韓振武

(上海財經(jīng)大學(xué)人文學(xué)院，上海200439)

0 引言

地方政府網(wǎng)站是政府機(jī)關(guān)面向社會公眾、企業(yè)提供服務(wù)的窗口，是電子政務(wù)建設(shè)和應(yīng)用成果的展現(xiàn)。提高政府網(wǎng)站建設(shè)和管理水平，不僅是推進(jìn)行政管理體制改革，加快服務(wù)型政府建設(shè)的要求，也是收集和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情，促進(jìn)社會和諧發(fā)展的要求。有研究者發(fā)現(xiàn)，中國省市縣政府網(wǎng)站總體上呈現(xiàn)由高到低的“階梯式”發(fā)展態(tài)勢，省級政府網(wǎng)站相對較好，地市級政府網(wǎng)站稍弱，而區(qū)縣政府網(wǎng)站發(fā)展水平滯后。［1］中國軟件評測中心等單位進(jìn)行的2010年中國政府網(wǎng)站績效評估用戶調(diào)查結(jié)果則顯示，78.5%的網(wǎng)民對政府網(wǎng)站很不滿意。滿意度低的主要原因是網(wǎng)站內(nèi)容質(zhì)量不高:想要的內(nèi)容沒有。中國上海門戶網(wǎng)近年在全國政府網(wǎng)站績效評估中名列前茅，獲工信部(電子情報所)頒發(fā)的中國政府網(wǎng)站信息公開領(lǐng)先獎。

1 中國上海門戶網(wǎng)建設(shè)進(jìn)展

中國上海門戶網(wǎng)站2010年底組織開展網(wǎng)站測評和優(yōu)秀案例、世博貢獻(xiàn)獎推選工作，范圍包括全市18個區(qū)縣和45個市政府部門。測評由部門自查、專家測評和日?？己?個方面組成。測評發(fā)現(xiàn)，上海政府網(wǎng)站建設(shè)的進(jìn)展主要有以下幾個方面［2］:

(1)政府信息公開內(nèi)容逐步完善

上海市率先在全國省級政府中推行信息公開制度，政務(wù)信息共享和人口、法人基礎(chǔ)信息庫建設(shè)取得階段成果。初步形成網(wǎng)格化管理新模式，地理信息系統(tǒng)、應(yīng)急聯(lián)動、智能交通等重大項目不斷進(jìn)行深化整合［3］。2010年政府網(wǎng)站重點(diǎn)工作24項指標(biāo)測評顯示:區(qū)縣網(wǎng)站指標(biāo)優(yōu)良率85%，部門網(wǎng)站指標(biāo)優(yōu)良率78%;部門網(wǎng)站在教育、社保、就業(yè)、醫(yī)療、交通、企業(yè)開辦，區(qū)縣網(wǎng)站在教育、醫(yī)療、交通等方面的網(wǎng)上服務(wù)評定優(yōu)良率都在90%以上。2010年，各子網(wǎng)站報送信息75 977條，平均采用率77.48%。信息報送的及時性、規(guī)范性得到了提升。2010年，中國上海門戶網(wǎng)站訪問人次2 019萬，頁面訪問量4.5億;市政府部門和區(qū)縣網(wǎng)站訪問人次1.6億，頁面訪問量27.8億，比2009年略有增長。［1］

(2)網(wǎng)上辦事能力有所提升

上海門戶網(wǎng)站以政務(wù)外網(wǎng)應(yīng)用為支撐，整合全市政府部門網(wǎng)上辦事服務(wù)資源，提供跨部門協(xié)同應(yīng)用信息共享、數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)協(xié)同等基礎(chǔ)服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)政府各部門之間業(yè)務(wù)處理和并聯(lián)審批提供窗口平臺。到2010年底，網(wǎng)上政務(wù)大廳集聚48個委辦局669項行政審批事項和1156項其他辦事事項。其中，網(wǎng)上可直接受理的審批事項384項，其他辦事事項457項，并提供909項計1 044張表格供下載。2010年首次開展政府網(wǎng)站優(yōu)秀案例評選工作，經(jīng)網(wǎng)上公示、公眾投票、專家投票，最終確定21個案例獲選優(yōu)秀案例。浦東新區(qū)“網(wǎng)上一次提交，窗口一次領(lǐng)證”;市工商局推行網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審查、反饋和公告，年檢辦事效率提高，企業(yè)辦事成本降低，網(wǎng)上年檢平均月訪問近700萬人次;市人力資源社會保障局12333在線智能咨詢服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“用戶咨詢問題鎖定”和“回復(fù)問題準(zhǔn)確”兩個100%。

