郭應良

(云南大學，云南 昆明 650091)

完善食品安全監(jiān)管 增強政府公信力*

郭應良

(云南大學，云南 昆明 650091)

食品安全危機損害了公眾的身心健康，造成社會的恐慌，影響到社會和諧安定。食品安全事件泛濫凸顯政府在食品安全監(jiān)管中的漏洞與無力，損害政府的形象，更危及到政府的公信力。文章從政府監(jiān)管的角度，基于當前政府公信力在食品安全危機中面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，分析了政府公信力為什么下降并提出提升政府公信力的幾個著力點。

食品安全;政府監(jiān)管;政府公信力

近來一系列食品安全事件，從“三聚氰胺”、 “瘦肉精”、 “染色饅頭”，再到“塑化劑風波”，一次次挑戰(zhàn)公眾的敏感神經，敲響了食品安全危機的警鐘。食品安全不僅關系到13億中國人的身心健康，關系到人民對政府的信賴感、國家的形象，更重要的是關系到政府公信力。饅頭可以被無良知的商人染色，可是政府公信力不容任何人和任何形式的染色，政府公信力是政府的生命，事關黨和國家的前途命運，政府監(jiān)管部門只有加大對食品安全的監(jiān)管，遏制日益蔓延的危機，取信于民，才能提高政府在食品安全危機處理中的公信力。

一、嚴峻的食品安全危機拷問著政府的公信力

公信力是政府的影響力和號召力，是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、透明程度、服務程度和法治建設程度，也是公眾對政府的評價，反映了公眾對政府的滿意度和信任度。［1］面對日益頻發(fā)、無法遏制的食品安全危機、政府監(jiān)管的乏力，政府公信力面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

1.重大食品安全危機蔓延沒有得到有效的遏制

“三聚氰胺”、 “瘦肉精”和“染色饅頭”等重大食品安全事件中，政府監(jiān)管部門都進行了嚴厲的查處、打擊，但是重大的食品安全事件仍然不斷發(fā)生，沒有得到有效的遏制。日益蔓延的食品安全事件危害了公眾的身心健康，加劇社會的恐慌，影響到社會秩序的安定，同時也凸顯了政府對食品安全監(jiān)管的乏力、疲軟，嚴重影響了政府在食品安全監(jiān)管中的公信力。食品安全監(jiān)管涉及到食品的生產、運輸、流通、銷售等多個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有政府相關部門層層把關、嚴格監(jiān)管，但是重大食品安全事件依然不斷發(fā)生，沒有得到實質性改善，政府在食品安全監(jiān)管方面的漏洞依舊存在，影響了公眾對政府食品安全監(jiān)管的信心，影響了一個負責和服務型政府的形象。食品安全危機屢禁不止，使公眾對政府在食品安全監(jiān)管中的能力產生了懷疑，損害了高效行政型政府的形象，拷問著政府的執(zhí)政能力，侵蝕了政府的公信力。

2.政府在食品安全危機中的被動、消極監(jiān)管

重大的食品安全危機，每次都是得益于權威媒體的披露報道，公眾才知道了事件的真相，引起了社會的普遍關注，把政府推到了輿論的風口浪尖上，致使政府部門采取行動查處，政府監(jiān)管部門處于一個被動的、消極的地位。政府監(jiān)管部門成了輿論指責的焦點，降低了公眾對政府食品安全的信賴。每次食品安全危機中，公眾的感覺都是“權威媒體揭露、相關部門領導表態(tài)、幾個部門突擊、若干人員服罪、過段時間冷卻”五段式套路，陳舊老套，千篇一律，沒有實質性的改變。在食品安全監(jiān)管中，以罰款代替治理，大搞運動式、突擊性執(zhí)法，在食品安全事件出現后，大搞“專項整頓”、“專項檢查”，風聲過后又放松了監(jiān)管，一切故態(tài)復萌，不注重常態(tài)化的監(jiān)管制度。在監(jiān)管執(zhí)法過程中，無視法律法規(guī)、玩忽職守，為了部門利益，徇私舞弊，嚴重損害法律的權威，破壞了法律在公眾心目中的公信力。在食品安全危機爆發(fā)后，有些政府監(jiān)管部門不是主動承擔責任，采取有效的措施改善監(jiān)管的成效，而是為了逃避責任，封鎖消息、打擊報復記者和舉報者。面對媒體采取躲閃，逃避社會的監(jiān)督，影響了政府在公眾心目中的公信力。

