陳 敏

（周口師范學(xué)院 政法系，河南 周口 466001）

農(nóng)村征地暴力事件的法律分析

陳 敏

（周口師范學(xué)院 政法系，河南 周口 466001）

農(nóng)村征地糾紛已成為當(dāng)前影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題之一，本文通過分析層出不窮的農(nóng)村征地暴力事件，從法律層面出發(fā)，找出事件發(fā)生的原因，進(jìn)而提出建議，力圖遏制這些事件的再次發(fā)生。

農(nóng)村土地；征用；法律

一 層出不窮的農(nóng)村征地悲劇事件之回顧

今年以來，農(nóng)村征地引發(fā)的暴力沖突已釀成多起血案，江蘇邳州200余名暴徒在征地過程中打死村民；安徽利辛縣一家拆遷公司在拆除一棟建筑時砸死一位抗拒拆遷的老人；連云港市東?？h黃川鎮(zhèn)一戶村民為阻攔強(qiáng)拆自家的養(yǎng)豬場，父子二人澆汽油自焚；四川峨眉山市峨山鎮(zhèn)保寧村4名村民因不滿征地補(bǔ)償，在峨眉山景區(qū)入口的工地上以自焚對抗施工[1]。

伴隨著征地的是不斷的暴力，農(nóng)民們打出要維護(hù)自己利益，依據(jù)的是國家的各級土地政策、法律、法規(guī)；征地方依據(jù)的也是國家的土地政策、法律、法規(guī)，為什么征地的雙方都用國家的土地政策、法律、法規(guī)作依據(jù)，卻無法平平靜靜地解決暴力征地的問題，非要一方用國家專政機(jī)器，一方不得不暴力抗?fàn)帲矣萦?，層出不窮？

二 農(nóng)村征地悲劇事件折射的法律問題

這些征地暴力事件的背后，折射到方方面面的問題，具體到在法律層面上，牽涉到公權(quán)利的強(qiáng)大，私權(quán)利的薄弱，彰顯了政府的權(quán)利濫用和農(nóng)民權(quán)利的缺失，顯露了立法的不足與滯后，執(zhí)法的非法性和司法的懦弱性。

（二）政府權(quán)利的濫用

1.背離征地目的?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定:“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用。”但是公共利益的內(nèi)容國家并沒有準(zhǔn)確界定和及時調(diào)整，導(dǎo)致了征地權(quán)的濫用，征地主體已經(jīng)多元化，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已經(jīng)擴(kuò)大到企業(yè)利益和個人利益，許多單位和個人都申請由國家動用征地權(quán)來滿足其用地需求，大量用地背離了公共利益特征[3]。

2.強(qiáng)行暴力征地。地方政府在征地的過程中強(qiáng)行征地、暴力征地。近年來，在城市化進(jìn)程中，暴力拆遷現(xiàn)象日益突出，成為當(dāng)前被拆遷居民和失地農(nóng)民反映最強(qiáng)烈的問題。2005年6月11日凌晨，河北定州市繩油村村民因征地糾紛，遭二三百名男子襲擊，出現(xiàn)了嚴(yán)重的傷亡事故[4]。政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在不經(jīng)過科學(xué)的論證的情況下盲目征地，征地后由于經(jīng)營不善造成土地拋荒和閑置現(xiàn)象也很嚴(yán)重。例如，在靠強(qiáng)制性征建起的安徽阜陽機(jī)場，由于規(guī)劃、論證不善，造成新機(jī)場經(jīng)營困難[5]。

3.極低的征地補(bǔ)償款被克扣截留。政府在征地過程中不按照法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，隨意克扣征地補(bǔ)償款。極低的補(bǔ)償，加上土地收益分配關(guān)系混亂和各級政府對補(bǔ)償費(fèi)用不同程度的截流，致使農(nóng)民利益嚴(yán)重受損，還不能及時發(fā)放到農(nóng)民手中[6]。

4.違法批準(zhǔn)占用耕地?！锻恋胤ā返?1條和33條規(guī)定，國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，?shí)際中存在國務(wù)院有沒有按“占多少，墾多少”的原則，各省、自治區(qū)、直轄市有也沒有按這個“占多少，墾多少”原則執(zhí)行，當(dāng)所有的土地都開墾完了后，再建設(shè)項目用地又占用耕地，這無疑會侵占農(nóng)民的利益。

