。國(guó)務(wù)院于2006年悄然啟動(dòng)了對(duì)《信訪條例》等六個(gè)行政法規(guī)的立法后評(píng)估工作。在總結(jié)2006年評(píng)估試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院法制辦又選擇了8個(gè)對(duì)象進(jìn)行立法后評(píng)估。同時(shí),國(guó)務(wù)院法制辦還委托了一個(gè)地方對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行立法后評(píng)估[2]。

其中國(guó)務(wù)院重點(diǎn)評(píng)估了《艾滋病防治條例》并形成了一套評(píng)估程序?！栋滩》乐螚l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)于2006年3月1日起正式施行,為了進(jìn)一步了解《條例》設(shè)定的有關(guān)制度的科學(xué)性、合理性、實(shí)踐性,了解各級(jí)政府、政府有關(guān)部門及相關(guān)方對(duì)《條例》中設(shè)定的法律制度的認(rèn)知水平,評(píng)價(jià)有關(guān)制度涉及是否滿足實(shí)際工作需要,以及這些制度的執(zhí)行對(duì)艾滋病防治和社會(huì)發(fā)展的影響,推動(dòng)《條例》的執(zhí)行,經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦公室討論決定選擇《條例》作為首次開展立法后評(píng)估的對(duì)象,由國(guó)務(wù)院法制辦公室教科文衛(wèi)法制司和研究中心、衛(wèi)生部疾病預(yù)防控制局、政策法規(guī)司、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心共同組織開展,中國(guó)疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心負(fù)責(zé)具體實(shí)施。同時(shí),評(píng)估范圍限定在《條例》中有代表性的艾滋病防治制度,包括建立政府組織領(lǐng)導(dǎo)、部門各負(fù)其責(zé)、全社會(huì)共同參與的工作機(jī)制;宣傳教育;各級(jí)政府及其有關(guān)部門采取措施鼓勵(lì)和支持有關(guān)組織和個(gè)人開展艾滋病防治工作;對(duì)吸毒成癮者的藥物維持治療以及安全套推廣使用等五項(xiàng)制度[3]158。

2.對(duì)規(guī)章的評(píng)估。根據(jù)《關(guān)于2008～2009財(cái)政立法項(xiàng)目課題研究工作的通知》(財(cái)辦發(fā)[2008]20號(hào))的要求,財(cái)政部條法司和國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室在部分省市組織開展了《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法》(財(cái)政部令第29號(hào),以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》)的立法后評(píng)估。2008年6月至2009年7月,財(cái)政部條法司和國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室共同組織了《管理辦法》實(shí)施情況的立法后評(píng)估工作,并形成了《〈國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項(xiàng)目管理辦法〉立法后評(píng)估報(bào)告》。

濟(jì)南市政府法制辦于2008年受國(guó)務(wù)院法制辦公室委托開展了對(duì)2002年12月1日生效的《濟(jì)南市城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》的評(píng)估,評(píng)估主要全面審視了規(guī)章的實(shí)施效果,找出存在的問題及其主要原因,以期為今后的政府立法工作提供借鑒。評(píng)估過程中,濟(jì)南市政府法制辦公室等部門在國(guó)務(wù)院法制辦公室指導(dǎo)下,對(duì)立法后評(píng)估對(duì)象、評(píng)估主體、評(píng)估程序、評(píng)估方法等進(jìn)行了深入思考和反復(fù)論證,在此基礎(chǔ)上提出的研究和評(píng)估報(bào)告得到了國(guó)家有關(guān)部門的好評(píng)。

從2000年開始,安徽省法制辦會(huì)同省政府有關(guān)部門,每年選擇幾件已施行一段時(shí)期的省政府規(guī)章實(shí)行“回頭看”,截至目前,安徽對(duì)12部政府規(guī)章實(shí)施了測(cè)評(píng)?！霸趯?duì)《安徽省流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理實(shí)施辦法》的測(cè)評(píng)中,測(cè)評(píng)報(bào)告提出的建議被接受,省政府責(zé)成有關(guān)部門按照建議整改。其中取消育齡男性必須辦理婚育證明的規(guī)定,受到國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的認(rèn)同。”[4]

