汪恭禮

（宣城市宣州區(qū)委政策研究室，安徽 242000）

隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟在持續(xù)快速健康發(fā)展的同時，出現(xiàn)了一些城鎮(zhèn)下崗職工生活困難、農(nóng)村居民因災(zāi)返貧、因病致貧等問題。建立健全城鄉(xiāng)社會救助體系，實現(xiàn)社會救助對于減少社會震蕩、保持社會穩(wěn)定具有重要意義。

一、城鄉(xiāng)社會救助實施現(xiàn)狀和特點

社會救助是一項系統(tǒng)工程，其最根本的目的是扶貧濟困，保障困難群體的最低生活需求。建立健全政府主導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會參與的管理機制是各級政府履行社會救助職責(zé)重要舉措。宣城市已建立以低保救助、五保救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助、優(yōu)撫救助、城市流浪乞討人員救助等為主要內(nèi)容，慈善救助、臨時救助為補充的城鄉(xiāng)社會救助網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會救助均衡發(fā)展，初步織就了一張保護困難群體的全方位安全網(wǎng)。

（一）城鄉(xiāng)低保規(guī)范運行，保障標準和補差水平普遍提高

宣城市先后出臺了城鄉(xiāng)低保實施細則（方案），制定了家庭收入核算辦法、責(zé)任追究、資金管理、檔案（低保證）管理、入戶調(diào)查、民主評議、三級審核、三榜公示和按標施保、應(yīng)保盡保、分類施保、以戶施保等一系列的規(guī)章制度，嚴格實行規(guī)范操作、動態(tài)管理。2010年7月起，凡是城鄉(xiāng)低保新增或退出、提高或降低補差標準的對象，一律實行民主評議聽證票決制，進一步擴大城鄉(xiāng)低保民主評議工作透明度，有效杜絕漏保、錯保和優(yōu)親厚友等行為，全力打造“陽光低?！?，發(fā)揮了城鄉(xiāng)低保的“兜底”作用，讓城鄉(xiāng)困難群眾不再為基本生活困擾。2010年1-11月全市城市低保月平均保障標準達256元，與2009年相比提高13.6%，月均保障37725人，累計支出低保資金7715.94萬，人均月補差186元，人均月補差年遞增率達16.2%，共提高補差標準77949人，降低補差標準740人。目前全市農(nóng)村低保平均年保障標準提高到1251元，在2009年基礎(chǔ)上平均提高174元，全市累計籌集低保資金8563.98萬元，全年月均保障88391人，占農(nóng)業(yè)人口3.89%，共計支出低保資金8390.2萬元，人均年補差達949元（含物價上漲補貼）?；咀龅奖Ｕ先藬?shù)不受限制，保障資金足額配套，保障標準量力而行，補差標準分類按季打卡發(fā)放，保障覆蓋率達100%。

（二）完善“五保戶”、孤寡老人的供養(yǎng)機制，提高供養(yǎng)標準

為了解決農(nóng)村特困老人養(yǎng)老服務(wù)需求，宣城市從2007年起多方籌措資金，將符合五保供養(yǎng)條件（無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)義務(wù)人三個條件同時具備）的農(nóng)村特困老人全部納入供養(yǎng)范圍，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，保障標準不斷提高。一是大力新建“五保老人之家”。按照平原地區(qū)不少于20戶，山區(qū)、丘陵地區(qū)不少于10戶規(guī)模建設(shè)，使在“五保老人之家”集中居住的五保戶比例達到當(dāng)?shù)匚灞ο蟮?0%。根據(jù)重新審定和確認的數(shù)據(jù)，2010年宣城市有五保對象17320人，其中集中供養(yǎng)5267人，分散供養(yǎng)12053人，集中供養(yǎng)率30%。二是改擴建敬老院?！笆晃濉逼陂g，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須建設(shè)一所床位數(shù)不少于50張、入住率不少于80%的敬老院，力爭使五保對象集中供養(yǎng)率不低于40%。幾年來，宣城市已投入敬老院改擴建資金近億元，宣州區(qū)貍橋鎮(zhèn)敬老院、廣德縣新杭鎮(zhèn)敬老院、寧國市梅林鎮(zhèn)敬老院、涇縣黃村鎮(zhèn)敬老院等一批起點高、規(guī)模大、環(huán)境優(yōu)美的敬老院投入使用，五保對象集中供養(yǎng)居住條件全面改善。三是建立五保供養(yǎng)經(jīng)費自然增長機制。2010年，郎溪縣、寧國市、涇縣、績溪縣、旌德縣等先后對五保供養(yǎng)標準進行提標。目前，全市農(nóng)村五保散居年人均供養(yǎng)標準1314元，集中供養(yǎng)年人均供養(yǎng)標準2477元。截至2010年10月，年度五保供養(yǎng)經(jīng)費提前全部兌現(xiàn)。四是逐步解決五保對象看病難問題。農(nóng)村五保戶參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療所需個人繳費，由民政部門統(tǒng)一安排繳納；醫(yī)療救助資金首先資助農(nóng)村五保戶參加合作醫(yī)療，代其繳納個人應(yīng)負擔(dān)的全部參合資金，對所患疾病不在救助病種范圍內(nèi)的農(nóng)村五保戶，可給予小額臨時醫(yī)療救助。

