侯長青

（張家口市城建開發(fā)總公司，河北 張家口075000）

1 引 言

建筑生產(chǎn)的特殊性使建筑業(yè)成為高風(fēng)險行業(yè)，建筑施工現(xiàn)場是事故高發(fā)的重點場所.近年來，中國建筑施工安全事故頻頻發(fā)生，事故起數(shù)和死亡人數(shù)在各行業(yè)中位居第三，僅次于交通、礦山.據(jù)報告，2007年全國共發(fā)生房屋建筑和市政工程建筑施工事故859起，死亡1012人，直接經(jīng)濟損失逾百億元.2009年上半年，我國因建筑施工安全事故死亡1074人，其中因房屋建筑及市政工程安全事故死亡327人.

不斷改善建筑工人的生產(chǎn)狀況，提高建筑安全水平，保障建筑工人的生命安全，政府有著義不容辭的責(zé)任.由于在運用健康安全立法和總體事故預(yù)防措施兩大方面缺乏知識、技術(shù)和專業(yè)性，中國建筑業(yè)在急劇的擴張下已相應(yīng)地進入一個事故頻發(fā)的階段.我們相信，建設(shè)行業(yè)和政府能夠而且應(yīng)該共同努力，以減少目前事故數(shù)量的峰值.在這樣的背景下，相關(guān)部門應(yīng)該正視建筑業(yè)安全生產(chǎn)和管理中存在的問題，強化安全監(jiān)督管理，并找出避免各種傷亡事故的有效對策.

而將建筑安全監(jiān)管體系與行政體制改革以及事業(yè)單位改革相結(jié)合的研究幾乎沒有.本文將建筑安全監(jiān)管體系與行政管理制度改革以及事業(yè)單位改革要求相結(jié)合，探討優(yōu)化和完善建筑安全監(jiān)管體系的措施和方法，以改善和提高安全監(jiān)管績效.

2 建筑安全監(jiān)管體系存在的問題和不足

2.1 建筑安全監(jiān)管與建筑業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)

2.1.1 監(jiān)管機構(gòu)地位不明確

2003年11月國務(wù)院頒布的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》規(guī)定，“建設(shè)行政主管部門或者其他有關(guān)部門可以將施工現(xiàn)場的監(jiān)督檢查委托給建設(shè)工程安全監(jiān)督機構(gòu)具體實施”.目前，全國大部分地區(qū)成立了建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，且機構(gòu)的性質(zhì)大都為自收自支的事業(yè)單位.

但是實際上目前我國建筑安全監(jiān)管機構(gòu)從事的工作大都具有政府職能，如行政許可、行政處罰等，這既與上述規(guī)定不相符合，也不符合《行政處罰法》、《行政許可法》關(guān)于行政執(zhí)法委托單位和行政許可實施機關(guān)的要求.此外，監(jiān)管機構(gòu)在人員、編制和經(jīng)費等方面，也缺少應(yīng)有的保障.事業(yè)單位性質(zhì)卻要承擔(dān)政府職責(zé)，“名不正”使得監(jiān)管力量和隊伍發(fā)展滯后.建筑安全監(jiān)管機構(gòu)的法律地位有待進一步明確.

2.1.2 監(jiān)管力量不足

與監(jiān)管任務(wù)相比，建設(shè)安全監(jiān)管力量相當(dāng)薄弱，監(jiān)管能力與日益增大的工程建設(shè)規(guī)模不相適應(yīng).以2003年為例，全國建筑業(yè)總產(chǎn)值達21865.49億元，建筑業(yè)企業(yè)單位工程達984490個，全國建筑業(yè)從業(yè)人員達3893萬人，有資質(zhì)的施工企業(yè)達65671家，建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)十分繁重.據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)年全國縣級以上建設(shè)工程安全監(jiān)督機構(gòu)僅有2062個，監(jiān)督執(zhí)法人員僅有8779人，每個人平均要監(jiān)管112個工程項目，監(jiān)管任務(wù)相當(dāng)艱巨.

2001年以來，建筑業(yè)總產(chǎn)值增速在20%的高位波動.全國工程建設(shè)規(guī)模逐年加大，建設(shè)項目越來越多，建筑安全生產(chǎn)越來越復(fù)雜，安全監(jiān)管的任務(wù)越來越重.然而監(jiān)管機構(gòu)的人員數(shù)量由于編制的限制變化不大.建筑安全監(jiān)管力量、監(jiān)管力度的不足逐漸顯現(xiàn)，各地監(jiān)管人員疲于奔命依然難以應(yīng)付，對違法違規(guī)行為的懲處力度不夠.