(二)評(píng)估啟動(dòng)機(jī)制存在的問題

1.對(duì)于啟動(dòng)機(jī)制規(guī)定比較隨意。《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》和《意見》(討論稿)、《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》只是要求在實(shí)施一段時(shí)間后立法機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)可以開展立法后評(píng)估工作。這樣就直接導(dǎo)致了行政立法機(jī)關(guān)在啟動(dòng)行政法規(guī)、規(guī)章的評(píng)估程序和在選取評(píng)估對(duì)象方面的隨意性。評(píng)估工作更多的是為了政治性的、工作績(jī)效上的一種考慮。實(shí)踐中,政府通常用發(fā)布行政命令的形式或者是通過委托評(píng)估的形式來要求本部門或下級(jí)部門開展評(píng)估工作,對(duì)于評(píng)估對(duì)象往往事先已有政府法制部門研究決定,下級(jí)執(zhí)法部門和專家機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)具體實(shí)行評(píng)估工作。

2.嚴(yán)重忽視啟動(dòng)環(huán)節(jié)的公眾參與。不管是國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院直屬部門還是地方政府,在對(duì)評(píng)估工作的啟動(dòng)環(huán)節(jié)方面都嚴(yán)重忽視了公眾參與。缺少外部監(jiān)督力量很有可能帶來的是行政機(jī)關(guān)漠視評(píng)估工作,評(píng)估工作變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)自導(dǎo)自演的“秀”。同時(shí),“自上而下”的供給式評(píng)估模式也忽視了市民和社會(huì)的立法需求,導(dǎo)致評(píng)估工作脫離公眾需要。評(píng)估工作中的公眾意見與評(píng)估工作啟動(dòng)與評(píng)估對(duì)象選取上的公眾意見受到了不同的對(duì)待。國(guó)務(wù)院悄然啟動(dòng)六部行政法規(guī)的評(píng)估工作以及在評(píng)估《艾滋病防治條例》中自行確定評(píng)估范圍的做法都是忽視公眾參與的體現(xiàn)。

從上面的分析可以看出,啟動(dòng)環(huán)節(jié)忽視公眾參與將影響我國(guó)行政立法后評(píng)估制度的建立和完善。從學(xué)理上來看,目前,我國(guó)學(xué)界對(duì)于公眾參與立法后評(píng)估工作有一定的認(rèn)識(shí),但都忽視了評(píng)估程序啟動(dòng)環(huán)節(jié)的公眾參與。筆者認(rèn)為,啟動(dòng)程序同樣是行政立法后評(píng)估程序的一個(gè)組成部分,啟動(dòng)環(huán)節(jié)引入公眾參與是整個(gè)評(píng)估工作堅(jiān)持公眾參與原則的體現(xiàn)。所以,有必要確立啟動(dòng)環(huán)節(jié)公眾的主體地位,賦予相應(yīng)的啟動(dòng)權(quán)。

二、賦予公眾啟動(dòng)權(quán)的必要性

我國(guó)《立法法》第90條第2款賦予了社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的審查建議權(quán)。《法規(guī)規(guī)章備案條例》第9條賦予了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、公民認(rèn)為規(guī)章與國(guó)務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的,可以有向國(guó)務(wù)院書面提出審查建議權(quán)。從以上規(guī)定可以看出,我國(guó)法律只規(guī)定了公眾對(duì)行政立法的違法審查建議權(quán)而非評(píng)估啟動(dòng)權(quán),提起建議的條件也只限定在同上位法相抵觸的范圍。這意味著公眾參與行政立法后評(píng)估、監(jiān)督行政立法機(jī)關(guān)的權(quán)利受到了很大的限制。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予公眾對(duì)于行政立法評(píng)估的啟動(dòng)權(quán),立法機(jī)關(guān)必須受理并給予答復(fù)。

