普 應(yīng)

（西南大學(xué) 教育學(xué)院，重慶 400715）

近年來高考加分政策問題研究述評

普 應(yīng)

（西南大學(xué) 教育學(xué)院，重慶 400715）

隨著2010年11月14日教育部等五部門聯(lián)合簽發(fā)《關(guān)于調(diào)整部分高考加分項目和進(jìn)一步加強(qiáng)管理工作的通知》（教學(xué)[2010]10號）的下發(fā)，高考加分項目調(diào)整拉開了新一輪帷幕，社會對高考加分問題的關(guān)注掀起了又一波高潮。通過對近年來有關(guān)高考加分政策問題方面的研究成果進(jìn)行梳理，有助于總結(jié)已有的研究成果，并進(jìn)一步拓展對該問題的研究深度，進(jìn)而完善我國的高考加分政策。

高考加分；政策問題；研究述評

我國高考加分政策經(jīng)歷了優(yōu)先錄取階段（建國至1976年）、降分錄取階段（1977年至2000年）和加分錄取階段（2001年以后）[1]。2001年以來，隨著高考制度深化改革，高考加分政策存在的問題伴隨著高考加分作假的丑聞日益凸顯，專家學(xué)者們對這一問題紛紛進(jìn)行深入研究。隨著2010年11月14日教育部等五部門聯(lián)合簽發(fā)的 《關(guān)于調(diào)整部分高考加分項目和進(jìn)一步加強(qiáng)管理工作的通知》（教學(xué)[2010]10號）的下發(fā)，高考加分政策發(fā)展進(jìn)入新的階段。本文對以往研究成果進(jìn)行了梳理，把其歸納為高考加分現(xiàn)存問題、原因和對策等幾個方面，以期通過總結(jié)以往經(jīng)驗，對未來的研究形成一定的參考價值。

1 高考加分政策問題的研究緣起

高考是我國一項選拔人才的重要制度。在我國社會變革的大背景下，教育制度改革如火如荼，高考制度在選拔人才之余，還是促進(jìn)民族融合、縮小區(qū)域發(fā)展差距、維系社會公平正義和社會秩序穩(wěn)定等的重要手段，具有調(diào)節(jié)社會分層與流向，使社會結(jié)構(gòu)走向合理的社會控制功能，所以，高考制度適時革新事關(guān)重大。高考加分政策作為其中的重要部分，也隨之躍入人們的視野。高考加分隨著社會分化加劇、高等教育資源匱乏和配置不均等原因，日益凸顯矛盾和沖突。高考加分政策的各種問題沖擊著高考所倡導(dǎo)的公平和公正，與原先照顧弱勢群體、促進(jìn)學(xué)生多樣性發(fā)展等價值相背離，成了社會各界聲討教育不公平的強(qiáng)有力證據(jù)。因此，學(xué)者們紛紛探討高考加分政策出現(xiàn)問題的原因及其解決之道。廢除論、維持論和規(guī)制論是學(xué)者對于高考加分問題的主流觀點[1]。不論是哪一種觀點，討論的重點都是期望通過改革，為目前高考加分的失范行為導(dǎo)致的問題尋找解決之道。

2 高考加分政策的現(xiàn)實問題

高考加分制度隨著人們對教育公平關(guān)注度的提高及高考加分造假丑聞的日漸增多而暴露出了種種問題。以往的研究顯示，高考加分現(xiàn)存的問題主要有以下幾個方面。

