李旺珍

(咸寧學(xué)院 思想政治理論課部，湖北 咸寧 437100)

“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的問題與對(duì)策*

李旺珍

(咸寧學(xué)院 思想政治理論課部，湖北 咸寧 437100)

建立完備的社會(huì)保障制度，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀要求，是深化企業(yè)改革的迫切需要，是搞好機(jī)構(gòu)改革、人員分流的重要保證，事關(guān)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。湖北省咸寧市咸安區(qū)率先在全省推行的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革事業(yè)經(jīng)過十多年的發(fā)展已經(jīng)取得了很大的成就，但也還存在許多問題需要改進(jìn)。

五保合一;社會(huì)保險(xiǎn);改革

為了盡快地建立起一個(gè)較為完備的社會(huì)保險(xiǎn)體系，2000年，湖北省咸寧市咸安區(qū)率先在全省推行養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。即原由區(qū)有關(guān)部門分散經(jīng)辦的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五種保險(xiǎn)，按照覆蓋全區(qū)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位所有干部職工及民營企業(yè)員工的要求，實(shí)行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、政策標(biāo)準(zhǔn)、參保對(duì)象、征收管理、待遇支付五統(tǒng)一。后來的實(shí)踐過程中證明，此項(xiàng)改革不僅使干部職工的思想觀念發(fā)生了深刻的變化，而且為其他各項(xiàng)改革提供了有力支持，發(fā)揮了在改革中的“減震器”和“安全網(wǎng)”作用，使得咸安區(qū)的各項(xiàng)改革得以順利推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)出現(xiàn)了前所未有的發(fā)展變化。然而，一項(xiàng)改革真正成功與否需要時(shí)間和實(shí)踐來檢驗(yàn)，咸安區(qū)“五保合一”改革至今已經(jīng)十一個(gè)年頭了，改革取得的成績(jī)毋庸置疑，但是改革之中也存在一些問題和困難，關(guān)鍵是我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)這些困難和問題以使改革繼續(xù)下去以及如何使改革得以推廣。

一、“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的內(nèi)容與成效

為了推進(jìn)改革，咸安區(qū)從1999年下半年就開始醞釀建立“五保合一”的社會(huì)保障體系，2000年6月1日正式實(shí)施。其基本做法是將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)五項(xiàng)保險(xiǎn)擴(kuò)大并覆蓋包括全區(qū)所有黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和事業(yè)單位工作者、國家公務(wù)員在內(nèi)的所有從業(yè)人員，實(shí)行“五個(gè)統(tǒng)一”:［1］

1.統(tǒng)一經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。就是將過去多家(即勞動(dòng)局、勞動(dòng)保險(xiǎn)局、就業(yè)局和人事保險(xiǎn)局、公費(fèi)醫(yī)療辦公室等單位)經(jīng)辦的企業(yè)養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)和即將啟動(dòng)的醫(yī)療保險(xiǎn)，交由新組建的勞動(dòng)和社會(huì)保障局一家經(jīng)辦，改變過去“五龍治水”的局面。

2.統(tǒng)一參保對(duì)象。改革要求養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五種保險(xiǎn)，覆蓋全區(qū)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和各企業(yè)及其工作人員，個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者，醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)還要按照屬地管理原則，覆蓋中央省屬企業(yè)、垂直部門及其職工。

3.統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國家關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的規(guī)定，參照外地的一些作法，結(jié)合咸安實(shí)際，按照“收支平衡，略有結(jié)余”的原則，區(qū)政府下發(fā)了《咸安區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》、《城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》、《工傷、生育保險(xiǎn)暫行辦法》等一系列文件，對(duì)繳費(fèi)基數(shù)、比例、待遇等作出了統(tǒng)一規(guī)定。

4.統(tǒng)一征收管理。過去，社會(huì)保險(xiǎn)多頭征收，成本高、費(fèi)用大、漏洞大。改革后，成立了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收中心，建立了社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)大廳，開發(fā)了“五保合一”計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)由征收中心實(shí)行一票征收，然后按不同險(xiǎn)種、不同比例記賬，存入財(cái)政基金專戶。保險(xiǎn)費(fèi)從2001年7月1日起已改由地稅部門征收。在社會(huì)保險(xiǎn)基金管理上，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)以及其它各險(xiǎn)種都分別建賬，互不擠占。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的支出，勞動(dòng)保障部門按月按規(guī)定的支出數(shù)額由財(cái)政局審查后撥付。勞動(dòng)保障部門的經(jīng)費(fèi)由財(cái)政預(yù)算，不得從基金中提取費(fèi)用。