(一)實(shí)踐中——行政立法程序中公眾參與的困惑

行政立法評(píng)估是行政立法程序的邏輯延伸。學(xué)者們對(duì)于公眾參與大多局限在行政程序之中。比如王錫鋅教授對(duì)于公眾參與的定義就只限于行政立法和決策的過程之中[5]2。蔡定劍先生認(rèn)為公眾參與的內(nèi)容可以分為三個(gè)層面:第一個(gè)層面是立法層面的公眾參與;第二個(gè)層面是公共決策層面的公眾參與;第三個(gè)層面是公共治理層面的公眾參與[6]5。行政立法評(píng)估啟動(dòng)中的公眾參與問題被忽視,同時(shí)行政程序中的公眾參與在中國(guó)的實(shí)踐中大多流于形式。

在分析這些“虛假繁榮”的公眾參與后,蔡定劍先生在考察了歐洲的公眾參與發(fā)展歷程后認(rèn)為,公眾參與要真正影響到政府需要通過代議制起作用,我國(guó)就是因?yàn)槿鄙僬嬲拿襁x政府作支撐,所以普遍存在“做戲作假”的問題,立法與決策最后還是領(lǐng)導(dǎo)說了算[6]7。王錫鋅教授認(rèn)為首先是由政府所具有的體制性的強(qiáng)勢(shì)地位和主觀上過于自信的心理態(tài)度所決定的,其次是源于制度化公眾參與有效機(jī)制的缺位[7]363。蔡定劍先生從政治體制源頭得出的根本性結(jié)論與王錫鋅教授在行政組織與行政過程中得出的過程性結(jié)論都是對(duì)我國(guó)公眾參與形式化的深刻理解。筆者認(rèn)為,這些在行政程序中實(shí)現(xiàn)公眾參與的困惑僅靠我國(guó)政治選舉的民主化、行政程序的民主化是不夠的。從源頭與過程再到事后的反饋,這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)連續(xù)的、互相補(bǔ)充的整體。按照馬克思主義哲學(xué)“實(shí)踐——認(rèn)識(shí)——實(shí)踐”的認(rèn)識(shí)論觀點(diǎn),對(duì)復(fù)雜的具體事務(wù)或者客觀過程的認(rèn)識(shí)運(yùn)動(dòng),往往要經(jīng)歷實(shí)踐、認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐、再認(rèn)識(shí)的多次反復(fù)才能完成。行政立法評(píng)估中的公眾參與相對(duì)于行政立法程序中的公眾參與就是在認(rèn)識(shí)到了行政法規(guī)、規(guī)章具體的實(shí)施效果以后的第二次實(shí)踐,是對(duì)于初次公眾參與實(shí)踐的升華。所以筆者得出,必須重視行政立法后評(píng)估機(jī)制,在評(píng)估中保證公眾參與制度有效的發(fā)揮,從而帶動(dòng)與補(bǔ)充公眾參與在行政立法過程中的效果。而評(píng)估工作作為事后的監(jiān)督方式,要保證公眾參與的熱情,首先應(yīng)當(dāng)賦予公眾更多意義上的“啟動(dòng)權(quán)”,而非僅僅是由立法機(jī)關(guān)可答復(fù)也可以不予理睬的“建議權(quán)”。

(二)法理上——以公眾參與為視角

在《意見》(討論稿)中確立了三個(gè)原則,第二個(gè)即是公眾參與原則,其中還提到“選取評(píng)估對(duì)象要保證社會(huì)公眾在調(diào)查對(duì)象中的適當(dāng)比例”。由此可知我國(guó)政府部門開始重視起行政立法評(píng)估中公眾參與的問題,并計(jì)劃賦予公眾有限的選取評(píng)估對(duì)象的權(quán)利。按照約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略》里對(duì)公眾參與的三種方式來劃分,《意見》(討論稿)屬于第二種“協(xié)商式?jīng)Q策”,公眾在其中發(fā)揮有限卻十分重要的作用。然而,筆者認(rèn)為,要保證評(píng)估中公眾參與不會(huì)出現(xiàn)和行政程序中公眾參與所顯示出的疲軟狀況,必須同時(shí)賦予公眾對(duì)于評(píng)估工作的啟動(dòng)權(quán)。即應(yīng)當(dāng)屬于第三種方式“公共決策”,決策由管理者和公眾共同制定,公民對(duì)決策擁有廣泛的影響力。從公眾參與的角度來看,至少有以下三個(gè)好處:

