孟月明

（遼寧社會科學(xué)院，沈陽 100036）

在我國人多地少的現(xiàn)狀下，耕地已出現(xiàn)18億畝的紅色警戒線，家庭經(jīng)營的規(guī)模正面臨著統(tǒng)一市場與分散經(jīng)營的矛盾沖突。如何推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，已成為我國“十二五”時期農(nóng)村發(fā)展的首要任務(wù)。當(dāng)前，遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正呈加速發(fā)展態(tài)勢，一些成功的范例和經(jīng)驗不斷涌現(xiàn)，顯現(xiàn)出對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的積極效應(yīng)。然而，在看到遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良好發(fā)展現(xiàn)狀的同時，也出現(xiàn)某些不良傾向和障礙性因素。能否保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康、穩(wěn)步推進(jìn)，事關(guān)遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的大局。

一、遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本情況

2008年，遼寧省土地流轉(zhuǎn)面積104.68萬畝，占耕地總面積的2.1%。截至2009年10月底，全省有42.68萬農(nóng)戶將229.35萬畝承包地對外流轉(zhuǎn)，分別占總數(shù)4.59%和7.16%。全省177個省級農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營區(qū)中，有62萬畝，將近40%以上的耕地是通過流轉(zhuǎn)方式集中起來的。2009年底，全國的土地平均流轉(zhuǎn)率提高到了11%，遼寧上升為4.7%，但仍比全國低6.3個百分點。其中，大連市土地流轉(zhuǎn)面積98.66萬畝，占承包土地面積的33.78%；沈陽市的流轉(zhuǎn)面積為41萬畝，土地流轉(zhuǎn)率為11%。撫順市的土地流轉(zhuǎn)面積為4.42萬畝，土地流轉(zhuǎn)率為3.7%。鐵嶺市的土地流轉(zhuǎn)面積為23.3萬畝，土地流轉(zhuǎn)率為4.9%。丹東市的土地流轉(zhuǎn)面積為15萬畝，土地流轉(zhuǎn)率為5%。省內(nèi)各地土地流轉(zhuǎn)狀況呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)，各市縣土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量和速度差異較大。比較而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和近郊土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，偏遠(yuǎn)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率較低。如沈陽市近郊東陵區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積3.95萬畝，占承包耕地總面積的8.1%；而遠(yuǎn)郊的法庫縣土地流轉(zhuǎn)面積為3.3萬畝，占承包耕地面積的2.1%。土地流轉(zhuǎn)的主要形式以轉(zhuǎn)包和出租為主，截止2009年底，轉(zhuǎn)包和出租分別占流轉(zhuǎn)形式的53%和21%，轉(zhuǎn)讓、互換、反租倒包和入股等流轉(zhuǎn)方式也逐漸被采用。土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)在熟人之間進(jìn)行，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)占總流轉(zhuǎn)量放入70%以上。土地流轉(zhuǎn)的期限通常為1至3年，且絕大多數(shù)沒有規(guī)范合同，多為口頭協(xié)議，法律約束力差。

二、遼寧土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)的新特點

1.土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)試點建立并開始推廣。2009年3月20日，遼寧省第一個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心在沈陽市沈北新區(qū)正式掛牌成立。之后各市對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)工作高度重視，有針對性地確定本地區(qū)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)試點單位。據(jù)不完全統(tǒng)計，全省各縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政共投資309.02萬元，改建流轉(zhuǎn)交易大廳面積共4225平方米，流轉(zhuǎn)市場中兼職工作人員312人。截至2010年底，沈陽等11個市、32個縣（市、區(qū)）共有73個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、3個縣級土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)試點工作，試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)承包地面積43.72萬畝，占試點地區(qū)農(nóng)戶家庭承包面積的9.56%，明顯高于全省平均水平。