5.統(tǒng)一待遇支付。在“五保合一”社會(huì)保障制度下，單位按時(shí)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，干部職工的生、老、病、死及失業(yè)、工傷等，均由勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)，并逐步過渡到社區(qū)管理。離退休人員退休費(fèi)和死亡人員喪費(fèi)、撫恤費(fèi)由社會(huì)保險(xiǎn)支付，實(shí)行社會(huì)化發(fā)放;干部職工患病就醫(yī)，按醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定辦理;職工失業(yè)、工傷、生育后，按政策由社會(huì)保險(xiǎn)支付其待遇。

據(jù)筆者調(diào)研，咸安區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)穩(wěn)步增長(zhǎng)，“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)健康平穩(wěn)運(yùn)行。2010年元至10月份，全區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)新增8 300人次，完成區(qū)政府下達(dá)年目標(biāo)任務(wù)8 900人次的93%，社會(huì)保險(xiǎn)累計(jì)參保人數(shù)274 676人次，完成區(qū)政府下達(dá)目標(biāo)任務(wù)275 984人次的99.5%。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入18 644萬元，與2009年同期15 603萬元相比，增加收入3 041萬元，增幅19%，其中直接征收收入12 814萬元，完成區(qū)政府下達(dá)年度目標(biāo)任務(wù)9 300萬元的138%。社保基金總支出18 570萬元，與2009年同期14 910萬元相比，凈增支出3 660萬元，增幅25%。五項(xiàng)基金積累達(dá)到15 541萬元(在2004年未3 270萬元基礎(chǔ)上增加12 271萬元)，與2009年年末相比新增積累74萬元。確保了12 329名離退休人員養(yǎng)老退休待遇和2 537人次失業(yè)下崗職工的失業(yè)救濟(jì)金以及醫(yī)療、工傷、生育保險(xiǎn)各項(xiàng)待遇得到及時(shí)足額支付，社會(huì)化發(fā)放率和及時(shí)率達(dá)到100%。

二、“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的困難與問題

然而新事物的成長(zhǎng)不是一帆風(fēng)順的，改革的道路是曲折的。任何改革在初始階段都會(huì)存在種種不完善的地方。宋亞平先生曾說“咸安的‘五保合一’是在沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒、本地政府財(cái)政又極其困難的條件下所進(jìn)行的一次大膽的創(chuàng)造和探索……就像一個(gè)先天發(fā)育不足的‘早產(chǎn)兒’，咸安的‘五保合一’從一出世就存在許多深層次的矛盾。”［2］“五保合一”改革盡管取得了一定的成效，但改革之中仍然存在許多困難和問題。

1.“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革范圍仍然限于咸安區(qū)之內(nèi)，改革尚未形成上下聯(lián)動(dòng)、形成合力、綜合推進(jìn)的局面。［3］首先，改革遭遇市級(jí)有關(guān)部門的質(zhì)疑，改革步履艱難。盡管表面看來市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)十分支持改革，但出于各方利益因素考慮，市級(jí)部門并沒有進(jìn)行相應(yīng)的改革措施:將黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位職工納入“五保合一”;其次，整個(gè)咸寧市其它縣市也沒有進(jìn)行“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革。在改革中，咸安區(qū)可以說是大刀闊斧，而市級(jí)部門幾乎按兵不動(dòng)，縣市在旁邊看熱鬧，這就制約著改革的縱深推進(jìn)與改革限度?？梢赃@么說咸安區(qū)的“五保合一”在整個(gè)咸寧市仍然還是孤島一座，沒有得到推廣。