1.從傳統(tǒng)管理模式向公共治理模式的轉(zhuǎn)變。隨著“行政國(guó)”時(shí)代的到來,行政立法作為政府部門管理社會(huì)事務(wù)的一種新的形式,成為政府實(shí)現(xiàn)其職能的主要方式。管理模式在行政立法領(lǐng)域的反映就是行政立法“很多是從管理角度出發(fā),是為了更好的管理而不是具有較大的民主性”,“這樣的法如果在實(shí)施過程中缺乏民主基礎(chǔ),其實(shí)施效果是可以想象的”[8]156。傳統(tǒng)管理模式由于缺少民主性已經(jīng)逐漸為我國(guó)新時(shí)期行政法制發(fā)展所摒棄。

為克服“國(guó)家管理失靈”的弊端,近些年來我國(guó)行政法學(xué)界一部分學(xué)者開始推崇“平衡論”,其中“公共治理論”是核心。所謂公共治理,“就其構(gòu)成而言,是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成——‘公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與’,二者缺一不可?！盵9]27可見,公眾參與是公共治理論的基礎(chǔ)。行政法規(guī)、規(guī)章作為一種公共產(chǎn)品,當(dāng)然也需要公共治理,也即行政法規(guī)、規(guī)章在實(shí)施過程中,公眾有權(quán)就關(guān)乎自身利益的問題與政府進(jìn)行民主協(xié)商,政府部門也有義務(wù)吸收公眾對(duì)于公共產(chǎn)品在實(shí)施中的績(jī)效如何的意見。

從深一層次看,僅僅讓公眾“被動(dòng)”地參與行政立法后評(píng)估只是一種“公眾管理論”的表現(xiàn)形式?！肮仓卫碚摗闭咴谂小肮姽芾碚摗钡幕A(chǔ)上,警惕地指出“管理”理念依然存在的“公眾管理論”可能誘致公眾行政從重程序的極端走向藐視程序的另一個(gè)極端,忽略程序正義之于實(shí)體正義的重要意義,從而帶來新的危險(xiǎn)[9]26。此種警惕似乎在我們的各種事前的聽證會(huì)制度中已經(jīng)得到印證。賦予公眾對(duì)于評(píng)估行政法規(guī)、規(guī)章這種特殊的公共產(chǎn)品的啟動(dòng)權(quán)作為公眾參與的一種方式,意義也就在于此。同時(shí),賦予公眾啟動(dòng)權(quán)也能克服當(dāng)代中國(guó)立法過程中公眾參與的積極性與主動(dòng)性弱的局面,有助于確立公法制度民主化的“誘致性制度”[9]54,授予公民以更多發(fā)展機(jī)會(huì)的積極權(quán)利,推動(dòng)傳統(tǒng)封閉式的國(guó)家管理模式向能動(dòng)開放的公共治理模式轉(zhuǎn)變。

2.行政立法中自由裁量權(quán)限制的另一條途徑。行政機(jī)關(guān)廣泛行使自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)擴(kuò)張的產(chǎn)物。行政立法作為行政管理的一種特殊手段也存在著行政機(jī)關(guān)自由裁量的問題。無論是職權(quán)性立法還是授權(quán)性立法,我國(guó)《立法法》實(shí)際上賦予了行政機(jī)關(guān)大量的行政立法權(quán)。近些年出現(xiàn)了一些很“荒唐”的案例,如2003年沈陽發(fā)生的“火車撞死人賠糧票”事件等,暴露出我國(guó)行政立法中行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)的問題。究其原因一方面由于立法活動(dòng)的性質(zhì)使得行政立法中自由裁量的存在成為可能,另一方面是行政機(jī)關(guān)陷于部門保護(hù)主義、地方保護(hù)主義泥潭而有意不立法。