3.政府監(jiān)管部門的自利性導致違規(guī)違法現象嚴重

食品行業(yè)涉及生產、流通和銷售等多個環(huán)節(jié)，產業(yè)鏈比較長，政府在食品安全監(jiān)管中采用多部門分段監(jiān)管，涉及眾多的利益主體，這些主體包括政府監(jiān)管部門、食品生產企業(yè)、消費者等，有些政府監(jiān)管部門為了自己部門利益放松了監(jiān)管，甚至故意放行，使層層的食品監(jiān)管流于形式，致使食品安全事件頻發(fā)。據媒體報道，有些政府監(jiān)管部門借食品監(jiān)管，通過罰款來增加辦公經費和工資福利，為了自己部門“創(chuàng)收”，最終導致了違法企業(yè)和銷售者只要給監(jiān)管部門交罰款就逍遙法外，甚至有些監(jiān)管部門為防止企業(yè)和銷售者因過高罰款而無力生產，適度降低處罰，使政府監(jiān)管部門和生產經營者形成利益共同體，使劣質的食品能夠通過層層的監(jiān)管流通到消費市場上。有些政府領導為了地方經濟利益，給食品監(jiān)管部門“打招呼”，給地方的納稅大戶企業(yè)或是某個領導的招商引資的項目“開綠燈”、“特別照顧”，導致了食品安全危機不斷，嚴重影響了政府依法執(zhí)政的形象。政府監(jiān)管部門的違規(guī)違法現象，損害了公眾的利益，使公眾對政府的食品監(jiān)管產生懷疑，對政府的行政行為和行政能力產生質疑，破壞了政府負責、法治和廉潔的公信力。

4.政府監(jiān)管程序欠缺透明度和公開性

公眾對政府食品安全監(jiān)管的公信力來自政府對食品安全監(jiān)管過程的透明度和信息披露的公開性。公眾對食品安全的信賴取決于對政府監(jiān)管部門實施食品監(jiān)管過程的認知程度及信任程度，公眾只有充分了解政府食品監(jiān)管的過程，才會產生對政府食品安全監(jiān)管的信賴。目前，由于我國行政權力的運行具有封閉性和不透明性，導致了政府監(jiān)管程序缺乏透明度和公開性，在一定程度上影響了政府的公信力。政府監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管過程中遮遮掩掩，對問題的調查諱莫如深，問責程序的缺乏與公眾對監(jiān)管過程的透明度、信息披露的公開性的需求產生了矛盾，政府監(jiān)管程序的不透明和公開性導致了公眾失去了對食品安全監(jiān)督的熱情，同時對政府監(jiān)管部門的質疑，增加了監(jiān)管的困難，還會因為“暗箱操作”而失去公眾的信賴，導致公信力的散失。

二、政府公信力在食品安全監(jiān)管中為什么下降

目前食品安全危機不斷發(fā)生，重大食品安全事件頻繁，政府無有效的措施遏制住蔓延，食品安全危機侵蝕著政府的權威，破壞了政府的公信力。盡管食品安全危機的頻繁是多種原因造成的，有企業(yè)違法的生產等，但是對負有主要監(jiān)管職能和提供公共服務職能的政府，應當負有主要的責任。

1.傳統(tǒng)政府食品安全監(jiān)管模式的缺陷

我國的食品安全監(jiān)管是“以分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的多部門監(jiān)管體系。在《食品安全法》中規(guī)定，國務院設置食品安全委員會，是食品安全監(jiān)管的最高層次的議事協(xié)調機構，對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調和指導，旨在加強部門間的配合和彌補監(jiān)管空隙，具體由衛(wèi)生部牽頭建立食品安全綜合協(xié)調機制，負責食品安全綜合監(jiān)督;農業(yè)部負責農產品生產環(huán)節(jié)的監(jiān)管;國家質檢總局負責食品生產加工環(huán)節(jié)和進出口食品安全的監(jiān)管;國家工商行政管理總局負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;國家食品藥品監(jiān)督管理局負責餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全的監(jiān)管。在地方政府層面上，縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域內的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制;完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制;按照權責一致的原則，建立食品安全監(jiān)督責任制和責任追究制。［2］