2.1.3 監(jiān)管效能不佳

目前我國的建筑安全監(jiān)管工作效能不佳.健全的監(jiān)管機制尚未形成，缺乏強有力的手段措施，建筑安全監(jiān)督、檢查執(zhí)法力度和方式需要改進和加強.檢查內(nèi)容上只注重施工過程實體安全，而不注重監(jiān)督檢查企業(yè)安全責(zé)任制的建立和落實情況.對違規(guī)行為缺乏有效的制約措施，視而不查、查而不處、處而不嚴.建筑安全生產(chǎn)檢查的方式還主要以事先告知型的檢查為主，不是隨機抽查及巡查，許多地方流于形式.監(jiān)管能力與日益增大的工程建設(shè)規(guī)模不相適應(yīng)，監(jiān)管效能出現(xiàn)層層衰減問題.

2.2 監(jiān)管體系與行政管理體制改革目標不相吻合

在實踐中，我國建筑安全生產(chǎn)一般都十分重視行政監(jiān)管機制的作用，與國外的市場約束機制為本的模式有本質(zhì)的區(qū)別.

2.2.1 市場機制沒有發(fā)揮基礎(chǔ)作用

根據(jù)國外一百多年的實踐證明，安全狀況僅僅依靠外部法律制度強壓的被動做法，其效果有限，要徹底扭轉(zhuǎn)被動局面，必須借助市場經(jīng)濟杠桿的巨大調(diào)節(jié)作用，變被動為主動，充分調(diào)動建筑業(yè)主體真正自發(fā)追求良好安全業(yè)績的動力.

現(xiàn)階段，我國市場經(jīng)濟杠桿對建筑安全生產(chǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的積極調(diào)節(jié)作用.主要表現(xiàn)在，建筑市場安全制約機制不健全，建筑企業(yè)在市場競爭中不重視安全業(yè)績，有關(guān)安全的強制保險制度不完善，違規(guī)處罰力度較輕等.

2.2.2 主要依靠行政監(jiān)管機制

在我國，建筑安全生產(chǎn)主要依靠和使用較多的是行政監(jiān)管手段，主要依靠行政命令來維護安全監(jiān)管秩序，公民、法人與其他組織作為行政管理對象，只能消極服從行政命令.

建筑生產(chǎn)監(jiān)管部門的安全監(jiān)督往往只重視對各責(zé)任單位的監(jiān)督職能，不重視服務(wù)職能.現(xiàn)階段，不少監(jiān)管部門的安全監(jiān)督工作方法簡單，態(tài)度生硬，一味采取行政處罰手段進行安全監(jiān)督工作.這種工作方式不利于促進建設(shè)工程安全隱患的消除，也使被監(jiān)督單位（主要是施工企業(yè)）產(chǎn)生了抵觸情緒.

此外，建筑行業(yè)安全監(jiān)督管理部門與企業(yè)在安全管理上有重疊、有交叉，平時對施工現(xiàn)場安全檢查多，而對企業(yè)安全指導(dǎo)和服務(wù)少，召開會議、制定規(guī)章和文件多，而抓工作落實少，安監(jiān)部門預(yù)防事故的職能削弱.

2.3 分散、多頭監(jiān)管效果不佳

工程建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，建筑安全生產(chǎn)不僅與建筑工程質(zhì)量緊密相關(guān)，還與從業(yè)人員素質(zhì)、項目組織管理體系、施工招標投標、文明施工等諸多因素直接相關(guān).要做好建筑安全生產(chǎn)的監(jiān)管工作，不僅是建筑安全監(jiān)督管理部門的事情，而涉及到整個行業(yè)各方面的監(jiān)督管理工作.

現(xiàn)階段，建筑市場管理與安全生產(chǎn)監(jiān)督管理存在脫節(jié)現(xiàn)象.目前就建筑安全生產(chǎn)管理來說，尚未形成統(tǒng)一、效能的建筑安全監(jiān)察管理體系，建筑監(jiān)管中的多頭管理及大量的重復(fù)檢查活動，不僅給企業(yè)帶來較重的負擔(dān)，也影響了建筑安全監(jiān)管的覆蓋面和管理措施的有效實施，同時，也不利于安全管理齊抓共管機制和良好氛圍的形成.