《意見》(討論稿)擬確立評(píng)估工作的公眾參與制度讓我們對(duì)于行政立法裁量權(quán)控制有了一種新的視角。如果“火車撞死人賠150元”與“民航第一訴”中的兩部那么明顯脫離時(shí)代發(fā)展的立法能夠得到評(píng)估檢驗(yàn)的話,相信就不會(huì)出現(xiàn)這樣的尷尬了。然而行政立法中的自由裁量權(quán)濫用的一個(gè)原因即是上面所說的行政機(jī)關(guān)“明知而不為”,此時(shí)被動(dòng)的公眾參與由于在啟動(dòng)和評(píng)估對(duì)象上缺乏選擇權(quán),在評(píng)估工作中也難以發(fā)揮出外部監(jiān)督的力量。這兩部立法也并未與上位法相抵觸而受到《立法法》第90條的審查。只有賦予評(píng)估啟動(dòng)機(jī)制中公眾參與原則更多的意義才能為解決行政立法中的有意無意的不作為現(xiàn)象提供一條全新的途徑,建立法定的程序來要求行政機(jī)關(guān)重新審視自己的立法職責(zé)。同時(shí),評(píng)估工作通常要評(píng)估法案的“合法性、協(xié)調(diào)性、合理性、可操作性、規(guī)范性和實(shí)效性”(《意見》討論稿提到的六大評(píng)估方面),這又超越了《立法法》第90條與《法規(guī)規(guī)章備案條例》第9條所確立的“抵觸”審查權(quán),使得一些不抵觸上位法但卻與社會(huì)現(xiàn)實(shí)變化格格不入,實(shí)施效果不好等技術(shù)性方面存在缺陷,部門利益、地方利益明顯的行政法規(guī)與規(guī)章得到及時(shí)的修改。

3.公共性與理性之間矛盾的另一種出路。行政立法中的公眾參與作為民主立法的一個(gè)重要方式,對(duì)于促進(jìn)法的合意性、正當(dāng)性無疑具有重要意義。公眾參與在價(jià)值取向方面具有天然的正當(dāng)性,而行政機(jī)關(guān)專家的理性則在行政專業(yè)知識(shí)與立法技術(shù)上更具有合理性。但實(shí)際中行政機(jī)關(guān)并不能完全滿足各種不同的利益需求,否則將迫使行政機(jī)關(guān)采取權(quán)宜之計(jì)而非真正的理性分析來滿足相關(guān)的利益訴求,同時(shí)行政機(jī)關(guān)還要考量政策的質(zhì)量要求而限制公眾參與的廣度與深度。所以公眾參與和專家理性似乎看上去不可協(xié)調(diào),擴(kuò)大公眾參與將損害到專家理性;或者是,促進(jìn)規(guī)則的正當(dāng)性,就將損害到規(guī)則的理性[7]。

筆者認(rèn)為,將行政立法后評(píng)估工作制度化有助于解決立法過程中民主與科學(xué)難以兼顧的現(xiàn)象。賦予公眾請(qǐng)求針對(duì)特定規(guī)則進(jìn)行評(píng)估的啟動(dòng)權(quán)與行政機(jī)關(guān)自身啟動(dòng)評(píng)估工作,兩者都是在實(shí)踐的基礎(chǔ)上對(duì)于行政立法過程中公共性與專家理性妥協(xié)的重新認(rèn)識(shí)。行政立法過程中,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公眾提出的建議違反效率、科學(xué)原則而不予以采納的,在實(shí)踐中卻因?yàn)樗鼈儭疤茖W(xué)”而遭遇失敗。從這個(gè)意義上來說,此時(shí)公眾向立法機(jī)關(guān)申請(qǐng)啟動(dòng)評(píng)估工作就相當(dāng)于通過事后的公共性彌補(bǔ)事前制定規(guī)則過程中公共性不足的缺陷,通過啟動(dòng)評(píng)估就能達(dá)到民主與科學(xué)一個(gè)良性的平衡,反之亦然。最近,《昆明市居住證管理規(guī)定》(草案)的公示引來了正反兩方面的辯論。正方觀點(diǎn)認(rèn)為草案涉嫌變相創(chuàng)收與就業(yè)歧視,同時(shí)還脫離了公眾常識(shí);反方觀點(diǎn)認(rèn)為昆明居住證草案是被媒體誤讀,居住證制度可視為戶籍制度的一種修正,與過去的暫住證相比,進(jìn)步意義不容否定。雖然這個(gè)草案只是一個(gè)地方規(guī)范性文件,但折射出的問題同樣能適用于行政法規(guī)與規(guī)章上。

