李志杰

（華東師范大學 高等教育研究所，上海 200062）

隨著1965年《高等教育》的通過及歷次修訂，美國聯(lián)邦學生資助體系而逐步建立并不斷進行調(diào)整。在法案的修訂中，涉及學生資助的提案日益增多的是需求分析公式、簡化申請程序等已有項目的細節(jié)方面的修改，這些都是需要重視和解決的問題，但對政策的現(xiàn)實影響和實際效果卻有所忽視。在資助資金不足，資助的實際價值下降的情況下，有必要更詳盡地分析學生資助政策的結果，并探究其影響因素。

一、美國聯(lián)邦大學生資助政策對高等教育入學的影響

美國聯(lián)邦學生資助政策實施以來取得明顯成效，在擴大高等教育入學機會的同時，滿足了國家的人才需求。但是各群體在高等教育入學率方面仍然存在很大差距，不同的資助方式對大學生的大學學習和未來發(fā)展具有不同的影響，對低收入群體和少數(shù)民族群體產(chǎn)生的影響更大，這是美國高等教育面臨的一個突出問題。

（一）影響高等教育總體入學狀況

每個重要的聯(lián)邦學生資助項目制定后高校入學人數(shù)都上升了，即使在1981年的《綜合預算調(diào)整法案》①使中等收入學生失去貸款資格之后，高校入學人數(shù)仍然猛增。1989年的美國高校入學人數(shù)達1350萬人，比1980年1210萬的入學人數(shù)增加了10%以上。全美教育統(tǒng)計中心的數(shù)據(jù)表明，到2016年，全美大學生人數(shù)將達到2．04億，增長約15%，其中有許多學生是少數(shù)族裔和新的外國移民。［1］一項由美國教育咨詢公司所做的“2009年大學擇校影響因素調(diào)查”顯示，在接受調(diào)查的30886名高中學生和5705名高中學生家長中，61%的低年級學生和64%的高年級高中生家長覺得經(jīng)濟對大學擇?！坝幸欢ǔ潭扔绊憽被蛘摺坝泻艽笥绊憽薄⒔?／6的高中畢業(yè)生因為金融危機而改變了大學擇校計劃，而這一比例在低收入家庭的學生中間更為突出。29%的家庭年收入低于4萬美元的學生改變了他們的大學選擇計劃，而高收入家庭學生受金融危機影響最小，只有10%表示會重新考慮報考計劃。［2］

聯(lián)邦學生資助及在保持并增加高校入學人數(shù)中發(fā)揮的作用，可以通過以下方面作出判斷：首先，為了擴大高等教育入學機會，1972年《高等教育法修正案》設立了基本助學金項目（目前的佩爾助學金項目），實施近20年后，較高收入家庭青年的大學入學率仍然是來自較低收入家庭青年的3至4倍。其次，自20世紀80年代以來，白人與少數(shù)民族家庭收入的差距在加大。少數(shù)民族與白人之間大學入學率方面的差距，很大程度上主要由于他們較低的收入水平，而低收入群體的大學入學率普遍較低。再次，所增加的入學人數(shù)主要是年齡較大的學生群體，學生資助對年齡較大學生的入學影響要小于對青年學生的影響。20世紀80年代增加的大學入學人數(shù)幾乎完全是25歲以上的人群。接近40%的本科生是獲得聯(lián)邦財政資助的傳統(tǒng)大學適齡人群，35歲以上的學生中只有不足1／4的本科生和僅僅15%的研究生依據(jù)當前的聯(lián)邦項目獲得學生資助。