一方面，食品安全監(jiān)管部門的多頭、分散，產生了協(xié)調的困難、效率低下、監(jiān)管不力?！妒称钒踩ā芬?guī)定了政府各個監(jiān)管部門的職責和監(jiān)管的范圍，采用分段管理和品種監(jiān)管，看似責任分明、職能清晰，各監(jiān)管部門在自己的范圍內實施監(jiān)管，實則容易導致監(jiān)管部門之間的不合作，增加了協(xié)調的困難，致使監(jiān)管的分散化，沒有形成執(zhí)法合力。有些監(jiān)管部門監(jiān)管范圍的重復、交叉，產生了部門之間的沖突和矛盾，容易造成食品安全監(jiān)管的缺位，出現大量的不作為、監(jiān)管的盲區(qū)，甚至為了部門的利益，爭相監(jiān)管，遇到食品安全事故大家相互推諉，沒有部門負責，導致了食品安全事件不斷。另一方面，我國食品安全監(jiān)管部門的管理方式，有國家級機構和地方級機構，也有垂直管理機構和屬地管理機構，其中工商、質檢和藥監(jiān)部門屬于垂直管理，而衛(wèi)生、農業(yè)和商務部屬于屬地管理。由于各監(jiān)管部門隸屬關系的不同，與地方政府的關系也不同，導致了信息的不對稱，增加了協(xié)調的困難，容易形成部門利益，地方保護主義，致使監(jiān)管不力，食品安全危機得不到遏制。

2.監(jiān)督懲罰機制缺乏，監(jiān)管部門徇私枉法

政府公信力是政府通過履行其職能的一切行為反映出來，因此，政府的公信力實際上也就是公眾對政府履行職能情況的評價。在食品監(jiān)管過程中，履行政府監(jiān)管職能的相關部門和執(zhí)法人員，不僅代表自己的形象，更重要的是代表著政府的形象，在點點滴滴的執(zhí)法過程中體現著服務精神、法治精神，是政府公信力的名片。一方面，在食品安全監(jiān)管過程中，存在著執(zhí)法人員玩忽職守，徇私枉法，漠視國家法律，踐踏國家法律，為了部門利益與非法生產企業(yè)勾結，權錢交易，只收費不監(jiān)管，結成利益共同體，導致了食品安全監(jiān)管的缺失、不力。發(fā)生食品安全事故，各部門相互推諉、搪塞推脫，逃避監(jiān)管責任，損害了一個敢于負責任的政府形象，在公眾的心目中產生了惡劣的影響，嚴重影響了政府的公信力，破壞了公眾對政府的信賴感。另一方面，缺乏有效的懲罰機制。目前，國務院總理溫家寶和副總理李克強都強調重點治亂，加大對食品安全事件的打擊力度，顯示了國家對食品安全的重視。但是，《食品安全法》對負有主要責任的監(jiān)管部門的懲罰力度較小，對主要部門失職責任的追究很少，而且對“失職”的界定也很模糊，僅僅是指出需要“查明失職瀆職的情況”。對監(jiān)管部門的懲罰力度僅限行政性的，只有“記大過、降級、撤職或開除”，沒有刑事處罰。每次重大食品安全事故，除了懲處幾個生產者和銷售者之外，負有重大責任的監(jiān)管部門負責人很少受到懲罰，所以致使重大食品安全事故不斷發(fā)生，點點滴滴地蠶食著政府的公信力。

