楊 群

（池州學(xué)院，安徽池州247000）

伴隨我國東部沿海發(fā)達地區(qū)進入市場化發(fā)展成熟階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級與土地、勞動力、能源等資源環(huán)境形成的矛盾日益突出，產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢也日益明顯。為了推進東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮中西部地區(qū)的自身優(yōu)勢，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，2010年國家批準通過了《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，江南集中區(qū)即是安徽省委、省政府根據(jù)《規(guī)劃》要求設(shè)立的省直管直建新區(qū)[1]。建設(shè)好江南集中區(qū)是皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)能否取得最大成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是安徽省能否抓住此次機遇實現(xiàn)大發(fā)展的重要支撐。

一、江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化的積極意義

（一）加快推進集中區(qū)建設(shè)進程。江南集中區(qū)落戶于池州市梅龍鎮(zhèn)，這里原有農(nóng)村居民5.6萬多人，伴隨著集中區(qū)大規(guī)模建設(shè)需要，勢必將有更多原有農(nóng)村土地通過各種項目征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在征用土地過程中，如何安置補償這些由原有農(nóng)村居民淪為失地農(nóng)民后的生活保障問題，成為是否能順利快速推進集中區(qū)建設(shè)的重要因素。農(nóng)民失掉土地從某種意義上講是為了集中區(qū)的整體發(fā)展，安置失地農(nóng)民的過程實質(zhì)上就是一個土地換保障的過程，因此，集中區(qū)應(yīng)積極提高失地農(nóng)民的社會保障水平，解決他們生活的后顧之憂，再進一步與市民對接，逐步實現(xiàn)社會保障一體化，讓失地農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為市民，為集中區(qū)順利快速發(fā)展贏得時間和民心支持。

（二）吸引穩(wěn)定人力資源。對于江南集中區(qū)的規(guī)劃定位不僅僅是要建設(shè)成為長江經(jīng)濟帶新興的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)密集區(qū)，更要把它打造成為一座宜業(yè)宜居宜游的現(xiàn)代濱江城市。如何吸引大量人力資源來江南集中區(qū)安居樂業(yè)，成為集中區(qū)能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。分析現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)勞動力用工不足，一個根本問題就是在這些地方生活成本過高，另外最核心的問題，就是他們的基本保障沒解決，只有把他們的根固定下來，才能從根本上解決問題。江南集中區(qū)的起步發(fā)展階段肯定會面臨吸引勞動力的問題，從建立社會保障城鄉(xiāng)一體化為切入點，對于解決江南集中區(qū)的用工問題和吸引人力資源長期穩(wěn)定就業(yè)生活有著積極意義。今后的江南集中區(qū)，無論是原住的老百姓還是新進的農(nóng)民工還是各路大學(xué)生、包括藍領(lǐng)、白領(lǐng)，都可以轉(zhuǎn)為城市市民，享受市民化待遇，形成江南集中區(qū)真正的人力資源優(yōu)勢。

（三）促進池銅兩市一體化對接。近幾年雖然池州、銅陵兩市經(jīng)濟發(fā)展水平很快，人均水平在全省17個市當中靠前，但從總體上看，兩市還存在著規(guī)模偏小、總量不大的限制。如果能夠進一步發(fā)揮兩市地緣相近、人文相親、經(jīng)濟互補性強的優(yōu)勢，加速一體化方向發(fā)展，對于池州、銅陵甚至于對整個安徽省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都具有重要的意義[2]。江南集中區(qū)正好居于池州和銅陵兩大主城區(qū)中間，起初對江南集中區(qū)的功能定位和發(fā)展策略就充分考慮到按照“池銅一城化”發(fā)展的思路及承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要。實現(xiàn)江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化，一方面，將有利于以此作為過渡，逐步促進池州、銅陵兩個中心城市市民生產(chǎn)生活對接，進而全面推進池、銅兩市城市功能、城市產(chǎn)業(yè)等對接；另一方面，從長期發(fā)展看，碎片化的社會保障制度是不適應(yīng)池銅一體化經(jīng)濟體系的，江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化是江南集中區(qū)和池銅兩市經(jīng)濟一體化發(fā)展的必然要求。