(3)互動交流全市覆蓋

2010年市委領(lǐng)導(dǎo)、市長信箱公開回復(fù)選登信件914封，公開建言獻(xiàn)策557封。網(wǎng)上領(lǐng)導(dǎo)信箱覆蓋市、區(qū)縣兩級政府所有部門和全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。全年開展在線訪談21期，市民提問1 719條;14個市政府規(guī)章草案上網(wǎng)征詢民意。政民互動平臺還集聚了“民警微博”，“區(qū)長網(wǎng)上辦公”等具有品牌效應(yīng)和影響的互動專欄30多個。上海門戶網(wǎng)站會同市民政局、司法局和人力資源社會保障局網(wǎng)站進(jìn)行網(wǎng)站無障礙改造試點(diǎn)，成為中國第一個有組織、規(guī)范化完成無障礙改造項目的省級政府門戶網(wǎng)站，榮獲工業(yè)和信息化部(電子情報所)頒發(fā)的“中國互聯(lián)網(wǎng)最具影響力政府網(wǎng)站”、“服務(wù)創(chuàng)新型政府網(wǎng)站”稱號。“11·15”特別重大火災(zāi)事故后，上海門戶網(wǎng)站設(shè)計專門的平臺，開展“我為城市安全獻(xiàn)一計”活動，圍繞消防安全、建設(shè)工程、交通運(yùn)行、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的問題征集市民意見和建議。

(4)網(wǎng)站安全建設(shè)成績良好

上海世博會召開前夕和期間，門戶網(wǎng)站會同市公安局共建“世博進(jìn)滬車輛通行證網(wǎng)上專欄”，表格下載近100萬次。門戶網(wǎng)站“在線訪談”，市旅游局網(wǎng)上詮釋參博細(xì)則、推廣便民服務(wù)舉措。在“迎世博，上海城市公眾滿意度調(diào)查活動”活動中，經(jīng)近80個行業(yè)協(xié)會或有關(guān)機(jī)構(gòu)推薦共有3 100多家企業(yè)參與調(diào)查，累計參與投票市民近50萬人次(總票數(shù)900萬票)共生成榜單554個，成為市民參與城市發(fā)展和指導(dǎo)市民生活的重要平臺。2010年11月，門戶網(wǎng)站被評為“上海世博會窗口服務(wù)先進(jìn)集體”。市政府網(wǎng)站加強(qiáng)網(wǎng)站管理和安全防范、拓展網(wǎng)上服務(wù)滿足公眾需求取得良好進(jìn)展?！鞍踩燃墶?、“安全事件”和“系統(tǒng)安全”現(xiàn)場測評總體良好率為84.0%。

為舉辦一屆成功、精彩、難忘的世博會，中國政府和上海地方投入了大量人力、物力，政府相關(guān)網(wǎng)站也圍繞中心任務(wù)做了許多工作，但世博會前后上海還是發(fā)生了楊佳襲警、樓脆脆、釣魚執(zhí)法，膠州路教師公寓特別重大火災(zāi)等多起公共安全事件，政府維穩(wěn)的成本居高不下，公民的幸福感、安全感不敢高估，暴露出管理體制、治理理念等方面的不足。

2 地方政府網(wǎng)發(fā)展的制約因素

隨著城市高速發(fā)展和人口快速膨脹，城市運(yùn)行安全問題日趨復(fù)雜，形勢更加嚴(yán)峻，城市安全管理的手段、方法、理念有待完善提升。上海市要求各區(qū)縣部門將網(wǎng)站建設(shè)與加快政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新行政管理體制緊密結(jié)合，與“為民、便民、利民”緊密結(jié)合，通過深化信息公開，進(jìn)一步提升網(wǎng)站的影響力、權(quán)威性;通過構(gòu)建網(wǎng)上行政審批平臺，進(jìn)一步提升網(wǎng)上辦事服務(wù)能力和水平。但目前仍面臨下列幾個制約。

(1)多頭管理問題

在政府網(wǎng)初創(chuàng)階段，各區(qū)縣一般是依靠各自對網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)識和本地基礎(chǔ)，特別是當(dāng)時主創(chuàng)人員所在的單位來確定主管部門的，這也就造成后來的多頭管理。2010年上海10個中心市區(qū)政府網(wǎng)站主管部門為區(qū)政府辦的4家，主管部門為區(qū)委辦的1家、主管部門為區(qū)委宣傳部的2家，主管部門為區(qū)科委的2家、主管部門為區(qū)信息化委員會的1家。目前的幾個主管部門對政府網(wǎng)的建設(shè)各有利弊。區(qū)政府辦綜合協(xié)調(diào)功能較強(qiáng)，區(qū)委辦的政治權(quán)威性較強(qiáng)，科委的技術(shù)力量較強(qiáng)，宣傳部的外宣功能較強(qiáng)。但上述四個部門來主管也都有各自的不足，如區(qū)委辦可能受黨政分開影響不便管理政府序列的單位，而科委的綜合協(xié)調(diào)能力則不足。若能直屬區(qū)政府管理的話地位較高，易于及時掌握信息和處理信息。但能否真正發(fā)揮作用，還要取決于門戶網(wǎng)負(fù)責(zé)人的個人能力、利益相關(guān)者的壓力及政府首長的態(tài)度。