（二）影響少數(shù)民族大學的入學

20世紀50年代和60年代，“少數(shù)民族”幾乎與“黑人”互換使用。20世紀70年代中期至80年代中期，“少數(shù)民族”被重新界定。西班牙裔、美國印第安人，以及亞裔美國人，加入少數(shù)民族的范疇。美國教育部的調(diào)查結論表明，少數(shù)民族學生的大學入學人數(shù)由1980年的190萬增至1988年的240萬，增幅超過20%。1980年至1988年，美國大學增加的入學人數(shù)中有一半是少數(shù)民族學生。大學入學人數(shù)中所增加的少數(shù)民族學生中，近95%是除黑人之外的其他少數(shù)民族學生。［3］20世紀70年代末是大學學費上漲、學生財政資助增長最多及大學適齡人口持續(xù)增加的時期，這些因素共同促成入學人數(shù)大幅增加。20世紀80年代學費急劇上漲，加上學生資助的緩慢增長甚至下降，以及大學適齡人口開始下降。這三個因素共同導致白人入學人數(shù)略微下降，黑人入學人數(shù)大幅下降，而西班牙裔和亞裔在移民人數(shù)增加的推動下導致入學人數(shù)增加。

1984年至1988年，所有主要的少數(shù)民族群體的大學入學人數(shù)呈現(xiàn)出令人鼓舞的跡象。1980年至1984年黑人入學人數(shù)下降了31000人，1984至1988年增加了54000人。近年來學費上漲放緩，學生資助再次增加，這些因素促使所有群體入學人數(shù)出現(xiàn)好轉。美國大學委員會2006年的調(diào)查顯示：扣除學生所享受的各種學費資助和稅收優(yōu)惠后，四年制公立高校學生2003－2004年度平均交費為1300美元，如果把物價上漲因素計算在內(nèi)，那么學生所花費用實際上比十年前還要低。2004－2005學年，四年制公立高校的平均學費為5132美元。如果以上學年平均學生受資助額3300美元計算，那么學生實際支出為1800美元。兩年制的社區(qū)學院學費比上一年增加了167美元，但學生所接受的資助足夠抵消他們的學費。四年制私立高校的平均學費為20082美元，學生平均享受的資助為9400美元，這樣學生實際要交的學費為10700美元。［4］

（三）影響大學生的未來發(fā)展

助學金和貸款是兩類主要的聯(lián)邦資助項目。70年代以來，助學金在聯(lián)邦資助體系中所占比例呈遞減趨勢，而聯(lián)邦資助逐漸轉向以貸款為主。1964－1965學年，聯(lián)邦貸款在聯(lián)邦學生資助中占比為20%，而到2000－2001學年，聯(lián)邦學生貸款所占比例就超過了50%。［5］貸款人數(shù)以及貸款額度的增加導致美國高校學生負債率連年上升。在過去的十年中，負債超過25000美元的學生人數(shù)增加了300%。從2000－2001學年至2006－2007學年，大約55%的公立四年制學院畢業(yè)生均負有一定的債務，且負債率在六年中上升了8%（調(diào)整了通貨膨脹后的數(shù)據(jù)），從17400美元增長到18800美元。營利性大學畢業(yè)生的負債率更是驚人。［6］學生高額貸款所帶來的直接后果就是，許多大學畢業(yè)生為了還清學生貸款，犧牲自己的夢想而努力賺錢。調(diào)查顯示，家庭背景影響了學生對高額貸款的看法。62%的低收入家庭學生對借貸太多感到后悔；而在家庭環(huán)境富裕、無法取得聯(lián)邦獎助學金的學生中，約50%持相同的看法。在前者中約54%的學生認為未來的工作收入最終可清償學生貸款；后者中63%也持相同觀點。此外，近15年來，低收入家庭的大學生首次比富裕家庭學生對貸款債務更感憂心。［7］

以貸款為主的學生資助方式，對學生的未來發(fā)展有相當大的影響。排除其它因素，過于依賴貸款的資助體系，使學生負債過重，嚴重影響人們的日常開支或創(chuàng)業(yè)方面的投資能力。對于那些處于貧困線以下財產(chǎn)匱乏的人來說，財產(chǎn)對其未來規(guī)劃和投資的意愿和能力有更大的影響。為了擴大學生對較高學費高校的選擇權，學生貸款最初被設計為一種補充性的資源，隨著聯(lián)邦資助體系以助學金為主轉向以貸款為主，聯(lián)邦政府更多地通過貸款資助學生，加大了學生在財產(chǎn)和經(jīng)濟前景方面的潛在差距，加劇了學生未來收入的不平等。很顯然，未來收入的潛在差距成為美國社會差距不斷加劇的一個因素。