2.1 高考加分政策的權(quán)力問題

（1）我國目前的高考加分政策是以教育部頒布的《普通高等學(xué)校招生工作規(guī)定》為主，在加分項目、加分幅度、加分形式等方面各省不盡相同。羅立祝指出，在20世紀(jì)，我國高考加分政策的決策權(quán)掌握在中央政府手中。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著教育分權(quán)的推進(jìn)，省級政府獲得了相當(dāng)大的權(quán)力，于是各地方政府先后針對不同對象出臺了各自的高考加分政策，同時各省之間對于同一對象的高考加分幅度不一。隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，一些高校也出臺了各自的高考加分政策。這樣就形成了中央政府、地方政府和高校三者都有權(quán)制定高考加分政策的局面。劉練軍通過對高考加分的法律分析，發(fā)現(xiàn)這種中央和地方雙重許可的設(shè)置導(dǎo)致現(xiàn)行的高考加分嚴(yán)重失范[2]。（2）權(quán)力混亂和腐敗的問題。高考加分因為多級制定模式提供了權(quán)力尋租的可能性，各方利益相關(guān)者都想分一杯羹。人大代表洪可柱指出，加分項目已涉及科協(xié)、體育、外事、民委、計劃生育、殘聯(lián)、公安、民政、工會等10多個部門和單位。通過關(guān)系找教育部，要求出臺高考加分政策的行業(yè)、部門或人士更是層出不窮[3]。余澄在其碩士論文里經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，獲得高考加分機(jī)會的幾率與考生的家庭背景有著千絲萬縷的關(guān)系，十分明顯的是這部分受益群體主要來自于優(yōu)勢階層子女[4]。趙新亮、周娟認(rèn)為，高考加分政策所涉及到的利益相關(guān)者在有限的高等教育資源面前，都會成為一個個利益博弈的主體，都會利用自己可能的手段實現(xiàn)自己的利益最大化……[5]這種非合作的博弈關(guān)系中利益各方的協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失是導(dǎo)致高考加分政策出現(xiàn)問題的根源所在。

2.2 高考加分政策文本層面的問題

高考加分政策存在加分項目繁多，加分范圍、對象界定模糊，加分幅度地區(qū)差異大等問題。（1）加分項目繁多。當(dāng)前教育部加分對象達(dá)20多項，而各省市的加分對象則更多。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前全國各類高考加分項目已多達(dá)190多項，而且存在部分“暗箱”操作的加分項目。（2）加分范圍、對象界定模糊，這是被大多數(shù)學(xué)者詬病的一大問題。學(xué)者討論最多的“思想政治品德方面有突出事跡”可獲得不超過20分的加分，這本身就沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，它“屬于精神領(lǐng)域的軟指標(biāo)，沒有物化的標(biāo)準(zhǔn)可以衡量，這給評定執(zhí)行造成了極大的彈性空間”，從而給造假提供了保護(hù)性條件，成為滋生腐敗的溫床。（3）加分幅度地區(qū)差異大。向莉娟，孟立軍統(tǒng)計了2007年部分省市對省級優(yōu)秀學(xué)生、省級優(yōu)秀學(xué)生干部、省級“三好”學(xué)生的加分情況，其中北京考生與新疆考生的加分相差達(dá)整整10分[6]。

2.3 高考加分政策操作層面的問題

政策制度隨意性過大、程序不透明、執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督，沒有嚴(yán)格按照程序公正的原則來設(shè)置高考加分政策是學(xué)者們討論最多的問題。萬永生認(rèn)為，加分政策的出臺，往往來自于專家之建議、領(lǐng)導(dǎo)之意愿，缺乏公眾的參與，沒有經(jīng)過聽證會、座談會及網(wǎng)絡(luò)上的交流、討論、辯論，因而決策者對加分政策本身所帶來的社會影響缺少清晰地評定[1]。何銀輝認(rèn)為，加分制度之所以腐變，重要原因之一在于加分制度本身的缺陷，即對“程序公正”的忽視，其操作過程往往是封閉的、不公開和不受監(jiān)督的，沒有在操作程序方面的嚴(yán)密規(guī)定。她還認(rèn)為，救濟(jì)制度的缺失也是高考加分異化的原因[8]。劉練軍指出，教育部的年度招生工作規(guī)定是以教育部內(nèi)部行政通知附件之身份面世的。盡管作為附件的規(guī)定和通知本身一起通過《教育部公報》予以公布和公開，但設(shè)定高考加分這種特殊行政許可的招生規(guī)定以內(nèi)部行政通知附件形式出臺終究不倫不類，明顯違反我國《立法法》等法律法規(guī)所規(guī)定的對外具有約束力的規(guī)范性文件制定、公布及生效之程序要求[2]。

