陳 寧

（中共?？谑形h校政治教研室，海南?？?571100）

繼續(xù)落實和完善領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的思考

陳 寧

（中共?？谑形h校政治教研室，海南?？?571100）

近階段領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制預(yù)期功效未能完全實現(xiàn)，原因可具體細(xì)分為“問責(zé)權(quán)責(zé)不確、問責(zé)執(zhí)行困難、問責(zé)主體單一、被問責(zé)人員復(fù)出機制不透明、問責(zé)預(yù)防功能未能完全發(fā)揮”五個方面。要解決該問題，須相應(yīng)地“明確責(zé)任分工、加強執(zhí)法力度、加強人大紀(jì)委問責(zé)與監(jiān)督、完善復(fù)出人員透明機制、加強信息公開”，以期推動領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機制進一步落實和完善。

落實;完善;領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制

對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)，是建設(shè)“責(zé)任政府”的重大舉措。2009年，黨中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，這是黨在新時期新形勢下為加強干部管理，增強領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識，促進落實科學(xué)發(fā)展觀，提高黨的執(zhí)政水平而制定的重要規(guī)章制度，政策的出臺受到了廣大干部和群眾的關(guān)注與擁護。

建立實施領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，一方面可以實現(xiàn)制度化管理，提高政府法制化水平，督促政府依法行政;另一方面可以提高政府官員的責(zé)任意識，讓他們意識到不僅要勤政、廉政，而且還要優(yōu)政，從而提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量。領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制的實施對加強黨的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，進一步密切黨與人民間的“血肉聯(lián)系”意義深遠，影響重大。就目前貫徹執(zhí)行的實際情況來看，人民群眾總體評價是好的。但我們必須清醒地認(rèn)識到，干部問責(zé)制度的實施效果尚未達到令人滿意程度，其預(yù)期功能并未完全實現(xiàn)，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

一 具體原因分析

（一）問責(zé)權(quán)責(zé)不明確、不對等

通過一系列官員的引咎辭職，公眾熟悉了問責(zé)制度。但對于“哪一級的事故會導(dǎo)致什么級別的官員辭去職務(wù)?”這一基本問題，不僅公眾不知曉，甚至權(quán)力機關(guān)也并不明確，現(xiàn)行的行政問責(zé)法規(guī)中也沒有明確規(guī)定。由于各級人民政府在權(quán)責(zé)上還存在集體領(lǐng)導(dǎo)與個人責(zé)任、不同政府層級之間責(zé)任界定不清等現(xiàn)實情況，容易導(dǎo)致僅根據(jù)事件當(dāng)時社會影響的大小而不是根據(jù)誰對事件的發(fā)生負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任來決定誰應(yīng)該辭職。這種非制度化、非規(guī)范化的問責(zé)制不僅對當(dāng)事官員不公正，而且還可能導(dǎo)致有權(quán)問責(zé)機關(guān)的官員選擇性問責(zé)，以達到排斥異己、發(fā)展親己勢力的目的。

同時，權(quán)責(zé)不對等也成為行政問責(zé)制明確權(quán)力與責(zé)任關(guān)系的焦點與難點。例如一些地方黨政官員具體負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)責(zé)任，但由于缺乏必要的人事權(quán)和財權(quán)，很難改變現(xiàn)狀，所以在發(fā)生安全事故之后，只能飲恨成為“替罪羊”。類似權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象在已發(fā)生的眾多問責(zé)事件中廣泛存在。

（二）問責(zé)執(zhí)行困難

從實際情況看，不少應(yīng)受問責(zé)的事故并沒有得到及時有效的處理，干部問責(zé)執(zhí)行力度與公眾的期望仍有較大差距，特別是某些相關(guān)責(zé)任人在事故發(fā)生后依然逍遙于黨紀(jì)國法之外，給群眾造成了十分不好的影響。出現(xiàn)這種問責(zé)執(zhí)行難，主要歸因于以下兩方面:

1.偏袒護短發(fā)生事故不是好事，有的領(lǐng)導(dǎo)生怕一問責(zé)把事鬧大了，會“抹黑”，會“影響聲譽”，甚至“影響個人前途”，所以很多時候采取“一拖二等”的態(tài)度，嚴(yán)重阻礙了問責(zé)工作正常進行。

2.官官相護在現(xiàn)實生活中，不同官員相互間往往在一定范圍內(nèi)存在著共同利益，出現(xiàn)事故后，共同利益的驅(qū)動使作為追究責(zé)任的負(fù)責(zé)人對犯錯官員采取護短的做法，對一些本應(yīng)問責(zé)查處的干部采取姑息遷就態(tài)度，僅在表面上批評，實際上大事化小，小事化了，從而使問責(zé)難以真正得到落實。