二、影響聯(lián)邦學生資助政策效果的主要因素

由于高校學費上漲過快，聯(lián)邦資助資金不足，尤其是聯(lián)邦資助重心轉向貸款，助學金的實際價值進一步下降，聯(lián)邦學生資助政策影響到學生的大學入學和未來發(fā)展。

（一）聯(lián)邦學生資助資金相對不足

聯(lián)邦政府是否將高等教育作為國家的優(yōu)先事項，關系到高等教育領域能否獲得充足的資助資金。例如，為了對蘇聯(lián)人造地球衛(wèi)星造成的軍事威脅作出回應，聯(lián)邦政府大量增加教育經(jīng)費。與之形成對比的是，在經(jīng)濟領域，日本從70年代至80年代經(jīng)過大規(guī)模的經(jīng)濟結構調(diào)整，進入黃金發(fā)展時期，對美國經(jīng)濟造成沖擊，為了應對日本所帶來的競爭挑戰(zhàn)，國家分配給教育領域的財政預算受到擠壓。1980年至1988年，聯(lián)邦政府的全部開支增加了4740億美元，在增加的開支中，國防方面獲得156億美元，聯(lián)邦政府需要支付1000億美元的債務利息，分配給教育和培訓方面的經(jīng)費不足10億美元。受聯(lián)邦政府財政預算的限制，影響到用于提高學生大學費用支付能力的學生資助資金。就佩爾助學金而言，最高佩爾助學金實際增長緩慢，資助力度下降。最高佩爾助學金在2003年至2006年均為4050美元，2007年略有上升，達到4310美元，2009年6月30日達到 4731 美元。［8］

比較20世紀70年代、80年代和90年代的學生資助變化趨勢，可以反映出聯(lián)邦政府的學生資助狀況。20世紀70年代，高校盡力保持低費用并且學生資助資金猛增，但上漲的通貨膨脹消耗了高校的資源和人們用于支付大學費用的收入。20世紀80年代，高校為滿足自身人力、物力和財力方面的需求，使教育費用的增速高于通貨膨脹。80年代初高校學費急劇上漲以彌補資金不足，之后通貨膨脹整體快速下降，學費的上漲速度放緩，但是沒有與居民消費價格指數(shù)保持同樣的速度，由于學生助學金的增長速度沒有跟得上大學費用的上漲速度，結果學生及其家長大量貸款以支付大學費用。20世紀90年代，為應對高校學費上漲問題，不得不增加公共資金和私人資金促使公立高校和私立高校的學費下降，以滿足學生資助的需求。

增加資助以減輕提高學費對貧困學生增加的負擔，這樣的政策最初被認為是20世紀70年代末的一場“改革”。但是高學費、高資助（通常是貸款）體系正在產(chǎn)生一些異常和不公正。20世紀80年代，助學金資助沒有趕上大學費用，造成學生及其父母大量貸款，而過于依賴高利息的貸款來資助高等教育，勢必會造成更大的經(jīng)濟和社會不公平。

（二）聯(lián)邦學生資助的增幅低于上漲的大學費用

大學費用上漲直接影響人們大學費用的支付能力。20世紀70年代，學生資助的增長速度高于學生需求。20世紀80年代，出現(xiàn)了相反的情況，學生需求比可以支付教育費用的學生資助增長得更快。目前，美國四年制公立大學平均學費達到5950美元，私立大學學費則遠高于此。以2002－2003學年的“佩爾助學金”平均額度計算，它只相當于公立兩年制學院學費和住宿費用的33%；相當于普通四年制院校全部費用的25%；不及四年制私立院校收費的10%。值得一提的是，“佩爾助學金”剛設立時，學費覆蓋率處在77%的水平。［9］如果學生資助的增速跟得上學生需求的增長速度，總學費、學生資助和凈學費（總學費減去學生資助）將保持同樣的增速。因此，如果用總學費減去所獲得學生資助后的凈學費，比總學費上漲得快，可以認為學生資助沒有趕上學生需求。當學生資助增加最多的時候，學費應該上漲得最少，但目前聯(lián)邦學生助學金不足，高校卻更多地提高了學費。