3.政府信息公開制度不健全，透明度低

在網絡高速發(fā)展的信息社會，信息傳遞具有快速性和公開性的特點，一個具有高度公信力的政府，一定能滿足和尊重公眾的知情權，贏得公眾的信賴感。只有增強政府監(jiān)管部門監(jiān)管過程的透明度，才能杜絕食品安全監(jiān)管的漏洞，規(guī)范食品安全監(jiān)管者的行為，贏得公眾政府食品安全的公信力。政府食品監(jiān)管部門應該及時、準確的公布食品安全監(jiān)管的信息，讓公眾在第一時間了解真相，不斷提高公眾的信息知情權。在食品安全危機中，政府監(jiān)管部門要改變傳統(tǒng)的強制性、命令式的監(jiān)管方式，不要墨守著傳統(tǒng)的封鎖消息，隱瞞消息，堵截消息，躲躲閃閃，推諉責任的被動性、消極性的危機處理方式。政府監(jiān)管部門要采取主動方式，通過新聞媒體等現代通信方式，及時發(fā)布消息，公布事故真相，動態(tài)公布事故的進展和處理過程，通過媒體真誠的和公眾溝通，及時解答公眾的疑惑，防止信息的不透明，導致公眾的恐慌，影響社會的安定，政府監(jiān)管部門只有增加食品安全事故處理的透明度，及時的和公眾溝通，增強公眾的參與度，提高政府監(jiān)管過程的透明度，才能增強政府食品安全監(jiān)管的公信力。

4.法律的不完善和滯后性

一方面是食品安全相關法律缺乏系統(tǒng)性和完整性。我國食品安全的法律以《食品安全法》、《產品質量法》、《標準化法》等法律為主導，以《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等相關食品安全的專門規(guī)章為主體。我國食品安全的法律法規(guī)雖然數量較多，但因分段立法，條款相對分散，單個法律法規(guī)調整范圍較窄，缺乏系統(tǒng)性和完整性，影響了政府監(jiān)管部門的執(zhí)行力。另一方面是食品安全標準不完善。目前，我國食品標準不統(tǒng)一，既有國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準，同時存在“雙軌制”，同一食品安全執(zhí)行雙重標準，出口產品質量相當高，而內銷產品質量普遍低。我國食品安全質量總體水平低于國際標準組織，標準體系之間缺乏有效的協(xié)調機制，食品衛(wèi)生和安全標準普遍存在著交叉重復、甚至是矛盾的問題，甚至同一產品有幾個標準，檢驗方法不同，導致了政府監(jiān)管部門在食品監(jiān)管上陷入了尷尬的境地，增加了政府監(jiān)管部門執(zhí)法的困難，影響了食品安全監(jiān)管的執(zhí)行力、監(jiān)管效果。

三、食品安全監(jiān)管中提升政府公信力的著力點

“民以食為天，食以安為先”，食品安全關系到公眾的身體健康和生命安全，更關系到公眾對政府的信賴、社會的穩(wěn)定與和諧。在食品安全監(jiān)管中，政府只有加強食品安全的監(jiān)管，遏制日益蔓延的食品安全危機，消除公眾的信任危機，才能提高政府的公信力。政府的公信力是政府執(zhí)政的基礎，是政府合法性的來源，一個有公信力的政府必然是依法行政、服務型的、廉潔透明的政府，只有這樣政府才能獲得公眾認可、信賴。政府可以從以下幾點入手在食品安全中提高公信力。

1.整合食品監(jiān)管資源，建設統(tǒng)一高效的監(jiān)管部門

目前，食品安全的監(jiān)管采用“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的模式，政府在食品安全監(jiān)管中多部門分段監(jiān)管，各自為政的現象并未得到根本的改觀，監(jiān)管不力，效率低下的問題嚴重存在。因此，政府在食品安全中需要整合食品監(jiān)管資源，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)管部門。在食品安全監(jiān)管中明確責任主體，加大監(jiān)管力度，增強責任意識，整合資源，協(xié)調各監(jiān)管部門的行動，對食品生產、加工、流通、銷售的全過程進行監(jiān)管，避免多部門分散管理而造成的工作漏洞和浪費資源，缺乏威信，相互爭權、推諉的弊端。我國應該借鑒歐美國家食品安全監(jiān)管經驗，成立專門的食品安全管理局，統(tǒng)一負責實施我國整個食品安全監(jiān)管工作。通過設立專門的部門，可以改變我國目前各個監(jiān)管部門權力分散、各自為政的現象，提高食品安全監(jiān)管的執(zhí)行力，遏制日益蔓延的食品安全危機。