（三）不斷完善救助辦法，構(gòu)筑城鄉(xiāng)醫(yī)療救助平臺

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助是緩解城鄉(xiāng)特殊困難群眾就醫(yī)看病難的重要舉措。2004年宣城市在寧國市開展城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作試點，2005年在全市全面推開，2007年將城鄉(xiāng)醫(yī)療救助列入民生工程，擴大救助范圍，增加救助病種，改變救助方式，簡化救助程序，提高救助時效，致力緩解困難群眾看病難、看病貴問題。一是建立穩(wěn)定的資金來源渠道。宣城市市級財政每年安排的醫(yī)療救助資金不少于上年度省級財政補助資金總量的20%；各縣、市、區(qū)每年安排的醫(yī)療救助資金不少于上年度省級財政補助資金總量的10%；市、縣（市、區(qū)）級民政部門按有關(guān)規(guī)定從留歸本部門使用的彩票公益金中按照一定比例或一定數(shù)額安排用于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的資金；同時，還包括社會各界的捐贈資金、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金形成的利息收入以及按規(guī)定可用于城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的其他資金等。二是擴大救助范圍。在切實將城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保戶、重點優(yōu)撫對象納入醫(yī)療救助范圍的基礎(chǔ)上，進一步擴大醫(yī)療救助覆蓋面，將城鄉(xiāng)低收入家庭重病患者以及當(dāng)?shù)卣?guī)定的其他特殊困難人員納入醫(yī)療救助范圍。宣州區(qū)還將城市年人均低于5000元、農(nóng)村年人均低于2000元的低收入家庭納入醫(yī)療救助。三是提高救助水平。對城鄉(xiāng)醫(yī)療救助對象不設(shè)病種限制，實行零起付線救助。實行醫(yī)前、醫(yī)中、醫(yī)后救助，定點醫(yī)院對磁共振、胃鏡、心電圖、CT等高科技儀器檢查費用一律減免30%。其中，醫(yī)前救助控制在2000元以下，醫(yī)后救助對個人自付金額在1000元以內(nèi)的全額救助；1000元以上的按30%—50%比例救助，當(dāng)年累計救助金額最高不超過5000元。對當(dāng)年個人自付超過5萬元的重癥患者，大幅度提高救助標準，給予1萬元以下的重點救助，并通過慈善等多渠道救助，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)困難群眾“小病能看，大病能救”和參保參合下的雙重救助保障。四是簡化申請審批程序。城鄉(xiāng)特困群眾申請醫(yī)療救助時，須持身份證和享受社會救助的有關(guān)證明（低保征、五保供養(yǎng)證、優(yōu)撫有關(guān)證件等）向戶籍所在地街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）提出書面申請，并出具縣級以上醫(yī)院本年度的診斷病歷和必要的病史證明材料。街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）在接到申請后，派人入戶調(diào)查，并在7個工作日內(nèi)完成初審、公示和上報手續(xù)。對同意上報待批的申請人，由所在的居（村）民委員會對有關(guān)情況進行公示?？h級民政部門接到申請材料后，在10個工作日內(nèi)完成審核審批。如遇突發(fā)性大病患者，符合救助條件的，憑當(dāng)年診斷病歷和有關(guān)證明，特事特辦，隨到隨批。對不符合救助條件的，要書面說明理由，通知申請人。2010年1-11月全市累計救助86255人次，共計支出救助資金1970.7萬元。