三、公眾啟動(dòng)權(quán)制度的借鑒與構(gòu)建

據(jù)筆者目前所查閱到的資料,國(guó)外立法評(píng)估中公眾啟動(dòng)權(quán)制度可供借鑒的并不多,但可以結(jié)合國(guó)外對(duì)于立法的修改、廢止上的動(dòng)議權(quán)來構(gòu)建我國(guó)行政立法后評(píng)估中公眾啟動(dòng)制度。

(一)國(guó)外有關(guān)公眾啟動(dòng)權(quán)的規(guī)定

美國(guó)立法評(píng)估分為聯(lián)邦與地方兩套制度?！堵?lián)邦行政程序法》第553節(jié)第5款規(guī)定:“各機(jī)關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系人申請(qǐng)發(fā)布或廢除某項(xiàng)法規(guī)的權(quán)利?！痹趯?shí)踐中聯(lián)邦絕大多數(shù)部門都建立了相關(guān)的制度來了解公眾對(duì)規(guī)章的意見?！氨热缤ㄟ^規(guī)章的實(shí)施與訴訟以及要求修改或者廢除規(guī)章的建議來獲得公眾的意見。為了幫助公眾提出立法建議,有些部門制定了詳細(xì)的提起立法建議程序的辦法,通過制定詳細(xì)的指導(dǎo)性規(guī)則,能使得公眾提出更好的立法建議?！盵10]地方上如紐約州政府規(guī)定:每5年對(duì)現(xiàn)行有效的法規(guī)進(jìn)行一次評(píng)審,先由州政府向社會(huì)公布現(xiàn)行有效的法規(guī)目錄,公眾可以提出修改或廢止某個(gè)法規(guī)的建議[11]。在美國(guó),行政立法后評(píng)估還區(qū)分正式評(píng)估與非正式評(píng)估,其中正式評(píng)估是依據(jù)法律、命令和司法訴訟而進(jìn)行的評(píng)估,是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的評(píng)估程序;非正式評(píng)估是由執(zhí)法部門或者公眾在日常的工作中發(fā)現(xiàn)問題而引發(fā)的評(píng)估。實(shí)踐中政府更注重非正式評(píng)估程序的開展,其啟動(dòng)離不開公眾在運(yùn)用法規(guī)或規(guī)章過程中發(fā)現(xiàn)問題而提出的投訴。

在法國(guó),“當(dāng)法律或上級(jí)條例的出現(xiàn)使得下級(jí)行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)條例的存在成為不合法時(shí),根據(jù)行政法院的判例,利害關(guān)系人可以在法律和上級(jí)條例公布后兩個(gè)月內(nèi),請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢除或修改不符合法律情況的條例,行政機(jī)關(guān)拒絕時(shí),利害關(guān)系人可向行政法院起訴?！被蛘摺坝捎谑聦?shí)情況的重大變遷,因而使某項(xiàng)條例的繼續(xù)存在喪失合法基礎(chǔ)時(shí),根據(jù)行政法院的判例,利害關(guān)系人也可請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)廢除或修改喪失存在根據(jù)的條例。利害關(guān)系人的申請(qǐng)不受時(shí)間限制。行政機(jī)關(guān)拒絕利害關(guān)系人的請(qǐng)求時(shí),后者可在2個(gè)月內(nèi)向行政法院起訴。”[12]