（三）問責(zé)主體單一

我國現(xiàn)有的行政問責(zé)模式，總體來說，都只能算權(quán)力系統(tǒng)對自身內(nèi)部的問責(zé)，即上級對下級的問責(zé)。這種情況可能導(dǎo)致當(dāng)上級需要承擔(dān)連帶責(zé)任時，問責(zé)結(jié)果的公正性難以保證，容易出現(xiàn)問責(zé)“白條”現(xiàn)象。18世紀(jì)法國著名思想家、法學(xué)家孟德斯鳩認(rèn)為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止?！保?］（P154）由于缺乏最重要的來自權(quán)力系統(tǒng)之外的問責(zé)與監(jiān)督，現(xiàn)行的封閉性問責(zé)制更可能由于內(nèi)部的操作，使原來本就比較寬泛的標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)行過程中出現(xiàn)“走樣”，造成“問責(zé)”的形式主義。

對此，國家加強了政府外監(jiān)督機制建設(shè)。在2011年全國人民代表大會上，吳邦國說:“全國人大常委會要以推動解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，督促有關(guān)方面正確處理發(fā)展經(jīng)濟和改善民生的關(guān)系?！蓖ㄟ^審議一系列立法草案、出臺法律，加強人大對政府解決民生問題、政府財政預(yù)算等熱點領(lǐng)域的監(jiān)督問責(zé)，協(xié)助建立一個更公正平等的社會。

（四）被問責(zé)人員復(fù)出機制不透明

隨著我國問責(zé)制度的推進與完善，對違紀(jì)或承擔(dān)行政責(zé)任的官員，不能“抓住一點不及其余”，更不能一棒子打死，這不符合“懲前毖后、治病救人”的原則和初衷。在公開、透明、公正的前提下，安排合適的職位，讓昔日被問責(zé)官員在新的崗位上，汲取前車之鑒，發(fā)揮熱量，體現(xiàn)著社會的理性和進步。

但是，不少官員被問責(zé)處分后，又迅速在本地或異地任職的并不在少數(shù)。如因在2008年甕安事件中負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，被撤銷一切黨政職務(wù)的原甕安縣委書記王勤，不久后其身份迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榍现葚斦指本珠L。披露此事的并非組織人事部門的任用公示，而是一篇相關(guān)媒體報道。公眾對此質(zhì)疑聲此起彼伏，焦點主要集中在不公開、不透明、不知情，對責(zé)任官員的重新任用，公眾期待一個合理的解釋。行政問責(zé)制如果不能把相應(yīng)行政責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任，甚至法律責(zé)任與責(zé)任人員銜接起來，就可能出現(xiàn)制度變異的危險，一種本來為民問責(zé)的機制，有可能演變成保護官員的機制，違背其設(shè)立的根本目的。

（五）問責(zé)預(yù)防功效難以完全實現(xiàn)

實施行政問責(zé)制的重大意義，既在防患于未然，也在懲前毖后。就此而言，行政問責(zé)制的核心是注重責(zé)任預(yù)防，懲罰、處分只是行政問責(zé)的手段，而防患、預(yù)防才是行政問責(zé)的根本目的。

過去幾年來，煤礦或其他重大事故導(dǎo)致臨汾市長換了四任、山西省長換了三任，頻繁罷免官員依然無法阻止礦難的發(fā)生。實踐證明，問題的原因并不一定是最高領(lǐng)導(dǎo)的過錯，應(yīng)給予足夠的時間做出必須的改變。只有從問題產(chǎn)生的根本入手，而不是僅停留在“問責(zé)”官員層面上，才能實現(xiàn)問責(zé)的預(yù)期目的，避免事故再次發(fā)生與人民生命財產(chǎn)損失。

二 改進工作的措施

（一）進一步明確劃分部門與行政官員職權(quán)，避免因權(quán)責(zé)不明而無法問責(zé)

應(yīng)盡快明確各部門責(zé)任權(quán)限，加快立法進程，盡早用法律法規(guī)形式對各政府部門權(quán)責(zé)加以確認(rèn)，實現(xiàn)“有法可依”，避免造成執(zhí)法和問責(zé)雙“真空”;同時對于黨政之間、不同層級之間、正副職之間權(quán)責(zé)配置不合理現(xiàn)象，也應(yīng)該盡快明確落實具體，盡早形成切實有效的規(guī)范，真正實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，為行政問責(zé)的實施打下堅實基礎(chǔ)。