（四）災(zāi)害救助預(yù)案體系初步建立，救助能力不斷提升

宣城市是自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，每年都要遭受風(fēng)雹、洪澇、臺風(fēng)等自然災(zāi)害的襲擊，給人民群眾生命財產(chǎn)安全帶來重大威脅。近年來，宣城市進一步加大自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂工作，尤其狠抓了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級預(yù)案的編制工作。全市85個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、13個街道、771個行政村和104個社區(qū)已全面完成自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案編制，所有預(yù)案已分縣裝訂成冊，初步形成了“橫向到邊，縱向到底”的預(yù)案體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社區(qū)應(yīng)急預(yù)案對救災(zāi)指揮系統(tǒng)的人員職責(zé)、預(yù)警信息的發(fā)布、救災(zāi)物資的場所安置、人員轉(zhuǎn)移和信息傳遞渠道等方面作出了具體安排。全市共建有災(zāi)害信息員1454名，涵蓋市縣鄉(xiāng)村（社區(qū)）各級，為快速應(yīng)對災(zāi)情奠定了扎實的基礎(chǔ)。強化災(zāi)害救助款物管理，依法將災(zāi)害救助資金和工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，加快建設(shè)災(zāi)害救助物資儲備庫點網(wǎng)絡(luò)，完善物資緊急調(diào)撥和配送體系，加強災(zāi)害救助資金物資監(jiān)督管理，規(guī)范災(zāi)害救助的工作程序。災(zāi)害發(fā)生后，各級政府部門組織人員深入村組，逐組逐戶調(diào)查了解受災(zāi)群眾的生活情況，并分類登記造冊，建立臺賬。按照受災(zāi)困難程度認真實施分類救助，實行聯(lián)村包干責(zé)任制，采取措施解決災(zāi)民口糧、穿衣等生活問題。動員社會力量，積極開展“送溫暖、獻愛心”等形式多樣的互助互濟活動，確保受災(zāi)困難群眾渡過難關(guān)。同時，因地制宜組織受災(zāi)群眾廣開門路開展生產(chǎn)自救，實行以副補主，以工補農(nóng)，增加農(nóng)民收入。在災(zāi)害救助過程中，把災(zāi)民轉(zhuǎn)移安置和生活保障作為重中之重。在安置方法上，采取集中和分散兩種方法，以分散為主。在保障方式上，堅持政府主導(dǎo)，社會參與，既充分發(fā)揮政府行政力的主導(dǎo)作用，又充分運用市場機制予以補充和輔助。在組織體制上，每個集中安置點都由民政部門為總協(xié)調(diào)，有關(guān)部門分工負責(zé)，相互配合。在工作重點上，主要關(guān)注孤殘等弱勢群體和因災(zāi)倒房造成無家可歸的重災(zāi)戶。幾年來，宣城市已爭取上級救災(zāi)資金5768.6萬元，恢復(fù)重建災(zāi)區(qū)倒塌民房2875戶6099間。

（五）優(yōu)撫、流浪和慈善等其他救助制度進一步完善，救助水平不斷提高

一是認真貫徹《軍人撫恤優(yōu)待條例》，適時調(diào)整提高重點優(yōu)撫對象的撫恤補助標準，建立健全撫恤、優(yōu)待標準自然增長機制。進一步做好重點優(yōu)撫對象醫(yī)療保障工作，建立全區(qū)優(yōu)撫對象醫(yī)療保障制度。改善優(yōu)撫對象的居住條件，做好孤寡在鄉(xiāng)老復(fù)員軍人集中供養(yǎng)工作，優(yōu)先把符合條件的優(yōu)撫對象納入各類救助制度。積極幫助重點優(yōu)撫對象更換、修理假肢等輔助器械，為殘情加重的殘疾軍人提高殘疾等級，定期調(diào)整一至四級殘疾軍人的護理費標準。宣城市現(xiàn)有重點優(yōu)撫對象16245人，其中復(fù)員軍人5296人，帶病回鄉(xiāng)退伍軍人4591人，三屬753人，傷殘1732人，“兩參人員”3873人。每年春節(jié)和“八一”期間，市委、市政府都要召開春節(jié)黨政軍座談會，走訪慰問駐宣部隊和重點優(yōu)撫對象，發(fā)放慰問金。同時，結(jié)合“愛心獻功臣”活動，多方組織人力和資金，幫助重點優(yōu)撫對象新建和改建、維修住房，改善住房條件。2004年-2006年，全市集中投入資金280萬元，為910戶優(yōu)撫對象新建和維修住房1500間。二是對城市流浪乞討人員救助工作由“強制收容遣送”變?yōu)椤白栽盖笾?、無償救助”，出臺了《宣城市城市流浪乞討病人醫(yī)療救治及救助辦法》，著力解決城市流浪乞討病人醫(yī)療救治及救助工作難題，推進救助管理工作依法、有序開展。幾年來，已救助7000余人次。三是積極開展慈善救助活動，規(guī)范慈善救助程序，注重慈善項目研究、策劃、創(chuàng)新，打造具有感染力、凝聚力和影響力的品牌項目。進一步把慈善救助納入社會保障體系建設(shè)，積極推進慈善救助與其它社會保障制度的有機銜接，提高救助資金使用的公平性和高效率，使慈善救助真正發(fā)揮社會救助的補充保障作用。全市各級慈善組織積極拓寬募捐渠道，不斷加大救助力度、拓展救助領(lǐng)域，在助醫(yī)、助學(xué)、助殘、濟困等方面，幫助困難群眾和弱勢群體解決了燃眉之急。四是制定了《宣城市困難群眾臨時生活救助實施意見》，進一步完善城鄉(xiāng)困難居民臨時生活救助資金籌集機制，明確救助對象和救助標準，確保特殊困難群眾及時得到救助。這是對農(nóng)村居民最低生活保障制度、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等民生工程項目的有力補充，對促進和諧社會建設(shè)起到積極的推動作用。此外，司法、教育、就業(yè)、住房等專項社會救助領(lǐng)域也在不斷拓展，覆蓋城鄉(xiāng)困難群眾、相互銜接配套的新型社會救助體系初步形成。