二、江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化促成性條件

（一）制度轉(zhuǎn)化成本小。制度轉(zhuǎn)化成本小是城鄉(xiāng)社會保障一體化快速推進的基礎(chǔ)條件。何為制度轉(zhuǎn)化成本，在這里可以理解為從碎片化的社會保障制度轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度所需要的改革費用。制度轉(zhuǎn)化成本越小，說明這項制度轉(zhuǎn)化風險越低，制度改革成果也越明顯有效。目前，江南集中區(qū)起步區(qū)37平方公里面積內(nèi)只有5.6萬多農(nóng)村居民，隨著他們失去土地轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民，大部分農(nóng)民將被集中區(qū)各種產(chǎn)業(yè)吸收成為產(chǎn)業(yè)工人，人口基數(shù)較小成為集中區(qū)能在發(fā)展初期迅速推進一體化制度轉(zhuǎn)變、降低制度成本的有利條件。

（二）政府重視，政策支持。社會保障制度基本上是一個有賴于政府財政支持的社會制度，在目前中國的政治體制下，只要政府部門高度重視并付之實施，就能辦好讓百姓受益的事情。因此可以說政府重視、政策支持是集中區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化實現(xiàn)的關(guān)鍵。江南集中區(qū)政府明確表示將遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則，在社保等方面推行市民化管理、市民化待遇，消除城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)[3]。自2010年6月江南集中區(qū)揭牌成立以來，一方面，在制度改革上，集中區(qū)政府通過對周邊池州和銅陵兩市社會保障制度的深入調(diào)研，結(jié)合集中區(qū)實際情況，認識到戶籍制度是阻礙社會保障一體化的最主要障礙，為此，集中區(qū)政府把戶籍制度改革放在首位，加大戶籍改革力度，同時積極籌劃推進社會保障一體化的具體操作方法和途徑；另一方面，在資金來源上，江南集中區(qū)作為國家層面承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域平臺、安徽省兩個直管直建新區(qū)之一，在集中區(qū)建設(shè)和各項制度實施上享有國家和省級財政的優(yōu)先大力支持，為集中區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化提供了重要的資金保證。

（三）良好的經(jīng)濟發(fā)展前景。經(jīng)濟發(fā)展和社會保障一體化之間是相互促進、相互制約的關(guān)系，社會保障促進或制約著經(jīng)濟發(fā)展，而經(jīng)濟發(fā)展卻決定著社會保障的長期發(fā)展水平。從目前來看社會保障大部分項目采取的還是最直接的經(jīng)濟手段來進行保障，它必然受到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的制約。目前，集中區(qū)雖然有國家和省級財政的大力支持，但如果沒有良好的經(jīng)濟發(fā)展前景，隨著集中區(qū)規(guī)模的不斷擴大、人口數(shù)量的不斷增長也必然會帶來財政負擔的增大，影響社會保障一體化的規(guī)模和質(zhì)量。所以，對江南集中區(qū)良好的經(jīng)濟發(fā)展前景的預(yù)期是城鄉(xiāng)社會保障一體化可持續(xù)發(fā)展的強有力支撐。

三、對江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會保障一體化政策的建議

（一）對象一體化。目前，在江南集中區(qū)內(nèi)存在著四類人群的社會保障問題：第一類是原有的5.6萬多農(nóng)民；第二類是入駐的機關(guān)事業(yè)單位人員；第三類即大部分的企業(yè)員工；第四類包括其他非正規(guī)就業(yè)的人員或沒有就業(yè)的人員。在這四類人群中又存在著一定的交叉重復(fù)，如淪為失地農(nóng)民后的原有農(nóng)民可能轉(zhuǎn)化為企業(yè)的員工也可能成為第四類人群中的一員。所以，城鄉(xiāng)社會保障對象的一體化就要超越城鄉(xiāng)、地域、職業(yè)和其他群體類別等方面的限制，實現(xiàn)覆蓋所有社會成員的社會保障體系[4]。最徹底實現(xiàn)社會保障對象一體化就是要賦予集中區(qū)所有成員平等身份的權(quán)利，要改變這一點可以從戶籍制度改革入手。原有農(nóng)村居民可以通過拆遷安置在所在新街道辦事處辦理新的市民身份，而對于外來勞動力，例如農(nóng)民工，可以進一步降低戶籍門檻，只要有單位介紹信就可以在相關(guān)部門辦理戶籍轉(zhuǎn)入登記，成為江南集中區(qū)市民。另外，針對社會保障對象的一體化可以分為兩個層次：一是面對江南集中區(qū)內(nèi)所有市民確定的，即對所有社會成員采用同樣的身份標準享有同樣的社會保障權(quán)益，目的是防止因行業(yè)、職業(yè)等方面的差異而使一部分人受益，而另一部分人被排斥；二是針對特殊群體的普惠型的社會保障制度，主要涉及社會保障中較低層次的社會救助和更高層次的社會福利制度，即通過這些制度為某一群體的成員提供同樣的社會保障待遇，例如最低生活保障制度，老年人福利、兒童福利等。