目前各建筑行政監(jiān)督管理部門各成體系、各自為政、各自監(jiān)管，工作職能交叉的現(xiàn)狀，不僅不利于做好建筑安全生產(chǎn)的監(jiān)管工作，也不利于其他方面的監(jiān)督管理工作的開展，同時降低效能，浪費監(jiān)管資源.

3 完善建筑安全監(jiān)管體系的對策與建議

根據(jù)行政管理制度改革的目標以及事業(yè)單位的改革要求，提出以下五方面完善建筑安全監(jiān)管體系的對策與建議.

3.1 將相關(guān)部門整合成一個綜合性的監(jiān)管機構(gòu)

結(jié)合事業(yè)單位機構(gòu)改革的趨勢，對這些以行政監(jiān)督管理、執(zhí)法檢查為主要工作任務(wù)的事業(yè)單位，要按制定政策職能與監(jiān)督處罰職能相對分開的原則，在職能分解的基礎(chǔ)上調(diào)整合并，組建相對獨立、集中統(tǒng)一的行政監(jiān)管、執(zhí)法機構(gòu)，實施綜合監(jiān)督執(zhí)法.

建議將相關(guān)的監(jiān)督管理類機構(gòu)進行合并整合，歸并為一個機構(gòu).以張家口為例，建議將張家口市安檢站、建設(shè)工程招標投標管理辦公室、監(jiān)察支隊這三個建筑行政監(jiān)管機構(gòu)合并組建一個相對獨立、集中統(tǒng)一的綜合性建筑監(jiān)管機構(gòu)，從體制上改變多重多頭執(zhí)法狀況.將這些機構(gòu)行使的監(jiān)督管理職能交由新組建的綜合性建筑監(jiān)管機構(gòu)行使.對原有部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)和相關(guān)事業(yè)單位進行撤并，職能相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，編制相應(yīng)調(diào)整.原承擔(dān)監(jiān)督處罰職能的事業(yè)單位，結(jié)合事業(yè)單位機構(gòu)改革進行調(diào)整合并，優(yōu)化資源配置.

明確綜合性的建筑監(jiān)管機構(gòu)的性質(zhì)、地位和職能，合理劃分政府部門與綜合性的建筑監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，理順各方面關(guān)系.強化監(jiān)督機制，督促綜合建筑監(jiān)管機構(gòu)依法行使職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任.通過清理整頓行政執(zhí)法隊伍，實行綜合行政執(zhí)法.

3.2 構(gòu)建精簡、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的綜合性監(jiān)管體系

根據(jù)“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，清理整頓、調(diào)整歸并原有的行政監(jiān)管機構(gòu)，精簡人員編制，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高監(jiān)管效率和水平.以進一步轉(zhuǎn)變政府職能、理順關(guān)系、改革和創(chuàng)新行政監(jiān)督管理體系為核心，以調(diào)整機構(gòu)、精簡人員、整合現(xiàn)有行政監(jiān)管隊伍為重點，以完善日常管理制度，健全監(jiān)督制約體系為手段，逐步構(gòu)建精簡、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的綜合性建筑監(jiān)管體系.

精簡、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的綜合性建筑監(jiān)管體系建立后，進一步完善建筑安全監(jiān)管機制，創(chuàng)新安全監(jiān)督管理的辦法，適應(yīng)建筑業(yè)發(fā)展的新形勢和安全生產(chǎn)的新變化.

建議建筑安全監(jiān)督管理與企業(yè)資質(zhì)、人員執(zhí)業(yè)資格管理相結(jié)合；建筑安全監(jiān)督管理與工程招投標管理相結(jié)合；建筑安全監(jiān)督管理與建筑市場監(jiān)管相結(jié)合.

3.3 建設(shè)服務(wù)型監(jiān)管體系

現(xiàn)階段，根據(jù)“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，建筑安全監(jiān)管應(yīng)從單純監(jiān)管向監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型監(jiān)管體系.建設(shè)服務(wù)型建筑監(jiān)管體系涉及行政監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的最實質(zhì)性問題，其中包括行政監(jiān)管工作方式和工作機制的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管工作效率和工作水平的提高，行政監(jiān)管理念的創(chuàng)新和服務(wù)意識的增強等等.