二、城鄉(xiāng)社會救助實施存在的問題

目前，城鄉(xiāng)社會救助體系基本建立，在保障困難群眾生活、維護社會穩(wěn)定、緩解社會矛盾、促進和諧社會建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。然而，現(xiàn)有的社會救助體系已難以完全適應(yīng)社會救助工作紛繁復(fù)雜的局面和日新月異的變化，在實施社會救助過程中也不斷遇到新問題。

（一）社會救助管理體制與運行機制不夠健全

社會救助涉及內(nèi)容很多，不可能由一個部門單獨承擔(dān)，只能由多個部門分工協(xié)作、共同完成。下崗職工基本生活保障和失業(yè)保障隸屬于勞動部門管理，生活救助的居民最低生活保障隸屬于民政部門管理，衛(wèi)生部門負責(zé)醫(yī)療救助，教育部門負責(zé)義務(wù)教育的助學(xué)救助，提供廉租住房、租房減免的則是房地管理部門，等等。各部門分別有著截然不同的管理制度和管理范圍，各項救助制度單一性的功能定位，條塊分割的問題仍然存在，導(dǎo)致制度之間缺乏合理的銜接與協(xié)調(diào)。欠缺科學(xué)合理的調(diào)整機制，影響了工作效率，增加了管理運作成本。各個救助主體之間互不銜接，形不成合力，綜合救助能力減弱，甚至使政府在社會救助的局部領(lǐng)域缺位、錯位，造成當(dāng)前社會救助難以滿足貧困群體的不同救助需求。運行機制不夠通暢，基層網(wǎng)絡(luò)平臺薄弱，救助機構(gòu)與隊伍不健全、經(jīng)費不足、設(shè)施簡陋等問題日益突出。同時，救助對象正常進入與退出的機制不夠健全，核查和監(jiān)督手段的缺乏，使救助對象一旦進入救助體系，就多少帶有剛性，進易出難，容易衍生成為一種長期性福利。

（二）尚未形成完備的社會救助法律體系

1997年國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，2007年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度》的出臺，實現(xiàn)了居民最低生活保障制度均等化。最低生活保障由城市居民最低生活保障線制度，擴展到城鄉(xiāng)最低生活保障制度。隨后國家又出臺了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的通知、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例、城市無著流浪乞討人員救助管理辦法，自然災(zāi)害應(yīng)急救助制度、農(nóng)村特困戶救助制度，教育、衛(wèi)生、勞動、建設(shè)等部門也先后出臺了救助政策。目前，我國已初步建立了以城鄉(xiāng)最低生活保障為基礎(chǔ)，以災(zāi)民救助、五保供養(yǎng)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助為重要內(nèi)容，以臨時救助、慈善救助、社會互助為補充，教育救助、住房救助、就業(yè)救助、司法救助等救助銜接配套，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)覆蓋城鄉(xiāng)居民的新型社會救助體系的基本框架。但是，據(jù)知情人士透露，2010年11月份，在一次國務(wù)院召開的常務(wù)會議上，討論了《社會救助法》，中央高層表示，《社會救助法草案》并不成熟，遭到否決。社會救助還停留在條例、辦法、決定和通知的水平，沒有出臺統(tǒng)一的《社會救助法》這樣的實體法，與之相配套的單項救助法律也相對缺乏，尚未形成完備的社會救助法律體系。政府與受助者的責(zé)任與義務(wù)、受助者資格認定、社會救助的范圍及經(jīng)費保障、運行程序等方面還存在著大量不明確之處，使有關(guān)部門處理社會救助事務(wù)時常常無法可依。救助內(nèi)容的多樣性還直接導(dǎo)致管理機構(gòu)政出多門，沒有規(guī)范的技術(shù)操作準則、較為完善的內(nèi)容體系和科學(xué)合理的救助實施標準可遵循，在一定的程度上導(dǎo)致了社會救助工作的隨意性和多變性。