（二）繼續(xù)完善立法體系，加大執(zhí)行力度

一方面要加快干部問責(zé)的相關(guān)配套法規(guī)建設(shè)，細(xì)化操作程序，加強問責(zé)制度“可操作性”;另一方面要嚴(yán)抓落實。實行問責(zé)，就是要把責(zé)任落實清楚，一旦發(fā)生事故，相關(guān)責(zé)任人必須依法得到應(yīng)有處置，任何人、任何事都不應(yīng)搞差別化對待，真正做到“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。實行問責(zé)，就是要通過一個事故的處理，使更多干部能夠從中吸取教訓(xùn)，舉一反三，避免以后再犯。這樣做并不是給黨“抹黑”，也不會“影響聲譽”，相反倒是能把壞事變成好事，不斷增強干部的危機意識與責(zé)任意識。

（三）完善被問責(zé)人員復(fù)出機制

通過對問責(zé)官員復(fù)出實行制度化、規(guī)范化、透明化管理，努力形成領(lǐng)導(dǎo)干部能下能上的良好局面，這樣既能“給群眾一個交代”，也能“還干部一個明白”，實現(xiàn)和諧社會。一方面要加強對被免職官員的跟蹤考查，對那些確有所長，或在實踐中重新贏得社會尊重的干部，應(yīng)當(dāng)在公開透明并接受公眾監(jiān)督的條件下，允許其重新參政，讓其做到“吃一塹，長一智”，更好地為人民大眾服務(wù);另一方面，如公眾對問責(zé)人員的復(fù)出仍有疑問，組織部門應(yīng)盡早通過權(quán)威媒體和平臺，對外做出詳盡解釋，避免誤解產(chǎn)生和擴大。

（四）改變我國行政問責(zé)中問責(zé)主體單一性問題

要積極培育新的、政府體制之外的問責(zé)主體，創(chuàng)新問責(zé)模式，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、政黨、社會團體的監(jiān)督力量。在今后的發(fā)展規(guī)劃中，要進一步突出人大對黨政系統(tǒng)的監(jiān)督作用，加快各地人大建設(shè)，做到定期監(jiān)督和隨機監(jiān)察相結(jié)合，對重大民生事件和政府工作要實現(xiàn)全程監(jiān)督，對重要崗位領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔要重點監(jiān)察，早日將人大對政府的問責(zé)、對黨委系統(tǒng)的問責(zé)納入到行政問責(zé)體系中來;同時要進一步發(fā)揮各民主黨派和社會團體的作用，充分發(fā)揮其“參政議政”功能，及時發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，構(gòu)建合理的社會治理框架。

（五）加強信息公開，構(gòu)建一個內(nèi)外并舉、無處不在的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

問責(zé)制度在進行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的同時，也要為社會各界和新聞輿論的監(jiān)督提供方便，讓千百萬雙眼睛幫助黨和政府發(fā)現(xiàn)官員的失職瀆職行為，實現(xiàn)有錯必舉，有責(zé)必究。要努力發(fā)揮新聞媒體的作用，打造“親民”的權(quán)威媒體平臺，及時披露公眾關(guān)注熱點、重點事件信息;同時要充分利用現(xiàn)代科技手段，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)這一大眾平臺的力量，及時了解民意，掌握各種信息，構(gòu)建公正民主的交流平臺，實現(xiàn)有效監(jiān)督。

綜上所述，實施行政問責(zé)制是實現(xiàn)“加快推進行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”目標(biāo)的重要舉措，是建設(shè)責(zé)任政府、法治政府、民主政府的重要途徑，在今后的行政體制改革中，應(yīng)繼續(xù)大力推進和不斷完善領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制，真正實現(xiàn)黨的事業(yè)至上、人民利益至上。

［1］［法］孟德斯鳩.張雁深譯.論法的精神［M］.北京:商務(wù)印書館，1961.

Thinking on Continually Implementing and Improving the Accountability of Leading Cadres

CHEN Ning
（Political Department，Chinese Communist Party School of Haikou Municipal Committee，Haikou 571100，China）

The latest stage of accountability expected from leading cadres is not fully realized.The causes can be broken down into five areas:accountability responsibility is not clear;there are difficulties in implementing accountability;the body of accountability is single;accountability mechanism for staff to be back is not transparent;accountability for playing a preventive function is not full To solve these problems，we need to“clear division of responsibilities and enforcement，strengthen accountability and supervision of the NPC Commission for Discipline Inspection，have transparent comeback mechanisms，and strengthen information disclosure."The measures will lead cadres to further promote implement and improve accountability.

Implement;Improve;Accountability of leading cadres

D 262.3

A

1009－9743（2011）03－0156－03

2011－04－06

陳寧（1976－）男，漢族，廣西桂林人。碩士。中共?？谑形h校政治教研室講師。主要研究方向:文化哲學(xué)與社會民生問題。

（責(zé)任編輯:陳 棠）