2.土地流轉(zhuǎn)帶動特色產(chǎn)業(yè)特層出不窮。土地流轉(zhuǎn)帶動特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，利于農(nóng)事企業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社應(yīng)運而生，土地產(chǎn)出效益提高，農(nóng)民收益增加。遼寧農(nóng)村流轉(zhuǎn)的土地用于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的比重高達(dá)40%以上。2009年1月4日揭牌成立的“法庫長崗子辣椒專業(yè)合作社”為遼寧首家由151戶農(nóng)民自愿將922.37畝土地入股而成立的。丹東市多數(shù)農(nóng)民種植樹莓、藍(lán)莓、草莓、五味子、蔬菜以及養(yǎng)殖小區(qū)等特色農(nóng)業(yè)用于土地流轉(zhuǎn)，2009年全市農(nóng)民人均純收入達(dá)到8030元。鐵嶺市調(diào)兵山富農(nóng)水稻種植專業(yè)合作社，通過統(tǒng)一經(jīng)營，每畝水稻純效益在900元以上，每畝增收200元。朝陽市龍城區(qū)通過土地流轉(zhuǎn)引進(jìn)農(nóng)事龍頭企業(yè)30余家，帶動2萬戶農(nóng)戶進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化鏈條，占全區(qū)總農(nóng)戶數(shù)的45%。本溪滿族自治縣組建農(nóng)民專業(yè)化生產(chǎn)合作社93個，入社農(nóng)民3800多人，帶動農(nóng)戶12000余戶。遼寧農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快了規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展步伐。

三、遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題和障礙性因素

1.遼寧土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不適應(yīng)。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求規(guī)?；?jīng)營，小規(guī)模的分散經(jīng)營無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。目前，遼寧省農(nóng)村土地還主要是以分散經(jīng)營為主流，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求還相距甚遠(yuǎn)。分散零星生產(chǎn)經(jīng)營方式難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的桎梏，制約了遼寧農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的形成和推進(jìn)，也制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。農(nóng)民之間通過自發(fā)土地流轉(zhuǎn)無法改變分散經(jīng)營方式，缺乏組織化規(guī)模經(jīng)營，市場博弈能力差，經(jīng)濟(jì)效益低，這種狀況當(dāng)然無法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。遼寧農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，多通過私下口頭協(xié)議，沒有簽訂合同，有的也只是簽訂簡單字據(jù)，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，既不向發(fā)包方備案，也不到土地承包管理部門鑒定，法律手續(xù)不齊全。以沈陽市為例，全市建立流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只占總體的35%，而且多數(shù)還流于形式，沒有真正開展工作，在流轉(zhuǎn)土地面積中，由鄉(xiāng)、村組織提供服務(wù)流轉(zhuǎn)的約占總流轉(zhuǎn)面積的20%。同時，一些地區(qū)仍然習(xí)慣于靠簡單的行政手段，強(qiáng)行推動本地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，侵害了承包方的流轉(zhuǎn)權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛不斷，信訪案件明顯增加。以大連市為例，全市通過鎮(zhèn)街和區(qū)土地承包管理機(jī)構(gòu)調(diào)處的流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)2006年為55件，2007年為66件，2008年上升到了77件，2009年前半年就多達(dá)86件。

3.土地流轉(zhuǎn)的動力不足。農(nóng)民認(rèn)識不到位，觀念滯后，有著嚴(yán)重的“兩不”心理。農(nóng)民的“兩不”，指的是全面取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民“不占白不占，占了也白占”的心理普遍存在，“不愿”交出其土地承包經(jīng)營權(quán)；另一方面，農(nóng)民將其農(nóng)村承包土地作為其生活保障的最后一道防線，“不敢”流轉(zhuǎn)或交出土地承包經(jīng)營權(quán)。因此，在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對土地的眷戀還很深，輕易不舍得將土地流轉(zhuǎn)出去。遼寧農(nóng)民還是以選擇短期臨時務(wù)工為主，一般都是離鄉(xiāng)不離土，盡量選擇避開農(nóng)忙季節(jié)，或是在農(nóng)忙時能夠請短假回家。隨著機(jī)械化耕作的普及，對于糧食作物而言，種植已經(jīng)變得更加簡易化，除了秋收的時間較長外，春播已經(jīng)不需要大量的勞動力，租用一臺拖拉機(jī)三兩天就完全能夠解決。另外，隨著國家的土地、糧食、種子等直補(bǔ)制度的確立，農(nóng)業(yè)種植業(yè)保險的推廣，糧食價格的提高，在沒有更好收入預(yù)期的情況下，農(nóng)民輕易不會進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