3 高考加分政策問題的歸因

高考加分的問題源于復(fù)雜的原因，學(xué)者們從各個角度進(jìn)行了分析，歸納起來有以下兩點：高考法制的欠缺、程序公正缺失、執(zhí)行過程缺乏監(jiān)督使高考加分失去公信力，這是高考加分政策制度層面的原因；高等教育資源不足，區(qū)域教育資源分配不均是高考加分問題產(chǎn)生的根本原因。

對于高考法制的問題，劉練軍指出，高考加分有憲法規(guī)范根基，其合憲性毋庸置疑。高考加分的法律性質(zhì)應(yīng)是一種特殊行政許可，但是這種行政行為在現(xiàn)行法律中找不到直接法律依據(jù)，高考加分的“直接法律依據(jù)”來自于教育部的內(nèi)部行政通知。在法律上講，這種通知僅僅屬于內(nèi)部行政行為，對外部沒有任何約束力……更遑論依據(jù)這種通知實施賦予權(quán)利的特殊行政許可[2]。

崔華華、方美對不同地區(qū)高校資源進(jìn)行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在西藏、海南等偏遠(yuǎn)地區(qū)，高等學(xué)校數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中東部地區(qū)；而在人口大省河南，與發(fā)達(dá)的江蘇相比，無論在高校數(shù)量上還是在生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費方面都存在差距[9]。正是由于高等教育資源分布的不均衡，各地出臺的高考加分政策的目的也不同，其加分范圍與幅度自然就存在差距。他們進(jìn)一步對教育資源進(jìn)行了考察，發(fā)現(xiàn)同是河南省，不同地區(qū)之間的教育資源分配也存在著極大的不均衡。城鄉(xiāng)社會所傳承的這些資本差異通過學(xué)校的教育轉(zhuǎn)化成為自致性因素，使來自不同區(qū)域的學(xué)生所獲致的先天不平等被隱去，不被人們所察覺而公開化和合法化，從而使得各考生在獲取高考加分中所處的境遇不同。

4 高考加分政策問題的對策研究

針對高考加分存在的問題，學(xué)者們提出了許多建設(shè)性意見，歸納如下：從政策本身來看，高考加分應(yīng)實行剛性指標(biāo)，減少尋租異化的空間，縮小加分范圍、幅度，制定統(tǒng)一的加分標(biāo)準(zhǔn)等；健全高考法制，保證高考加分政策制定的公正、透明、嚴(yán)謹(jǐn)，建設(shè)監(jiān)督制約機(jī)制；合理配置教育資源，改變區(qū)域資源差異過大的狀況，從源頭上治理高考加分問題導(dǎo)致的教育公平問題。在這個問題上，官方的態(tài)度與研究基本一致，教育部提出:第一,進(jìn)一步調(diào)整與完善升學(xué)加分政策,使其在評定時有章可循;第二,進(jìn)一步明確界定加分對象,使其在評定時有剛性指標(biāo)可依;第三,進(jìn)一步增加招生考試的透明度,增加公眾監(jiān)督力[10]。

米艾尼、許路陽認(rèn)為，高考加分“其初衷是為了讓高考制度更加公平，但是即使是好的政策，在實際推行中，都可能被各種因素所左右”。[11]所以，崔華華、方美在經(jīng)過對高考加分政策的理性分析后，認(rèn)為高考加分問題應(yīng)該在制定與執(zhí)行過程中予以完善。在制定中：首先，加分的項目設(shè)置要符合公平原則；其次，對加分政策制定的權(quán)力進(jìn)行制約；再者，加分政策制定過程應(yīng)該公開透明。在執(zhí)行中：首先，應(yīng)盡快確立相應(yīng)的法律規(guī)范，使監(jiān)督做到有法可依。其次，嚴(yán)格落實行政問責(zé)制。張芳[12]、馬延朝[13]、劉曉紅[14]等學(xué)者也提出了相類似的建議。

教育資源配置差異引起高考加分異化的問題，學(xué)者們也有所提及，但是，僅著眼于高考加分政策這個點，問題無法得到解決。教育資源配置均衡是我國教育乃至國家發(fā)展中的大問題，學(xué)者們針對這個問題有專門的研究，因本文著重對高考加分問題的探討，在這里不過多涉及。