（二）項目一體化。由于目前集中區(qū)內(nèi)社會保障對象的城鄉(xiāng)身份差異性，在社會保障項目上也存在著不完整性、重復(fù)交叉性等問題。例如近幾年在農(nóng)村推行的的農(nóng)村醫(yī)療救助制度、新農(nóng)合制度、農(nóng)村低保制度等新制度與農(nóng)村原有的諸如五保供養(yǎng)、災(zāi)害救助和特困戶救助等舊制度存在著重復(fù)交叉的現(xiàn)象，但同時諸如社會福利等普惠性社會保障制度在農(nóng)村的缺失又是制度不完善的體現(xiàn)。城鄉(xiāng)社會保障項目的一體化應(yīng)達到這樣幾個要求：一是項目的完整齊備性，即在一個社會保障制度體系中應(yīng)包含所有必須的項目，既包含維護社會弱勢群體基本生存保障的社會救助項目，又要重視社會保險項目對勞動力的保障和激勵作用，還應(yīng)進一步提高社會福利項目的普惠范圍；二是社會保障項目的非重復(fù)性，即各個項目之間在功能上應(yīng)盡量避免交叉重復(fù)，防止因重復(fù)受益而導(dǎo)致的資源浪費和不公平現(xiàn)象；三是項目的協(xié)調(diào)性，即各個項目之間應(yīng)建立互補和協(xié)調(diào)的關(guān)系，提高社會保障項目的綜合效益。在江南集中區(qū)消除戶籍壁壘、統(tǒng)一市民身份后，應(yīng)由相關(guān)部門牽頭為市民建立相應(yīng)的社會保障檔案，保障所有市民平等完整享受社會保障權(quán)益。

（三）標準一體化。城鄉(xiāng)社會保障標準的一體化是城鄉(xiāng)社會保障一體化較高層次的目標。它應(yīng)是一個根據(jù)集中區(qū)經(jīng)濟不斷發(fā)展、財政實力不斷增強為后盾，分步驟，分階段推進的過程，企圖實現(xiàn)短時間內(nèi)一步到位反而會帶來負面效果。具體來說社會保障標準的一體化也包括兩個不同的層次：一是統(tǒng)一標準下的差異性保障水平，即按照統(tǒng)一的標準去確定保障水平，但允許實際保障水平有所不同，這是現(xiàn)階段集中區(qū)具有現(xiàn)實可行性的操作手段，即針對不同的社會保障項目對所有集中區(qū)市民制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)標準，但具體保障項目和保障水平有所差異。二是更高層次的在統(tǒng)一標準基礎(chǔ)上進一步統(tǒng)一保障水平，即對所有的保障對象都提供同樣水平的保障待遇。

（四）管理體制一體化。目前，城鄉(xiāng)社會保障管理體制在具體經(jīng)辦層面上仍然是碎片化的現(xiàn)狀。首先，不同的社會保障項目分屬于不同的部門管理，例如社會救助由民政部門管理，而社會保險又由社會保障部門管理，部門之間沒有形成制度化的溝通和信息共享渠道。導(dǎo)致針對有些需要保障的人員沒有進行保障，而有些有保障人員又重復(fù)受益；其次，由于具體管理經(jīng)辦單位的不統(tǒng)一，常常導(dǎo)致多個組織以不同的資源和不同的方式同時介入一項社會保障事務(wù)，降低工作效率，形成資源浪費。江南集中區(qū)政府提出針對集中區(qū)社會保障城鄉(xiāng)一體化管理實行全面的社會化管理體制。政府主要負責社會保障制度制定層面的問題，其他社會保障的管理交由統(tǒng)一的社會管理機構(gòu)執(zhí)行，這樣既有利于避免不同部門管理形成的信息不暢通，又有助于節(jié)約管理成本，提高辦事效率；同時社會化管理也有助于在集中區(qū)構(gòu)建一個更加民主的小政府、大社會格局，增進集中區(qū)內(nèi)社會和諧。

[1] 張謀貴.皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)研究[J].中國城市經(jīng)濟，2010，（3）.

[2] 張祥安.搶抓歷史機遇，打造產(chǎn)業(yè)新城[J].決策，2011，（1）.

[3] 榮兆梓.皖江城市帶的戰(zhàn)略意義與集中區(qū)建設(shè)[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2011，（1）.

[4] 關(guān)信平.論我國社會保障制度一體化建設(shè)的意義及相關(guān)政策[J].東岳論叢，2011，（5）.