4.市場化機(jī)制欠缺。目前遼寧省流轉(zhuǎn)土地價格結(jié)構(gòu)單一，尚未形成一個完全符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的土地流轉(zhuǎn)價格機(jī)制。而土地流轉(zhuǎn)價格的高低，會直接影響農(nóng)民轉(zhuǎn)出或者轉(zhuǎn)入土地的積極性。流轉(zhuǎn)價格是流轉(zhuǎn)雙方議定的結(jié)果，但它是一把“雙刃劍”。價格低，挫傷農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地的積極性；價格高，影響受讓方繼續(xù)擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的積極性。如果流轉(zhuǎn)價格長期不變或者變動過于頻繁，都影響到流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，極易引發(fā)糾紛，土地流轉(zhuǎn)交易的安全性難以保障。同時，遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定性比較差。尤其是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)行為，由于土地流轉(zhuǎn)原承包方受到外出就業(yè)、受讓方經(jīng)營能力等外界因素的影響，土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，這對土地流轉(zhuǎn)的長效健康發(fā)展而言是極其不利的。

5.龍頭企業(yè)和特色農(nóng)業(yè)項目對土地流轉(zhuǎn)的帶動作用小。遼寧省內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)事企業(yè)和種植業(yè)大戶的占有一定比例，如沈陽市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流向農(nóng)事企業(yè)的約占20%，流向種植業(yè)大戶的約10%，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)很少有農(nóng)事企業(yè)的參與，總體上遼寧的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的數(shù)量仍然偏少，龍頭企業(yè)對土地流轉(zhuǎn)的參與度很小?，F(xiàn)有龍頭企業(yè)也存在較多問題：一是規(guī)模不大，帶動能力弱。二是龍頭企業(yè)與農(nóng)戶的利益連結(jié)不緊密，沒有很好地解決“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”問題；三是不少龍頭企業(yè)尚未建立自己固定的“生產(chǎn)基地”；四是龍頭企業(yè)經(jīng)營粗放，現(xiàn)代經(jīng)營理念差，依靠科技開發(fā)新產(chǎn)品能力低。五是種養(yǎng)大戶、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和涉農(nóng)企業(yè)也面臨著擴(kuò)大再生產(chǎn)貸款難問題。

四、推進(jìn)遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

1.加強(qiáng)政府引導(dǎo)，著力政策推進(jìn)。土地流轉(zhuǎn)處于起步階段，政府引導(dǎo)尤為重要。第一，以政策服務(wù)為中心，營造流轉(zhuǎn)氛圍。全面宣傳貫徹黨中央土地政策，解除部分基層領(lǐng)導(dǎo)和群眾思想疑慮。結(jié)合實際，制訂鼓勵流轉(zhuǎn)的政策和獎補(bǔ)制度，特別明確土地開發(fā)利用政策，輕稅薄賦政策，權(quán)益保障、環(huán)境、信貸、服務(wù)方面政策。第二，綜合規(guī)劃，選好發(fā)展項目。按照區(qū)域化、特色化、產(chǎn)業(yè)化思路，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營規(guī)劃，著力招商引資。第三，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，明確部門分工，專門機(jī)構(gòu)管理，一條龍服務(wù)。充分調(diào)動村社基層組織積極性，廣泛聽取群眾意見，依法完善前期流轉(zhuǎn)中的遺留問題，積極組織競爭流轉(zhuǎn)。

2.以改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長方式帶動土地流轉(zhuǎn)。遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本思路應(yīng)該是以發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式為主線，以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，依靠經(jīng)營體制和機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，外出務(wù)工的農(nóng)民工能獲得比較穩(wěn)定的收入，才能放心地離開農(nóng)村，有利于土地的適度規(guī)模經(jīng)營。經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，也能建立比較完善的社會保障制度，弱化土地的社會保障功能，農(nóng)民才能放心流轉(zhuǎn)土地。在流轉(zhuǎn)方向上，依靠科技成果轉(zhuǎn)化和實用新技術(shù)運用，著力市場信息、資金、勞力和先進(jìn)管理經(jīng)驗有效對接，建設(shè)一批有特色、有優(yōu)勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強(qiáng)的商品生產(chǎn)基地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要扶持發(fā)展適銷對路、效益較高、具有發(fā)展前途的種養(yǎng)業(yè)項目，特別要扶持發(fā)展一些具有一定規(guī)模、取得規(guī)模效益的經(jīng)營大戶。這既是土地流轉(zhuǎn)的主要目標(biāo)之一，也是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的重要條件。