2.完善法律法規(guī)，維護法律的權威

完善的法律是政府執(zhí)法的依據和基礎，是執(zhí)法監(jiān)管的尺度，也是公眾權利的保證。當前，我國食品安全法律法規(guī)的不完善，是食品安全事故頻發(fā)的重要原因之一。因此，首先加強《食品安全法》和相關配套法律的建設，加強各監(jiān)管部門的組織協(xié)調工作，明確細化各監(jiān)管部門的職能和范圍，明確責任，按照權責一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責任制和責任追究制。完善政府監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管中的懲罰力度，增強執(zhí)行力。其次健全統(tǒng)一食品安全標準體系。由于我國食品安全標準的不統(tǒng)一，存在著四級標準體系，導致了監(jiān)管的困難、混亂和重復，降低了政府的執(zhí)行力，所以必須完善食品安全標準。最后是依法行政。政府講不講誠信，有沒有公信力，一條最重要的標準就是看政府監(jiān)管部門能不能嚴格執(zhí)法，依法行政。政府監(jiān)管部門必須做好表率作用，嚴格依照法律規(guī)定的權限和程序行使權力、履行食品監(jiān)管職責。完善政府監(jiān)管機制，嚴格執(zhí)法、依法行政，規(guī)范政府執(zhí)法人員的行為，維護法律的尊嚴，提高法律的公信力，維護法治的權威。

3.增強透明度和公開性，完善信息披露制度

政府監(jiān)管程序的透明度，信息的公開性，是政府公信力來源的重要基礎，一個具有高度公信力的政府必然具有高度誠信意識，高度透明度的政府。在食品安全監(jiān)管中，政府應該增強監(jiān)管的透明度和公開性，完善信息披露制度建設，提高政府的公信力。政府要采取主動方式，充分利用自身信息源的權威性、廣泛性和靈通性，及時發(fā)布信息，占領信息發(fā)布傳播的制高點，引導社會輿論，消除社會的恐慌，維護社會的和諧穩(wěn)定。政府要建立食品安全危機的預警機制和危機處理機制，及時公布食品安全危機信息，危機處理的過程和結果，提高監(jiān)管過程的透明度，增強政府的透明度和誠信度，提高政府的公信力。

4.培育社會監(jiān)督力量，完善監(jiān)督渠道

社會力量的監(jiān)督主要來自新聞媒體、公眾兩方面，由于政府行政權力的運行具有封閉性，不公開透明的特點，容易導致政府監(jiān)管部門的徇私枉法，玩忽職守，所以必須發(fā)揮新聞媒體與公眾的監(jiān)督作用。只有加強新聞媒體的介入，提高政府監(jiān)管的透明度和公開性，提高公眾的知情權，才能遏制權力的濫用，維護公眾的利益，遏制日益蔓延的食品安全危機，提高政府監(jiān)管的公信力。食品安全關乎公眾的身心健康，關系到公眾切身的利益，公眾對政府的信賴來源于公眾對政府監(jiān)管程序的了解度和認知度。公眾只有參與政府監(jiān)管過程中，及時準確的知道事件的處理過程、進展和結果，才會對政府的監(jiān)管產生信賴。因此，政府監(jiān)管部門應該完善公眾參與的制度化建設，暢通公眾參與的渠道，增強公眾的參與度，加強政府監(jiān)管部門和公眾參與的互動，提高監(jiān)管程序的透明度、信息的公開度，增強對政府的監(jiān)督，提高政府的公信力。政府監(jiān)管部門要及時的公開監(jiān)管信息和結果，完善信息發(fā)布制度，切實保障公眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，不斷提高政府的公信力。

［1］唐鐵林.提高政府公信力建設信用政府 ［J］.中國行政管理，2005，(3).

［2］中華人民共和國食品安全法［Z］.北京:法律出版社，2009.

Improving Food Safety Supervision System and Enhancing Government’s Credibility

GUO Ying－liang
(Yunnan University，Kunming 650091，China)

Food safety crises undermined the people’s health，causing panic in society and affecting social harmony and stability．The increase of food safety incidents highlighted the defects in government’s food safety supervision，which damages the government image and credibility．Considering that the government is facing serious challenges in the current food safety crises，the paper analyzes why the credibility of the government is declining and offers some strategies and suggestions for further jobs．

food safety;government supervision;the credibility of the government

F768.2

A

1671－7406(2011)10－0075－05

2011－07－30

郭應良 (1984—)，男，云南彌渡人，云南大學公共管理學院2009級中外政治制度專業(yè)在讀碩士研究生。

(責任編輯 劉祖鑫)