在日本,立法后評(píng)估興起于一些地方,在地方試點(diǎn)成功后,中央政府逐漸采納。2002年4月通過了《行政機(jī)構(gòu)實(shí)施評(píng)估政策有關(guān)的法律》確立了中央行政立法后評(píng)估制度,其特點(diǎn)之一是“自下而上的需求式評(píng)估模式”。“日本的立法后評(píng)估的目的之一就是依據(jù)居民的滿意度來制定、修訂、實(shí)施或放棄某項(xiàng)法律,立法后評(píng)估的內(nèi)容不僅包括立法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程序、被有效執(zhí)行的程度、相對(duì)于投入成本所產(chǎn)出的效益水平,還包括對(duì)市民需求的分析。”[13]“政府正是通過這種有意識(shí)、自覺的方式而獲取政府行為結(jié)果的反饋信息,反過來作用于政府政策的制定與修訂及執(zhí)行政策行為中?！盵14]

從這些國(guó)家立法與實(shí)踐中的公眾對(duì)于行政立法后評(píng)估啟動(dòng)制度的規(guī)定來看,有以下特點(diǎn):一是賦予利害關(guān)系人動(dòng)議權(quán),并建立了相關(guān)的輔助性制度來保證公眾向立法機(jī)關(guān)提出意見。二是賦予利害關(guān)系人動(dòng)議權(quán)的同時(shí),要求請(qǐng)?jiān)溉颂峁┫喈?dāng)?shù)睦碛?。三是?duì)于行政機(jī)關(guān)拒絕公眾對(duì)于明顯違反上位法或者明顯過時(shí)的條例的請(qǐng)求時(shí),賦予了公眾向法院起訴行政機(jī)關(guān)不作為的權(quán)利。四是行政機(jī)關(guān)重視公眾對(duì)于行政工作的評(píng)價(jià),并且有意識(shí)地吸收各種來自公眾的反饋信息,對(duì)于公眾的請(qǐng)求不管受理不受理必須說明理由。五是評(píng)估對(duì)象的選取上注重聽取市民和社會(huì)的需求。

(二)中國(guó)行政立法后評(píng)估中公眾啟動(dòng)權(quán)的設(shè)定

1.啟動(dòng)權(quán)的主體設(shè)定。啟動(dòng)權(quán)不同于建議權(quán)的性質(zhì)決定了在啟動(dòng)權(quán)主體的設(shè)定上不能過于寬泛,對(duì)于主體應(yīng)做層次上的劃分。筆者在這里將主體劃分為三種類型:一是附屬于國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)的主體,包括政協(xié)、各民主黨派、各人民團(tuán)體(如婦聯(lián)、各種社團(tuán)組織如律師協(xié)會(huì))、各種國(guó)家研究機(jī)構(gòu)(如各種科學(xué)研究所);二是大型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體,包括大型企事業(yè)單位、各種商業(yè)聯(lián)盟;三是市民主體,包括中小型企事業(yè)單位、普通公眾、執(zhí)業(yè)律師和民間專家。由于第一類與第二類主體地位、性質(zhì)、規(guī)模都具有一定的社會(huì)影響力,其提請(qǐng)啟動(dòng)具有一定范圍的代表性,所以賦予這兩類單獨(dú)的請(qǐng)求權(quán)不至于造成啟動(dòng)制度的癱瘓。對(duì)于第三類市民主體,可以參照人大代表提案制度,必須規(guī)定具備一定人數(shù)的聯(lián)名才可以向立法機(jī)關(guān)請(qǐng)求啟動(dòng)。同時(shí),在多層次劃分的基礎(chǔ)上必須確立“利害關(guān)系人”制度,即只有受行政立法事項(xiàng)拘束的公民、法人或其他組織才可以行使啟動(dòng)權(quán)。

2.啟動(dòng)權(quán)的范圍限定。筆者認(rèn)為,公眾行使啟動(dòng)權(quán)時(shí)必須受到以下的限制:(1)啟動(dòng)權(quán)只有在行政法規(guī)實(shí)施3年、規(guī)章實(shí)施2年后才可以行使,時(shí)間未到,立法機(jī)關(guān)可以拒絕受理申請(qǐng)。(2)公眾提起申請(qǐng)時(shí)要求評(píng)估的理由只能限定于行政法規(guī)、規(guī)章不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化,合法性與合理性受到質(zhì)疑,實(shí)施效果缺乏可操作性和實(shí)效性,最后是行政法規(guī)、規(guī)章在實(shí)踐中產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益低下,不利于環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。(3)要求評(píng)估的對(duì)象可以是具體的整部行政法規(guī)、規(guī)章,也可以是其中的某些條款。對(duì)于后者應(yīng)適用簡(jiǎn)易程序,擴(kuò)大公眾參與。