2.咸安區(qū)“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革不合法和不合理性問題仍然存在。首先，盡管其它省市區(qū)個(gè)別地方也進(jìn)行了相應(yīng)的改革，但是“五保合一”社會(huì)保障制度的合法性一直為人們所質(zhì)疑。關(guān)于能否“合一”的問題本來就讓改革者“一頭霧水，不知所措”。［2］再加上新出臺(tái)的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》第十條明確規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！笔沟谩拔灞：弦弧鄙鐣?huì)保險(xiǎn)制度改革陷入尷尬境地。其次，黨政機(jī)關(guān)的干部和事業(yè)單位的職工過去統(tǒng)統(tǒng)由政府“包”起來的傳統(tǒng)做法固然有很大的弊端，但世界上多數(shù)國家現(xiàn)行的辦法還是以財(cái)政供養(yǎng)為主的。我們國家長(zhǎng)期實(shí)行低工資制度，把基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療“包”起來也是合乎情理之中的。改革后，要領(lǐng)導(dǎo)帶頭并要求這些干部職工從每月微薄的工資中拿出錢來參保，確實(shí)有不合理性。當(dāng)時(shí)大家都是站在克難奮進(jìn)的高度上，以無私奉獻(xiàn)來支持改革和促進(jìn)發(fā)展。現(xiàn)在這種崇高的思想境界是否還保持?據(jù)我們?cè)诘靥帨厝南贪矃^(qū)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位調(diào)研訪談中，當(dāng)事者反饋了如下意見:第一，同在溫泉一片藍(lán)天下，市直單位不交“五保合一”，而咸安區(qū)單位交，職工想不通;第二，咸安區(qū)公務(wù)員和教師退休后到社保拿工資，市直公務(wù)員和教師退休后在財(cái)政拿工資。在社保拿工資也不多拿一分錢。平時(shí)每月交的(除醫(yī)保2%外)工資7%又起到什么作用呢?第三，舉每月工資約2 000元為例，每月交(除醫(yī)保2%外)工資7%，約140元，每年交1 680元，實(shí)質(zhì)降低了職工的工資收入;第四，本來咸安區(qū)的績(jī)效工資人均13 000元，市直績(jī)效工資人均每年約24 000元，每月績(jī)效工資要少900至1 000元，再扣“五保合一”，職工是無法理解。

3.咸安區(qū)“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革覆蓋面有待于進(jìn)一步提高。第一，迫于上層壓力，黨政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位在咸安區(qū)做到了全覆蓋。換句話說，凡是屬于財(cái)政全額供養(yǎng)的黨政機(jī)關(guān)干部和事業(yè)單位職工已經(jīng)全面納入“五保合一”，即便是差額撥款的事業(yè)單位職工也實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn);第二，服務(wù)于國有企業(yè)和行政事業(yè)單位全民合同制的工人也全面納入了“五保合一”，因?yàn)楦母锏某踔院艽蟪潭壬暇褪菫榱吮Ｕ线@些社會(huì)群體利益的;第三，有雇工的個(gè)體工商戶、民營、私營等企業(yè)在實(shí)踐中，由于無主管部門，政策的力度不夠，手段單一，并沒有強(qiáng)制性的要求并檢查所有企業(yè)員工的參保狀況，這樣就造成很多漏保、少保甚至不保的現(xiàn)象;第四，其它無雇工的個(gè)體工商戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、臨時(shí)工，卻實(shí)質(zhì)上被排斥在“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革之外。

4.咸安區(qū)“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革在實(shí)施過程中宣傳不夠到位。咸安區(qū)的“五保合一”實(shí)施已經(jīng)有十多年了，在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)正規(guī)就業(yè)形式的職工、黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位職工，對(duì)于“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)的意義和具體的政策措施一般都比較模糊。大多數(shù)只知道單位代扣了“五?！敝凶约豪U納的那一部分費(fèi)用，受益的只是醫(yī)療保險(xiǎn);非公有制企業(yè)職工大同小異;城鎮(zhèn)居民(村民基本還未涉及)更是茫然。另外，許多職工反映，繳費(fèi)不透明，現(xiàn)在繳納比例提高到9%，其中醫(yī)保2%，其余7%應(yīng)該是養(yǎng)老和失業(yè)保險(xiǎn)，那么工傷保險(xiǎn)與生育保險(xiǎn)是職工自己交的還是單位交的，不清楚。個(gè)人交9%，至于財(cái)政上交到保險(xiǎn)是多少，就連有些單位領(lǐng)導(dǎo)都不清楚。

三、“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的建議與對(duì)策

改革本身就是解決問題、化解矛盾的過程，也是利益調(diào)整和體制變革的過程，其間充滿艱難和風(fēng)險(xiǎn)，不可能一蹴而就。道格拉斯·諾斯在對(duì)制度及制度變遷的研究中曾指出，制度變遷曾存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。改革中制度變遷既可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化;也可能順著原來錯(cuò)誤的路徑往下滑，甚至被“鎖定”(lock－in)在某種無效率的狀態(tài)下而停滯。一旦進(jìn)入了“鎖定”狀態(tài)，要脫身而出就會(huì)變得十分困難。［4］