5 對高考加分政策問題已有研究的思考

學(xué)界對高考加分問題的研究取得了豐富的研究成果，目前研究的特點，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，對高考加分政策問題的研究符合我國高考加分問題的發(fā)展趨勢以及社會對該問題的關(guān)注度，具有很強(qiáng)的時效性。筆者選擇了中國期刊全文數(shù)據(jù)庫、中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫、中國博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫、中國重要報紙全文數(shù)據(jù)庫，以“題名”為檢索項，匹配“精確”，“高考加分”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，1979年到2011年搜索到論文288篇。其中 2000年到2006年，共檢索到28篇文章，五篇提到了高考加分存在問題，其余皆是新聞稿；2006到2008年分別檢索到文章20、18、17篇；2009年81篇；2010年114篇；2011年5月為止12篇。對高考加分政策的關(guān)注源于高考丑聞的頻現(xiàn)，零星有文章思考了該問題與教育公平的關(guān)系。2009年開始，政府對教育公平的高度關(guān)注與高考加分的矛盾日益明顯促使了高考加分研究的繁榮，對該問題的研究取得了豐富的成果。

第二，從研究者的背景來看，對高考加分問題的關(guān)注集中在學(xué)者和媒體兩個群體。學(xué)者主要從學(xué)術(shù)角度拷問了高考加分的社會作用以及高考加分問題所帶來的負(fù)面影響，追究其出現(xiàn)問題的原因并提出解決的途徑；媒體主要是控訴高考加分的種種問題，調(diào)查給學(xué)生帶來的直接影響，引起社會輿論的關(guān)注。

第三，從研究視角來看，已有的研究成果體現(xiàn)了從教育學(xué)、政策學(xué)和法學(xué)方面對這個問題的探討。

第四，從研究方法來看，已有成果研究方法較單一，大多是采用定性分析，極少數(shù)文章采用量化分析和其他研究方法。

第五，從研究主題來看，對高考加分政策的研究重點集中，主要在該政策的歷史演變，目前存在的問題，高考加分失范和教育公平等方面。對高考加分問題的原因分析主要停于政策表面，對深層次原因研究較少。

高考加分政策的研究取得了顯著的成績，理清了高考加分存在的各種問題，科學(xué)地考證了其存在的原因并試圖尋找出解決途徑，為緩解當(dāng)前高考加分矛盾和沖突起到了重要的啟示作用。但高考加分政策問題的研究尚存進(jìn)一步深入拓展的地方，這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，對該問題的研究層次需要進(jìn)一步深入。目前對該問題研究的重點多在于政策本身而沒有深入探究問題出現(xiàn)的深層次因素。雖然有個別學(xué)者從制度層次和經(jīng)濟(jì)利益探討了高考加分問題，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。特別是對區(qū)域教育資源配置不均衡的問題，雖已有提及，但是從未深入，值得引起關(guān)注。

第二，研究視角有待拓展。雖然目前研究體現(xiàn)了多學(xué)科的趨勢，但是殊途同歸，學(xué)者們幾乎都是從教育公平的角度來進(jìn)行研究。如同本文第一部分所述，高考除了維護(hù)社會公平之外，其他的作用也異常重要，甚至關(guān)系到國家的穩(wěn)定，這不得不引起各界的重視，從多角度思考高考加分以及高考制度改革。

第三，需要進(jìn)行系統(tǒng)研究。高考加分問題的出現(xiàn)還與人們的社會意識甚至和社會文化有關(guān)，解決這個問題應(yīng)該是一個系統(tǒng)的過程，在多視角審視高考加分問題時，還應(yīng)注意系統(tǒng)分析，系統(tǒng)地考慮才能有效地解決問題。

第四，提高對該問題的社會關(guān)注度。高考加分政策對社會發(fā)展的作用至關(guān)重要，想要系統(tǒng)地解決問題，需要各界的配合努力才能有成效，而目前對這個問題的主要關(guān)注者是學(xué)者和媒體，未免勢單力薄，還需要多方的配合努力。