此外，為彌補聯(lián)邦資助資金的不足，高校也會增加自身的資助資金。高校提供的學生資助額從1980年的20億美元增至1988年的50多億美元，增加了30億美元。［10］1985年至1986年，私立高校將16億美元非指定用途的資金用于獎學金，與此同時，公立高校提供了7億美元。資助學生的資金中有一些來自上漲的學費，由此造成惡性循環(huán)，資助越是不足，學費上漲得越快。將資源從中等收入家庭轉移至較低收入家庭。一定程度上高校用于資助學生的資金，來源于沒有獲得資助的學生所支付的增加了的學費，這里所考慮的新“稅收”，在20世紀90年代達50多億美元，主要由有子女上大學的中等收入家庭來負擔。［11］收入的重新分配應該是全社會的責任，對于那些無法獲得財政資助并盡力支付大學費用的家庭來說，不應該增加他們的負擔。

（三）聯(lián)邦學生資助資金的實際價值下降

資助額是反映資助水平的一個重要指標。在向?qū)W生提供財政資助方面，貸款的作用相當于助學金。以通貨膨脹來調(diào)整學生資助，居民消費價格指數(shù)是一個適宜的指標。在增加的資金方面，聯(lián)邦政府為很多學生資助項目增加經(jīng)費并沒有全部給予學生或高校。聯(lián)邦貸款所增加的一部分經(jīng)費直接給予貸方或貸款擔保機構，以此來鼓勵他們參與該項目，也作為對貸方的補償。即使增加了學生的貸款，但是貸款與助學金對學生產(chǎn)生的影響不同。助學金減少了學生的教育費用，而償還貸款后，學生支付的教育費用增加了。1980年至1988年間，所增加的聯(lián)邦學生資助資金主要是以貸款形式出現(xiàn)的。20世紀80年代初佩爾助學金的總額增加了，但是減少了退伍軍人補助金并且取消了社會保障局提供的補助金。

用居民消費價格指數(shù)來調(diào)整通貨膨脹對學生資助的影響，不能準確反映學生購買力的商品和服務的市場價值確定的資助價值。以“學生費用指數(shù)”的模型將學費、住宿費和膳食費的上漲考慮在內(nèi)，表明用“學生費用指數(shù)”來調(diào)整通貨膨脹對學生費用的影響，比用居民消費價格指數(shù)產(chǎn)生的影響更大。就學生資助體系中的助學金來說，以學生費用指數(shù)的模型來調(diào)整補助金，可以發(fā)現(xiàn)1988年學生助學金的實際價值比1980年高出程度不足5%。當評定學生資助的充足性時出現(xiàn)巨大的差距是由于使用學生費用指數(shù)而不是以居民消費價格指數(shù)來調(diào)整通貨膨脹。因此，如果學生資助的價值上升至或者超過過去的水平，一些群體的入學人數(shù)沒有增加，主要原因在于學生和高校方面。如果學生資助的價值遠低于過去的水平，主要原因在于學生資助體系本身，應該考慮學生資助體系是否足以擴大高等教育機會。