中國上海門戶網(wǎng)由上海市政府新聞辦設(shè)計的“中國上?！本W(wǎng)和市政務(wù)公開辦設(shè)計的“政務(wù)公開”網(wǎng)2002年合并而成，隸屬于上海市政府辦公廳，具體工作部門“中國上海”政府門戶網(wǎng)站編輯部，負(fù)責(zé)市政府各部門和區(qū)縣政府子網(wǎng)站的業(yè)務(wù)聯(lián)系、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。它沒有直接領(lǐng)導(dǎo)各區(qū)縣的權(quán)力，也不掌握各部門網(wǎng)站資金、設(shè)備、人員的配置。所以在日常工作中可能受制于塊塊管理體制，無法迅速實(shí)現(xiàn)理想目標(biāo)。如在2010年工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫砉ぷ髡W(wǎng)站評估中，上海市得分未達(dá)全國平均分，其中誠信信息公開、案件查辦和咨詢投訴指標(biāo)得分為零。［4］

(2)機(jī)構(gòu)、人員、資金保障不均衡

2010年，上海市10個中心城區(qū)有負(fù)責(zé)政府網(wǎng)站日常運(yùn)營維護(hù)專門機(jī)構(gòu)的9個;機(jī)構(gòu)編制多為4－8人，最多的14人，最低的0人。目前實(shí)有全職工作人員一般4－6人，最高的8名，最低的0名;兼職工作人員一般沒有，但最高的46人。專項運(yùn)營經(jīng)費(fèi)最低的10萬元，最高的329萬元;現(xiàn)有服務(wù)器最多的21臺，最低0臺。服務(wù)器管理方式為自管的6家，托管的4家，托管單位分別是東方網(wǎng)、中國電信、區(qū)科委。政府門戶網(wǎng)急缺既懂公共管理又懂信息技術(shù)的人才?！霸谝恍┎块T一些領(lǐng)域，我們花了大價錢使外國的科學(xué)技術(shù)成為了中國的第一生產(chǎn)力，而我們花了大力氣培養(yǎng)的中國的科教人才反而成了外國的第一生產(chǎn)力”。［5］目前一些地方的政府網(wǎng)主管既無專業(yè)知識，又無服務(wù)意識。

(3)服務(wù)理念問題

中國上海門戶網(wǎng)以努力建設(shè)“服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府”為目標(biāo)，以為民、便民、利民為宗旨，以發(fā)布政府信息、拓展網(wǎng)上辦事、提供便民服務(wù)和開展互動交流為主要內(nèi)容。但從測評反映出的問題看，目前政府網(wǎng)站網(wǎng)上互動形式大于效果。2009年區(qū)縣網(wǎng)站不達(dá)標(biāo)106項，經(jīng)整改達(dá)標(biāo)率86.8%;部門網(wǎng)站404項，經(jīng)整改達(dá)標(biāo)率僅為61.6%。未達(dá)標(biāo)指標(biāo)包括:領(lǐng)導(dǎo)信箱典型案例、處理結(jié)果網(wǎng)上公開，開展在線訪談，網(wǎng)站訪問人次等。2010年上海10個中心市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)信箱接收有效信件數(shù)量最多的3 956封，最少的186封;其中區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)批示(親閱)比例最高的達(dá)100%，比例最低的為0.2%(4封)。區(qū)縣、部門對門戶網(wǎng)站內(nèi)容保障工作也仍需加強(qiáng)，個別單位信息維護(hù)聯(lián)系人機(jī)制未得到切實(shí)落實(shí)，維護(hù)更新不及時，斷鏈、錯鏈現(xiàn)象時有發(fā)生。2011年9月5日，“11·15”特別重大火災(zāi)的受災(zāi)者網(wǎng)上報料:“4 480萬元的善款僅有420萬元發(fā)放到受災(zāi)者手中!”新華網(wǎng)等媒體報道及時。但截至9月21日，上海市民政局網(wǎng)、靜安區(qū)政府網(wǎng)對此都沒有任何回應(yīng)。市民政局網(wǎng)的社會救助與救災(zāi)減災(zāi)欄目消息停留在5月20日;靜安區(qū)民政局的最新公開信息停留在6月20日;靜安區(qū)政府“11·15火災(zāi)專題報道”的媒體關(guān)注欄停留在6月17日的解放日報消息。9月20日上海慈善網(wǎng)才公開了粗略的“11·15”火災(zāi)社會捐贈資金來源和使用過程性的支出情況。