第五，堅持深入研究，克服“時效”的負(fù)效應(yīng)。2009和2010年是研究成果集中發(fā)表的時間，從研究視角來看應(yīng)是源于政府對教育公平問題的關(guān)注。2010年末，教育部等五部門聯(lián)合簽發(fā) 《關(guān)于調(diào)整部分高考加分項目和進(jìn)一步加強(qiáng)管理工作的通知》，筆者認(rèn)為這是對研究成果的認(rèn)定，更應(yīng)該是對高考加分研究深入研究的契機(jī)。然而事實并不如此，截止到2011年5月，僅有十幾篇有關(guān)高考加分的研究論文發(fā)表，雖然有些文章代表了對這個問題的深入思考和多視角探索，但是可以反映出學(xué)界對此問題的關(guān)注度降低。有學(xué)者說過這是學(xué)術(shù)界的投機(jī)行為，熱點大家都關(guān)注，教育部的文件只是對部分高考加分項目進(jìn)行了調(diào)整，高考加分還等著動大手術(shù)，學(xué)界熱情卻已經(jīng)漸漸冷卻。問題既然存在，就應(yīng)繼續(xù)研究，促使其完善。

[1]羅立祝．高考加分政策的歷史演變與反思[J]．考試研究，2008(3)：36～48．

[2]劉練軍．高考加分的法律分析[J]．金陵法律評論，2010，（2）：85～98．

[3]葉鐵橋．全國人大代表洪可柱致函全國人大常委會建議清理規(guī)范高考加分政策．中國青年報，2006～08～14．

[4]余澄．高考加分政策公平問題研究[D]．華中師范大學(xué)碩士論文，2010．

[5]趙新亮，周娟．談高考加分政策中利益協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)[J]．教育探索，2011，（2）:37～38．

[6]向莉娟，孟立軍．教育公平視閾下我國高考加分政策探析[J]．內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(教育科學(xué)版)，2008，(6):1～3．

[7]萬永生．高考加分政策的現(xiàn)狀及思考 [J]．教學(xué)與管理，2009（4）：75～77．

[8]何銀輝．高考加分制度的憲法分析[J]．湘潭師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2007(2):39～42．

[9]崔華華，方美．對我國高考加分政策的理性分析及思考[J]．高教探索，2010（3）:82～86．

[10]教育部新聞辦公廳，中央教育科學(xué)研究所．對話教育熱點2009[M]．北京:教育科學(xué)出版社，2010．31～32．

[11] 米艾尼，許路陽．高考加分政策源流[N]．今晚報，2009～07～26(14)

[12]張芳．高考加分政策下的教育腐敗[J]．教學(xué)與管理，2009（3）:76～77．

[13]馬延朝．教育公平視野下高考加分政策存在的問題及其對策[J]．教育測量與評價，2010（6）：55～58．

[14]劉曉紅．憲政視野下高考加分政策的教育“公平”之辯[J]．現(xiàn)代教育管理，2011（2）：25～27．

[15]尹秋蓮．我國高考加分政策的演變、動力與革新[J]．考試研究，2011（2）:19～24．

[16]王克群．高考加分違背公平原則[J]．湖北招生考試，2006(12)．

Researches on the Problems of Bonus-point Policy for NCEE in Recent Years

PU Ying
(College of Education,Southwestern University,Chongqing 400715,China)

Since the Notice of Adjusting Bonus-point Items for NCEE and Strengthening Management Work(Education[2010]NO.10)has been signed by the Ministry of Education and five other ministries in November 14th,2010,the new round of adjustment of bonus-point policy for NCEE comes to the attention of the public.Through the analyzing of researches of bonus-point policy for NCEE in recent years,the thesis deepens the related researches,and tries to find the solutions to improve the policy.

bonus-point policy for NCEE;policy problems;commentary of researches

G632

A

1674－5787（2011）04－0096－03

2011-05-22

普應(yīng)（1986—），云南人，西南大學(xué)教育學(xué)部2010級碩士研究生，研究方向：教育管理。

責(zé)任編輯 周丁力