（三）合理確定救助標準難

確定救助標準的制約因素比較多，現(xiàn)行政策是地方政府自行確定救助標準，這使得社會救助標準合理性完全依托于地方政府制定政策的能力，在確定標準時由于多種因素影響，容易造成各地社會救助實施效果的差異性，出現(xiàn)倚高倚低現(xiàn)象，不符合社會救助的公平原則。標準是否合理對政策實施的影響又比較大，救助標準太低，達不到保障最低救助目的。救助標準太高，則會產(chǎn)生“福利病”。如果社會救助標準太高，譬如最低工資乘以2（一對夫婦）小于或等于低保標準乘以3（三口之家）的話，這樣的標準就是不合適的。因為這就意味著出去工作比不工作光拿社會救助資金的收入還少或一樣多。如在一個三口之家，都沒有工作，按2010年宣城市城市低保月平均保障標準256元，應(yīng)該可以拿到768元，如果一個人可以找到一份每月700元工資的工作，他們家拿的最低生活保障金就要減少到68元，加上就業(yè)成本，這個家庭的總收入可能還低于拿低保收入。也就是說，如果受助家庭通過就業(yè)每多掙1元錢，就意味著他們將少得到1元錢的救助，這顯然不利于鼓勵受助者去尋找工作。同時，救助標準單一，沒有差別對待。如低保制度中，沒有按照低保對象類別如家庭規(guī)模、身體狀況、勞動能力等進行細分，單純按家庭收入平均來核算，沒有把有勞動能力的低保對象區(qū)別開來。由于在日常生活開支方面，老年人、小孩、病人和殘疾人的日常支出遠高于有勞動能力的低保對象，只定一個標準，一方面對勞動就業(yè)產(chǎn)生消極作用，另一方面也使老弱病殘的低保對象得不到更為有效的救助。家庭規(guī)模不同，家庭生活費用也是不同的，按一個統(tǒng)一的標準來救助，對救助和就業(yè)都會帶來消極作用。

（四）界定救助對象難

由于各種因素的影響，對受救助對象的信息掌握不完整，往往容易導(dǎo)致漏選、錯選救助對象。另外，由于救助對象的情況在不斷發(fā)生變化，救助機構(gòu)未能動態(tài)跟蹤，沒有做到及時、準確把握其全部信息，導(dǎo)致漏選、錯選救助對象。如城鄉(xiāng)低保最難操作的一關(guān)是如何界定申請對象家庭收入，確定是否納入低保范圍。家庭收入是指共同生活的家庭成員所獲得的貨幣和實物收入的總和，它包括了經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四大項。目前，城鄉(xiāng)低保標準在一個城市、一個時期是確定的，是一個定數(shù)，要準確測算居民家庭收入，存在一定困難，還沒有一個尺度可以象天平一樣衡量其收入多少?，F(xiàn)實生活中城鄉(xiāng)居民家庭收入?yún)s是模糊的，隱性的，很難界定，更難量化。尤其是隨著社會的不斷進步，就業(yè)渠道逐漸拓寬，就業(yè)方式愈加多樣化，經(jīng)濟收入更加復(fù)雜化?，F(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確村民必須履行如實告知其收入的義務(wù)，也沒有賦予主管部門對村民收入的調(diào)查權(quán)。為了享受國家政策，很多人想方設(shè)法鉆政策的空子，于是就出現(xiàn)了諸如“人情?！薄ⅰ膀_?！?、“低保富翁”等問題。這樣，就會出現(xiàn)該保的對象沒有得到保障或不能足額保障，不該保的卻反得到了保障，該退保的沒有退出，尤其是邊緣人群，引發(fā)了一定的社會矛盾。