建設(shè)服務(wù)型監(jiān)管體系可以從以下幾方面展開：（1）建立透明的監(jiān)管體系；（2）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，由以往依靠權(quán)力管治轉(zhuǎn)向以市場化為導(dǎo)向的服務(wù)型監(jiān)管；（3）明確監(jiān)管機構(gòu)和人員的工作責(zé)任制；（4）提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平.

進一步完善建筑安全監(jiān)管機制，從方便企業(yè)的角度出發(fā)，建立以行業(yè)企業(yè)為導(dǎo)向，契合項目實施全過程的監(jiān)管及服務(wù)流程.通過綜合性的監(jiān)管體系，簡化業(yè)務(wù)受理程序，減少不必要的重復(fù)監(jiān)督檢查對企業(yè)業(yè)務(wù)活動的干擾.此外，建筑安全監(jiān)督管理與為企業(yè)服務(wù)相結(jié)合.

3.4 重視市場機制在建筑安全管理的基礎(chǔ)作用

實踐證明，建筑安全生產(chǎn)必須借助市場經(jīng)濟杠桿的巨大調(diào)節(jié)作用，充分調(diào)動建筑業(yè)主體真正自發(fā)追求良好安全業(yè)績的動力.而現(xiàn)階段，我國市場經(jīng)濟杠桿對建筑安全生產(chǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的積極調(diào)節(jié)作用.建筑監(jiān)管部門應(yīng)重視市場機制在建筑安全管理的基礎(chǔ)作用，積極作為.努力發(fā)揮行政監(jiān)管部門在建立工程保險體系中的作用，為工程保險市場的成熟與完善做好相關(guān)基礎(chǔ)工作.同時，建議設(shè)立建筑安全生產(chǎn)事故管理基金，并積極發(fā)揮安全中介組織、行業(yè)協(xié)會作用.

3.5 提高建筑安全監(jiān)管效能

大力加強信息化建設(shè)，借助計算機信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段實現(xiàn)建筑行政監(jiān)督管理的信息化，已成為新形勢和新任務(wù)下對建筑監(jiān)管部門的必然要求.建筑信息化監(jiān)管并非單純把信息技術(shù)運用到監(jiān)管體系，其本質(zhì)是建立與信息社會相適應(yīng)的監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)有效監(jiān)管.根本目的是提高效率，公開透明，提供服務(wù).

建筑監(jiān)管機構(gòu)要立足建筑行業(yè)實際，重點發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的建筑行政信息化監(jiān)管體系.增強建設(shè)監(jiān)管部門對建筑安全、建筑市場、招投標行為、施工現(xiàn)場等方面的監(jiān)管能力，提高綜合決策、行政管理和為社會及企業(yè)服務(wù)的水平.

信息化程度的提高將使建筑監(jiān)管部門的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平不斷提高.發(fā)展和完善建筑信息化監(jiān)管體系可以從以下幾方面著手：（1）建設(shè)和完善綜合辦公系統(tǒng)；（2）建設(shè)和完善綜合監(jiān)督管理系統(tǒng)；（3）建立施工工地視頻監(jiān)控系統(tǒng)；（4）促進建筑監(jiān)管信息資源共享.

4 結(jié) 論

本文根據(jù)行政管理制度改革的目標以及事業(yè)單位的改革要求，針對建筑安全監(jiān)管體系存在的問題和不足，探討建立符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的，精簡、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的服務(wù)型建筑安全監(jiān)管體系.提出五方面的對策建議：（1）結(jié)合行政管理體制改革的要求，將相關(guān)部門整合成一個綜合性的建筑監(jiān)管機構(gòu)，明確監(jiān)管機構(gòu)的性質(zhì)、定位和職能；（2）逐步構(gòu)建精簡、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的綜合監(jiān)管體系；（3）建筑安全行政監(jiān)管從單純監(jiān)管向監(jiān)管服務(wù)轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型監(jiān)管體系；（4）重視市場機制在建筑安全管理的基礎(chǔ)作用；（5）提高建筑安全監(jiān)管效能，加強信息化監(jiān)管，繼續(xù)優(yōu)化監(jiān)管方式.