3.啟動(dòng)權(quán)的程序保障。(1)提出的方式。筆者認(rèn)為可以建立直接提出方式和間接提出方式。直接方式指公眾自己主動(dòng)地直接向行政機(jī)關(guān)提交申請(qǐng)啟動(dòng)意見。包括申請(qǐng)書的方式,也可以是通過網(wǎng)絡(luò)填寫申請(qǐng)表。最主要的是要體現(xiàn)便民原則。申請(qǐng)書上必須列明要求評(píng)估的具體的行政法規(guī)或規(guī)章、或其中的具體條款;具體理由與證明材料;立法機(jī)關(guān)要求的其他事項(xiàng)。間接方式指公眾在行政機(jī)關(guān)的引導(dǎo)下行使自己的啟動(dòng)權(quán)。實(shí)踐中可運(yùn)用的是行政機(jī)關(guān)將擬評(píng)估的行政立法列明公布在網(wǎng)上,或者通過邀請(qǐng)相關(guān)人開座談會(huì)的方式,賦予公眾民主選擇評(píng)估對(duì)象的權(quán)利,從而啟動(dòng)對(duì)特定行政立法的評(píng)估;(2)受理的機(jī)關(guān)。對(duì)于國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)拒絕對(duì)行政法規(guī)評(píng)估申請(qǐng)的,公眾可以向國(guó)務(wù)院辦公廳申訴一次;對(duì)于部門規(guī)章不予受理的,公眾可以向國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)申訴一次;對(duì)于地方政府規(guī)章不予受理的,公眾可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)申訴一次。這樣設(shè)計(jì)體現(xiàn)了將公眾申請(qǐng)?jiān)u估的受理只限定在行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督體制內(nèi)。由于行政法規(guī)、規(guī)章大多具有很強(qiáng)的專業(yè)性,首先并不適合權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行受理,其次是公民向權(quán)力機(jī)關(guān)提出評(píng)估申請(qǐng)至多可以說是在行使一種參政權(quán),體現(xiàn)不出評(píng)估動(dòng)議權(quán)獨(dú)立的意義。最后,這樣設(shè)計(jì)有更深層次的考慮,即行政立法部門自己受理評(píng)估申請(qǐng)有助于建立起行政立法機(jī)關(guān)與公眾的良性互動(dòng)。因?yàn)閺男姓芾韺W(xué)的角度來看,行政立法機(jī)關(guān)相當(dāng)于管理者,要讓公眾參與制度更好地發(fā)揮作用就首先需要管理者的認(rèn)可,這也是評(píng)估工作中管理者與公眾良好合作關(guān)系建立的前提條件;(3)處理結(jié)果的反饋。對(duì)于公眾提出的申請(qǐng),申請(qǐng)書中所列明的理由與事實(shí),受理機(jī)構(gòu)必須作出不予采納的理由說明并告知公眾,這是程序公開、公正的體現(xiàn),也是解決建議權(quán)在實(shí)踐中往往建議了得不到反饋的尷尬境地的有效方式。同時(shí),處理結(jié)果的反饋也必須有相應(yīng)的日期限制。如果行政機(jī)關(guān)采納公眾的申請(qǐng)意見,行政機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)申請(qǐng)人作為公眾參與中的一員參加到后期的評(píng)估工作,這樣也有助于形成一種良性互動(dòng),避免出現(xiàn)評(píng)估中公眾參與的冷場(chǎng)。對(duì)于申請(qǐng)的規(guī)章明顯違反上位法的,公眾提起申請(qǐng)后被行政機(jī)關(guān)拒絕的,公眾有權(quán)向法院就行政機(jī)關(guān)拒絕受理提起行政不作為訴訟,這樣一方面與我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法相銜接,另一方面還能糾正實(shí)踐中大量規(guī)章違法的現(xiàn)象。

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