（五）社會救助資金籌集渠道單一

隨著社會救助工作的快速發(fā)展，社會救助范圍進一步擴大，救助項目和涉及的相關(guān)部門也隨之增多。面對我國現(xiàn)實存在的龐大的需要救助的群體，雖然救助資金撥款數(shù)額有了較快增長，但與社會救助對象的迫切需求比較起來，還是杯水車薪。一是中國的經(jīng)濟發(fā)展并不平衡，城鄉(xiāng)差別較大，貧富差距進一步拉大，公平和效率失衡問題更加突出，新的貧困人群不斷涌現(xiàn)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2009年西部地區(qū)貧困人口占全國貧困人口的比例達66%，比2001年上升了5個百分點。貴州、云南、甘肅貧困人口的比例達到41%，比2001年增加了13個百分點。在這些貧困人口中，雖然一部分人會隨著經(jīng)濟發(fā)展及就業(yè)形勢的好轉(zhuǎn)逐步擺脫貧困，但相當(dāng)多的人在較長時期內(nèi)仍難以靠自身能力走出困境。群眾“因災(zāi)返貧”、“因病致貧”，“因貧致病”現(xiàn)象還較為嚴重，還會有一些社會成員進入貧困群體，不少邊緣戶因收入下降也需要納入社會救助。二是救助資金來源主要依賴于財政投入，雖然政府已經(jīng)逐步加大了對社會救助資金的投入，但是這部分資金只能基本滿足最低生活保障資金需要，在臨時救濟、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)和醫(yī)療救助等方面資金還存在很大的缺口。同時，有限的財政投入又分散在各政府部門，零散的救助資源由于得不到集中利用，導(dǎo)致救助標準偏低，無法使救助對象的生活得到真正改善。三是社會救助資金實行中央、省、市、區(qū)級財政分擔(dān)的辦法，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，相應(yīng)經(jīng)濟負擔(dān)能力也不同，對救助對象的確定、救助資金的落實，都會產(chǎn)生不同的影響，也造成社會救助的實施效果有好有差，貧困家庭醫(yī)療難、子女上學(xué)難、住房條件差、打官司難等問題仍比較突出。

三、構(gòu)建城鄉(xiāng)社會救助體系對策與建議

社會救助制度的建立，為困難群眾的基本生活提供了有效保障，極大地緩解了因貧困引起的社會矛盾和社會問題。如何通過社會救助制度的完善和發(fā)展，建立起與黨中央、國務(wù)院的要求相符合，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，能惠及更多困難群眾的社會救助體系，筆者提出以下幾點建議：

（一）理順管理體制，健全運行機制

各級黨委、政府要把社會救助提高到解決“民生”問題高度來認識，建立協(xié)調(diào)平臺和落實平臺，加大救助的力度。要建立社會救助綜合管理機構(gòu)，統(tǒng)一安排、管理和落實社會救濟政策等，協(xié)調(diào)解決社會救助中的諸多問題，構(gòu)建跨部門的社會救助管理體系。民政、衛(wèi)生、教育、司法、建設(shè)、勞動、衛(wèi)生、工會等多個部門分別處理自己承擔(dān)的社會救助具體事務(wù)，保證各項救助政策的落實。將社會救助各項內(nèi)容均納入民生工程，建議在省、市、縣（區(qū)）民生工程領(lǐng)導(dǎo)組辦公室的基礎(chǔ)上，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民生工程管理機構(gòu)。由民生工程管理機構(gòu)積極發(fā)揮牽頭、綜合、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等管理職能，有關(guān)部門各司其責(zé)，密切配合，形成社會救助工作合力，有效避免過去政出多門、相互掣肘的弊端。各級民生工程管理機構(gòu)根據(jù)上級要求制定年度社會救助目標，進一步明確成員單位的救助職能，有效整合各系統(tǒng)、各部門的設(shè)施、資金、政策、信息、人力、物力等資源，定期召集成員單位開會協(xié)調(diào)工作，加大對社會救助工作的檢查力度，真正起到“政府主導(dǎo)”的作用。城鄉(xiāng)救助體系建設(shè)中，農(nóng)村低保、救災(zāi)救濟、醫(yī)療救助等重心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和村（社），鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和村（社）直接承擔(dān)著各類救助對象的申請、調(diào)查、認定、資金發(fā)放和動態(tài)管理等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)安排專人負責(zé)，承擔(dān)生活、醫(yī)療等救助工作，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求有2—3名，小的至少要有2名。要在每個村（社）都設(shè)立社會救助工作的窗口，救助政策及流程上墻公示，確保救助工作有章有序進行。按照費隨事轉(zhuǎn)的原則，各級財政下?lián)苌鐣戎Y金時，按適當(dāng)比例同時下?lián)芄ぷ鹘?jīng)費，或在層層下?lián)艿倪^程中，必須考慮給基層留下比較充足的工作經(jīng)費。建立涵蓋城鄉(xiāng)的社會救助信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，主要負責(zé)社會救助對象信息的匯總和救助資源的整合，共享資源，提供高效優(yōu)質(zhì)服務(wù)。強化監(jiān)督控制，加強人大、政協(xié)、媒體和社會公眾等力量對社會救助工作的檢查監(jiān)督，形成一種良性互動關(guān)系。對社會救助實施過程和政策效果進行監(jiān)控，收集過程信息，評估目標實現(xiàn)程度，及時發(fā)現(xiàn)問題，為相關(guān)政策的修正和完善提供依據(jù)，切實提高社會救助對象保障水平。