1.市級(jí)部門要加大對(duì)“五保合一”改革的支持力度。雖然咸安區(qū)“五保合一”改革獨(dú)立地完成了，并在全省乃至全國產(chǎn)生了轟轟烈烈的影響，但這項(xiàng)改革涉及許多部門的利益，可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，要使改革得以持續(xù)必須要做到“上下聯(lián)動(dòng)”、“左右逢源”。首先是“上下聯(lián)動(dòng)”，改革必須要有大局觀念，各個(gè)部門不能只看到自己部門的局部利益。咸寧市作為咸安區(qū)的直接上級(jí)，對(duì)其改革的影響可謂舉足輕重。由于市級(jí)部門的改革對(duì)所屬其他縣(市)會(huì)產(chǎn)生同構(gòu)化壓力或者是示范效應(yīng)，因此，市級(jí)部門有必要與咸安區(qū)采取相應(yīng)的改革措施。其次是“左右逢源”，如果市級(jí)部門付諸改革之行動(dòng)，那么其他縣(市)自然會(huì)群起呼應(yīng)，改革就會(huì)形成上下聯(lián)動(dòng)、形成合力、共同推進(jìn)的局面。

2.中央有關(guān)部門必須加大對(duì)地方改革的支持力度。第一，中央對(duì)于地方率先發(fā)起的改革不僅要給予經(jīng)濟(jì)上的大力支持，更重要的是給予制度上的保障。如社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)定了“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！蹦敲磳?duì)于各地已經(jīng)實(shí)施的“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革也應(yīng)該制訂另行規(guī)定，以免為改革反復(fù)和回潮留下隱患。第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的干部職工，或遲或早會(huì)脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的那種一切都由政府“包”起來的傳統(tǒng)做法。國家在社會(huì)保障體系建設(shè)過程中，不應(yīng)該把財(cái)政供養(yǎng)的干部和企業(yè)員工分開。因?yàn)樽鳛閯趧?dòng)者，不管你在哪個(gè)部門、哪個(gè)領(lǐng)域，也無論你是單位人還是個(gè)體戶，在社會(huì)保障面前都應(yīng)該是人人平等的。因此，如果“五保合一”合法性得到解決，那么黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的干部職工統(tǒng)統(tǒng)納入“五保合一”的合理性問題也就迎刃而解。

3.采取靈活的政策措施擴(kuò)大“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度改革覆蓋面。一是黨政機(jī)關(guān)干部和事業(yè)單位職工是“五保合一”改革中最為晶核的“板塊”，公有制企業(yè)的正式職工成為其中穩(wěn)定的群體，這兩方面的人群只要有政策必定是“應(yīng)保盡?！?。二是對(duì)于非公有制企業(yè)，政府必須采取強(qiáng)制性措施，加強(qiáng)政策執(zhí)行力度，定期檢查其員工參保狀況，以達(dá)到“該保必?！?。三是無雇工的個(gè)體工商戶、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、臨時(shí)工只要想?yún)⒈５?，?yīng)考慮其實(shí)際狀況(如收入不穩(wěn)定)，在繳費(fèi)基數(shù)的確定上要予以照顧，在繳費(fèi)時(shí)間上要體現(xiàn)出靈活性，讓這一部分群體積極地融入改革的潮流之中，以實(shí)現(xiàn)“能保則?！薄?/p>

4.加大政策宣傳力度，調(diào)動(dòng)廣大市民參保的積極性。宣傳是解決意識(shí)的主要途徑。比如:在“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行時(shí)，必須制定詳細(xì)的宣傳方案，有針對(duì)性的進(jìn)行宣傳。一是抓好對(duì)公有制企業(yè)、黨政機(jī)關(guān)的公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位職工的宣傳，使其全面領(lǐng)會(huì)政策精神實(shí)質(zhì);二是對(duì)個(gè)體、民營與私企在宣傳的基礎(chǔ)上，采取強(qiáng)有力的措施，使業(yè)主們配合，督促其為職工繳納保費(fèi)，使其職工有這方面維權(quán)意識(shí);三是對(duì)城鎮(zhèn)居民的宣傳要廣，宣傳要深，最好做面對(duì)面宣傳，講透政策，算清帳，做到人人明白政策，人人了解政策，居委會(huì)每季度要做宣傳專欄。另外，在宣傳和執(zhí)行“五保合一”社會(huì)保險(xiǎn)制度的過程中，要使社會(huì)各階層的人們明確繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，提高繳費(fèi)透明度。

［1］中共咸安區(qū)委辦公室.咸安改革資料匯編［Z］.69～71.

［2］宋亞平.咸安政改的前因后果［OL］.縣域經(jīng)濟(jì)論壇，http://www.xyjjlt.net/bbs.

［3］吳理財(cái)，張良.“以錢養(yǎng)事”后續(xù)改革推進(jìn)的問題與對(duì)策［J］.學(xué)習(xí)月刊，2009，(2).

［4］項(xiàng)繼權(quán).從“咸安政改”到“湖北改制”:一種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的探索［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005，(11).

D623.1

A

1006－5342(2011)09－0010－03

2011－08－20

咸寧學(xué)院重點(diǎn)科研課題成果(KY09007)