三、聯(lián)邦學生資助方案有待完善

為完善學生資助體系，聯(lián)邦政府相繼提出許多改革措施，包括課稅扣除、學費預付計劃、大學教育儲蓄計劃等各種形式。任何方案都存在固有的缺陷，課稅扣除項目最大的受益群體的中上收入階層，對那些不符合課稅扣除標準的低收入家庭而言，沒有對其子女的大學入學起到任何幫助作用。就預付學費方案來說，能預付學費的人是那些相對富裕的學生家長，如果大學低估了自身未來費用的上漲速度，將使較低收入學生和納稅者資助較高收入家庭，州政府也將承擔更多的短期債務。此外，在教育儲蓄方面，如果該方案是為了鼓勵人們?yōu)橹Ц秾淼拇髮W費用而儲蓄，那些節(jié)儉的家庭存款足夠多卻無資格獲得學生資助，而浪費的家庭卻有權獲得資助，這是教育儲蓄方案的一個很大的制約因素。具體到學生資助項目的執(zhí)行方面仍舊面臨很多問題。就需求分析公式而言，依據(jù)所擁有的財產(chǎn)來確定學生是否有資格獲得資助還沒有清晰的、合理的方案。在考慮需求時計算財產(chǎn)會傷害一些學生，但是不計算財產(chǎn)會傷害其他人，在以什么方式幫助那些需要財政資助的學生方面仍舊存在分歧。在學生申請學生資助及管理學生貸款方面，學生資助管理人員管理學生資助項目，負責學生資助的審計工作，并且追查違約者，復雜的學生資助申請程序亟待簡化，學生貸款的高違約率及由此造成的巨額損失也是有待解決的問題。另一個突出問題是助學金項目的資金不足。學生資助結構從以助學金為主轉向以貸款為主，從以較低收入學生為主要資助對象轉向中等收入學生，造成低收入學生的助學金不足。在對《高等教育法》進行修正時，上述問題都是學生資助政策需要改革的方面，但還應該關注高等教育資助中的優(yōu)先事項，例如，如何通過增加佩爾助學金更好地滿足低收入學生的入學需求。聯(lián)邦政府對高等教育領域的撥款不足，對學生資助的撥款不足，會影響對人力資源的投資。為了使教育資助和學生資助更好地發(fā)揮作用，聯(lián)邦政府在重建資助體系的同時，必須加大資助資金的投入。

注釋：

①1981年的《綜合預算調(diào)整法案》是里根總統(tǒng)任期內(nèi)對學生資助進行削減的開始，該法案對學生資助的要求更加嚴格，例如，家庭年收入低于3000美元的學生每年最多可貸款2500美元，建立了對家庭年收入3000美元以上的學生的貸款需求分析；國家直接貸款項目的利率提高；對佩爾助學金增加限制。參見：楊克瑞．戰(zhàn)后美國聯(lián)邦政府大學生資助政策研究［M］，北京：北京師范大學出版社，2008．153－154．

［1］楊曉敏，王景枝．美國高等教育費用、入學和質(zhì)量的鐵三角關系［J］．世界教育信息，2009，（10）：45．

［2］Beckie Supiano and Eric Hoover．Will the Economy Really Change Students＇College Plans Early Signs Say Yes［J］．The Chronicle of Higher Education， 2009，（May）：1．

［3］D．D’Souza．Illiberal Education： The Politics of Race and Sex on Campuses［M］．New York： The Free Press， A Division ＆ Macmillan， Inc．1991．13．

［4］余英．美國高等教育學費政策的變遷與影響［J］．教育財會研究，2007，（6）：52．

［5］［6］Sandy Baum and Kathleen Payea．Trends in Student Aid ［EB ／OL］．http： ／／professionals．collegeboard．com／profdownload／trends－in－student－aid－2008．pdf， 2009－11－05．

［7］美國大學生背負學費貸款壓力沉重．http： ／／www．houstoncul．org／upd03 ／loanbrdn．htm．2003－08－10．

［8］Wikipedia．Pell Grant ［EB／OL］．http： ／／www．a(chǎn)nswers．com ／Pel%l 20Grant， 2009 －09 －25.

［9］Eric Lotke．Obama＇s Budget： Supporting Students， Not Banks ［EB／OL］．http： ／／cdn．publicinterestnetwork．org／assets／DHTBrWiUAH6Of3Xz －l6DlQ／USPIRG＿report＿3．26＿FINAL．pdf，2009－3－26．

［10］Stampen．Jand Cabbera．A．The Targeting and Packaging of Student Aid and Its Effect on Attrition［J］．Economics of Education， 1988， （1）：29－46．

［11］C．M．Hoxby．Are Efficiency and Equity in School Finance Substitutes or Complements ［J］．Journal of Economic Perspectives， 1996，（10）： 51－71．