3.實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)與勞動力轉(zhuǎn)移的有效結(jié)合。土地流轉(zhuǎn)的目的之一在于實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、縮小城鄉(xiāng)差距創(chuàng)造條件。在目前就業(yè)崗位有限、農(nóng)民就業(yè)技術(shù)不高等情況下，農(nóng)民要實現(xiàn)再就業(yè)并非易事。一方面要用從土地上解放出來的勞動力進(jìn)行土地生產(chǎn)，又就地進(jìn)行多種經(jīng)營，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)營范圍，增加收入，實現(xiàn)多贏。另一方面，要最大限度地保證農(nóng)民的利益。一定要將流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利。要建立完善社會保障制度，使農(nóng)民無后顧之憂。要采取切實有效措施，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村勞動力實現(xiàn)“離土離鄉(xiāng)”式的轉(zhuǎn)移。要加快小城鎮(zhèn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此為依托，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，充分吸納農(nóng)村勞動力。逐步建立統(tǒng)一、公平的城鄉(xiāng)勞動力市場，促進(jìn)更多的農(nóng)村勞動力“離鄉(xiāng)”又“離土”，推進(jìn)土地有效流轉(zhuǎn)。

4.進(jìn)一步建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，通過公開、公平、公正的市場化運作機(jī)制，可以使土地流轉(zhuǎn)透明公開，秩序井然。完善遼寧土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有效的配套措施必不可少。要加大財政扶持力度，建議在土地流轉(zhuǎn)試點地區(qū)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專項資金，重點用于支持流轉(zhuǎn)市場建設(shè)。一個真正繁榮的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，必然有與之相適應(yīng)的市場中介服務(wù)體系和信息平臺。一個完善、發(fā)達(dá)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺，可以將城市的資金、技術(shù)、人才、項目等市場要素和資源與農(nóng)村的農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)迅速、有效地連接起來，實現(xiàn)各種資源要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置與整合。此外，還應(yīng)該遵循市場供求和價格變動規(guī)律，為土地流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境，建立地價信息定期公布制度。運用科學(xué)的方法確定與國有土地市場價格相協(xié)調(diào)的農(nóng)地市場基準(zhǔn)地價；建立農(nóng)用土地價格評估體系，由具有評估資格的地價評估單位和部門評定地價，提高集體土地入市的透明度和可操作性。

5.探索新的土地流轉(zhuǎn)方式。鼓勵發(fā)展以土地股份合作社為紐帶，通過合作社將土地集中，統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的模式。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)是目前土地流轉(zhuǎn)市場最大的“買方”，它們通過“公司+基地+農(nóng)戶”、“公司+合作社+農(nóng)戶”等多種形式擴(kuò)大農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，客觀上帶動了土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。鼓勵農(nóng)民在村委會的統(tǒng)一組織下，農(nóng)戶與農(nóng)戶之間在承包的同一等級、地塊之間進(jìn)行調(diào)換。把流轉(zhuǎn)前期工作前移，通過村與農(nóng)戶簽定流轉(zhuǎn)意向，把土地集中起來，通過向外招商引資、業(yè)主引進(jìn)，土地可直接交付使用，在業(yè)主未引進(jìn)前，土地仍由農(nóng)戶耕種。也可以探索土地銀行等流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將自己的土地定期“存入”國家設(shè)立的土地銀行。土地銀行將根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定一個“存款”利息，定期向農(nóng)戶支付；同時土地銀行將農(nóng)戶存入的土地進(jìn)行適當(dāng)打包、整合甚至部分改造，在維持基本農(nóng)業(yè)用途不變的情況下，貸給其他土地需求者（如農(nóng)業(yè)企業(yè)、大種植戶等），并收取相應(yīng)的“貸款”利息。這既保證了土地的有效利用，又推動了土地的適當(dāng)集中和規(guī)模化經(jīng)營。

實施土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，也是“十二五”期間我省進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化過程中必須解決的重大問題之一。因此，我們只有從實際出發(fā)，采取多種形式，規(guī)范有序地實施土地流轉(zhuǎn)，才能不斷推進(jìn)我省結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)我省農(nóng)業(yè)在更高的水平上實現(xiàn)更快的發(fā)展，從而進(jìn)一步加快農(nóng)民致富的步伐。

〔1〕萬震.關(guān)于遼寧省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的思考與建議.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009（4）.

〔2〕鮮開林.大連市土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報告.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2010（2）.

〔3〕楊繼慧，牛玉璞.遼寧省農(nóng)村土地毓轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策.遼寧行政學(xué)院學(xué)報，2011（2）.

〔4〕吳春寶.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)切實維護(hù)農(nóng)民權(quán)益.柴達(dá)木開發(fā)研究，2009（6）.