(4)求穩(wěn)懼變心理

從近年的各層次評估結(jié)果觀察，地級以上市及部分條件較好的縣(市)政府網(wǎng)的技術(shù)已經(jīng)過關(guān)，但內(nèi)容尚未充實(shí)，服務(wù)尚待提高。上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對中國省級財政透明度的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，津貼補(bǔ)貼和獎金項目明細(xì)支出內(nèi)容、差旅費(fèi)項目的明細(xì)支出內(nèi)容、本級財政累積債務(wù)按期限結(jié)構(gòu)分類的政府債務(wù)金額、本級政府直屬各國有企業(yè)集團(tuán)(總公司)年度合并利潤及利潤分配表等細(xì)節(jié)的財政信息，所有省份均無法獲得和未能提供。經(jīng)濟(jì)分類的信息如:工資、獎金、福利、辦公費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、公車數(shù)量等成了最忌諱的信息。［6］各地的心態(tài)是擔(dān)心自己太超前，不是擔(dān)心自己太落后。有些地方也想公開，但怕走得太快帶來麻煩，所以眼睛看著中央的規(guī)定，嚴(yán)格按照指令來。前年一馬當(dāng)先的省份在后兩年其公開程度有大幅度下降。［7］一些部門和地方還自由解釋保密法，隨意決定不公開的范圍。

(5)測評設(shè)計問題

廣泛有序的公民參與是取得成功的發(fā)展績效的關(guān)鍵。目前，政府網(wǎng)測評的主體范圍仍顯較窄，測評專家組中大部分成員來自各區(qū)縣、部門網(wǎng)站的管理人員，社會監(jiān)督員只有1名代表，政府系統(tǒng)外的專家也只有1位代表。在參加專家測評前，在楊浦區(qū)、松江區(qū)、虹口區(qū)進(jìn)行了小范圍的問卷調(diào)查，回收的37份問卷中回答利用過上海市政府門戶網(wǎng)的只有15份，部分市民沒有還聽說過有政府網(wǎng)，反映出政府網(wǎng)站在擴(kuò)大應(yīng)用、宣傳推廣、提高訪問量等方面需進(jìn)一步加強(qiáng)。對“您認(rèn)為政府網(wǎng)還需要在哪些方面改進(jìn)?”問題，被調(diào)查者回答集中在:互動、公眾監(jiān)督功能比較差，相關(guān)部門回饋等待時間比較長。有的受訪者直接回答:“新聞信息真實(shí)性值得懷疑”，希望“為民辦事，不要太多官腔”。

3 結(jié)束語

針對上述制約，建議以客戶為中心再造管理體系;分清主次，提高公眾信任度;改善測評組織方法，擴(kuò)大公民參與;深化財稅改革，重構(gòu)府間關(guān)系;強(qiáng)化人權(quán)保護(hù)，培養(yǎng)公民精神。限于篇幅，具體方法另文論述。

［1］張連奪，王慶蒙.2010年中國政府網(wǎng)站績效評估結(jié)果分析［J］.電子政務(wù)，2011，(1):36－41.

［2］上海市人民市政府辦公廳.關(guān)于2010年政府網(wǎng)站測評情況的通報［N/OL］.http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2319/node12344/u26ai24953.html，2011 －09 －04.

［3］朱琳.社交媒體時代上海市電子政務(wù)建設(shè)實(shí)踐研究［J］.電子政務(wù)，2011，(5):12－17.

［4］中國軟件評測中心.2010年工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫砉ぷ骶W(wǎng)站績效評估結(jié)果［N/OL］.http://miit.ccidnet.com/art/32559/20101216/2272223_1.html，2011 －09 －09.

［5］程耿東.世界科技、經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)移及留給我們的思考［N/OL］.http://www.cas.cn/jzd/jys/jyslt/200210/t20021031_1677475.shtml.2011 －02 －20.

［6］辛紅.省級財政信息透明度不理想，公車數(shù)量等信息最忌諱［N/OL］.http://www.chinanews.com/gn/2011/03－14/2903016.shtml，2011 －09 －19.

［7］蔣洪.3年調(diào)查稱各地財政透明度低水平徘徊［N/OL］.http://news.sina.com.cn/c/2011－03－11/022922091282.shtml，2011 －09 －19.