（二）積極推進法制化進程，完善社會救助政策

盡快推動《社會救助法》的出臺，逐步完善社會救助政策，及時修訂已有行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性規(guī)章及相關(guān)文件、規(guī)定中相矛盾的表述?！渡鐣戎ā窇?yīng)該是社會救助法律體系的核心，要明確社會救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助標準、各項救助制度的具體措施及出具虛假證明騙取救助等行為的法律責(zé)任等，使救助工作有法可依、有章可循，從而保證社會救助做到公開、公平、公正，更好地發(fā)揮社會救助工作的社會效益。在立法的同時，還必須強調(diào)建立救助制度的實施機制，尤其對社會救助實施過程進行嚴格監(jiān)督，包括對社會救助機構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對救助資金與實物管理的監(jiān)督，對社會救助的公正度進行監(jiān)督，對社會救助的效益進行監(jiān)督，等等。對騙取社會救助資金的，依法追繳所騙取的社會救助資金，并把不良行為記錄在案，作為批準救助對象從事其他社會經(jīng)濟活動的參考依據(jù)，以此增強救助對象的誠信意識。對責(zé)任者和提供虛假證明單位進行嚴厲處罰，維護法律的嚴肅性。進一步抓好救助體系政策法規(guī)建設(shè)，針對目前社會救助政策實施中面臨的問題，逐步完善現(xiàn)有的具體救助政策和措施，健全城市居民最低生活保障、農(nóng)村特困戶救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，全面建立城鄉(xiāng)特困家庭醫(yī)療救助制度，大力開展慈善救助，建立災(zāi)害應(yīng)急救助機制，做好城市生活無著的流浪乞討人員的救助管理工作，建立城鄉(xiāng)特困家庭住房保障制度，健全城鄉(xiāng)特困家庭子女教育救助制度，完善法律援助和就業(yè)援助制度等社會救助體系，確保社會救助制度的長效性和權(quán)威性。嚴格執(zhí)行個人申請、社區(qū)（村委）居委會核實、鎮(zhèn)（街道辦事處）初審、縣級社會救助主管部門審批，把握好申請調(diào)查、收入核實、公示監(jiān)督、審核審批、分類救助、動態(tài)管理、資金發(fā)放等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到社會救助工作從申請、調(diào)查、審核、審批、救助資金的管理與發(fā)放以及行政復(fù)議和行政訴訟等每一個環(huán)節(jié)、每一道程序都規(guī)范、公開、透明。

（三）合理設(shè)定社會救助標準

在救助標準的設(shè)計上，要根據(jù)各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平，綜合利用市場物價指數(shù)和恩格爾系數(shù)等科學(xué)的測算方法，設(shè)計出適當(dāng)?shù)木戎剑沟镁戎_實能夠滿足困難群眾的生活需要，也要適度，避免社會救助標準過高造成的巨大財政壓力和社會救助依賴問題。從中國貧困人口數(shù)量大特別是農(nóng)村貧困人口多和地域差別大的現(xiàn)實，以人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入和支出，人均地方財政收入和支出等指標構(gòu)成一個綜合指數(shù)，將全國的城市和縣、鎮(zhèn)分成若干檔次，然后用抽樣調(diào)查的方法確定各檔次中的城市和縣、鎮(zhèn)指導(dǎo)性標準。確定救助標準時還必須全面考慮，兼顧各方因素。一要建立社會救助標準與經(jīng)濟增長的聯(lián)動機制，根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展程度和物價上漲幅度，及時調(diào)整社會救助標準。凡物價上漲，尤其是生活必需品價格的上漲，首當(dāng)其沖、深受其害的一定是城鄉(xiāng)救助家庭，救助標準一定要及時跟上。二要更加關(guān)注兒童和未成年人的發(fā)展問題，把貧困家庭的兒童和就學(xué)青少年的教育擺在重要的位置，不僅要保障貧困家庭的生存需要，更要關(guān)注和解決貧困家庭孩子的發(fā)展。三要對于一些情況特殊的救助對象，如孤寡老人和孤兒以及單親家庭可以考慮適當(dāng)提高標準。四要針對救助對象的家庭結(jié)構(gòu)、規(guī)模不同，救助標準也不同。有勞動能力的應(yīng)該比沒有勞動能力的救助標準低，勞動能力強的應(yīng)該比勞動能力差的救助標準低。

（四）科學(xué)篩選和確定救助對象

為了把有限的救助資金最有效地用到最需要救助的群體上，必須事先在救助對象的篩選上準確無誤。一是按照“本人申請——村（居）委會入戶調(diào)查——民主評議——張榜公布——鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核——縣（區(qū)）相關(guān)部門審批”的程序確定社會救助對象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處、村（社區(qū)）兩級要抽調(diào)專人組成調(diào)查小組，深入村組、農(nóng)戶進行普查，并進行分類，建立健全各類救助對象臺帳。具體采集、登記和匯總困難群體的實際生活狀況，對社會救助對象的資格進行初審，如果發(fā)現(xiàn)有不符合條件的，立即糾正，避免救助的重復(fù)和遺漏。二是縣（區(qū)）相關(guān)審批部門通過社會救助管理部門和其他政府部門之間的資料共享，審核救助申請對象的信息，以保證獲取信息的全面性和完整性。對上報的社會救助對象要進行逐級抽查，開展專訪座談，確保救助對象的準確性。同時，也要進行經(jīng)常性的復(fù)核檢查，以保障被救助者確實得到救助，防止社會救助資金的冒領(lǐng)。三是社會救助對象實行“有進有出”的動態(tài)管理。隨著社會的發(fā)展變化，社會救助的人群也會發(fā)生變化，絕對貧困的人群將減少，相對貧困的人群將發(fā)生變化。例如，下崗困難職工通過再就業(yè)、困難家庭培養(yǎng)大學(xué)生實現(xiàn)就業(yè)等走出了困境，已不符合救助對象條件，應(yīng)及時取消被救助待遇。同時，隨著群眾物資文化生活的提高，社會救助的標準和救助水平也將隨著提高，一些相對貧困群體、邊緣群體因社會救助標準提高而符合救助對象條件，也應(yīng)適時將這部分群體納入救助對象的范圍，讓困難群眾更多地分享發(fā)展改革的成果。

（五）力求社會救助方式多元化，提高救助強度

要建立健全以政府投入為主，以社會募集和捐贈為輔，以社會互助，對口幫扶為補充，分級負責(zé)的多元化社會救助資金籌集機制，確保社會救助資金投入不斷增加，提高社會救助資源的配置效率。一是要建立社會救助資金的自然增長機制，每年社會救助資金的增長幅度應(yīng)略高于當(dāng)?shù)刎斦杖朐鲩L的幅度。進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加社會救助支出的比例，將社會救助資金納入同級財政預(yù)算，并強化社會救助資金在財政預(yù)算中的剛性增長機制，保證社會救助的資金來源。對于經(jīng)常性救助項目，各級財政應(yīng)當(dāng)確定一個相對合理的投入比例，實行剛性約束。對于臨時性救助項目，建議結(jié)合各類突發(fā)事件應(yīng)急方案，及時安排。設(shè)計一個能夠?qū)Ω骷壍胤截斦闹Ц赌芰M行如實評估的指標體系，以這個指標體系為基準，對各級地方財政，尤其是基層財政的支付能力進行評估，評估的結(jié)果作為社會救助資金“分擔(dān)”或“配套”的依據(jù)。根據(jù)省、市財力狀況，結(jié)合各地區(qū)實際，確定科學(xué)合理的分擔(dān)比例，逐步加大省、市財政的投入比重。二是結(jié)合當(dāng)前的勞動力市場條件，探索社會救助對象的就業(yè)途徑，讓更多的社會救助對象走出社會救助這道安全網(wǎng)。鼓勵救助對象創(chuàng)業(yè)，政府要從物資、技術(shù)、信息、勞務(wù)輸出等方面給予幫助、引導(dǎo)，在貸款上給予優(yōu)惠，使他們早日致富，走出救助范圍。三是整合民間救助資源，不斷拓寬救助資金籌集渠道。建立社會幫扶制度，動員社會各界共同參與，扶持幫助救助對象發(fā)展生產(chǎn)、擺脫困境。在城市與農(nóng)村、富裕地區(qū)與貧困地區(qū)之間建立穩(wěn)定的對口支援、協(xié)作關(guān)系，積極倡導(dǎo)機關(guān)、企事業(yè)單位、社區(qū)、個人開展扶貧濟困送溫暖及社會服務(wù)活動。建立縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)三級社會捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)社會捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。政府發(fā)行的福利彩票所籌集的公益金，每年也要提取一定比例用于城鄉(xiāng)社會救助。對捐贈、資助社會救助事業(yè)的企事業(yè)單位，社會公益組織及個人，在稅收上進一步給予優(yōu)惠。