（二）農(nóng)民利益缺乏有力保障

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。國外征地的補(bǔ)償一般都按最佳用途進(jìn)行補(bǔ)償，而我國的補(bǔ)償卻按土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用土地的補(bǔ)償款為該耕地三年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)量價值的6到10倍，最高標(biāo)準(zhǔn)不超過30倍。一塊土地用于農(nóng)業(yè)還是非農(nóng)業(yè)，其估算的數(shù)額差距很大，僅僅按照農(nóng)業(yè)用途的標(biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償，是不合理的，而被征用的農(nóng)地，大多是城鄉(xiāng)結(jié)合部或者城市郊區(qū)的土地，其工商業(yè)用途的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)用途，這種計算方式對農(nóng)民更不公平。

2.農(nóng)民參與權(quán)利缺失。《土地法》第46條：國家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝５?8條：征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。

這兩條是征地的兩個公告所依的條例，有這兩個公告對于被征地農(nóng)民效力很弱，執(zhí)行無力。第一個公告只是通知交出土地使用權(quán)，第二個公告聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見是在征地補(bǔ)償安置方案都確定了之后，被征地農(nóng)民有意見能否改變確定方案的效力則不清楚，所以被征地農(nóng)民的權(quán)利又一次被架空。

由于小學(xué)生處于思維的最佳發(fā)展階段，因此，教師應(yīng)在數(shù)學(xué)學(xué)科的教學(xué)活動中，重點(diǎn)培養(yǎng)小學(xué)生的創(chuàng)新性，從而促使小學(xué)生能夠全面發(fā)展。教師在這一階段數(shù)學(xué)學(xué)科的教學(xué)活動中，應(yīng)采取數(shù)字化的資源進(jìn)行教學(xué)，促進(jìn)對小學(xué)生的全面發(fā)展?，F(xiàn)階段，由于一些學(xué)校的教學(xué)設(shè)施不完善，不能達(dá)到理想的教學(xué)效果。針對這一現(xiàn)象，教師合理地利用數(shù)字化的教學(xué)資源，將教學(xué)的內(nèi)容與現(xiàn)代化的教學(xué)工具進(jìn)行融合，引導(dǎo)小學(xué)生根據(jù)自身的學(xué)習(xí)水平選擇學(xué)習(xí)的內(nèi)容，從而培養(yǎng)其自身的思維能力，進(jìn)行創(chuàng)新性的發(fā)展，進(jìn)而達(dá)到理想的教學(xué)效果。

農(nóng)民無權(quán)拒絕不讓征地批準(zhǔn)，征地的是有權(quán)批準(zhǔn)征地的市、縣級以上人民政府的權(quán)力，實(shí)施征地的是市、縣人民政府，擬定補(bǔ)償費(fèi)和安置方案等等也都是由市、縣人民政府來批準(zhǔn)，也由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。農(nóng)民除了交出耕地沒有任何的權(quán)利，地方政府可以強(qiáng)制征收了耕地而不用補(bǔ)償，批準(zhǔn)征用土地的人民政府有權(quán)裁決，政府在裁決的過程中自然而然是有利于他們自己的利益，農(nóng)民無權(quán)作出決定。征地補(bǔ)償、安置爭議也不影響征用土地方案的實(shí)施的規(guī)定更是將被征地農(nóng)民權(quán)利架空和抹殺了，某種意義上說征求農(nóng)民意見和協(xié)調(diào)不過是一紙空文的規(guī)定，甚至引發(fā)了征地悲劇流血事件的發(fā)生，因?yàn)椴挥绊憣?shí)施根據(jù)《土地法實(shí)施條例》第45條在只能強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）法律規(guī)定的籠統(tǒng)與不完善

1.農(nóng)民集體土地所有權(quán)界限不明。我國農(nóng)民集體土地所有權(quán)僅僅是名義上的，在實(shí)際操作中受到政府非常嚴(yán)格的限制，其產(chǎn)權(quán)內(nèi)容被大大地弱化削減，處于一種殘缺不全的狀態(tài)。首先是集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確。《土地管理法》第十條規(guī)定集體土地產(chǎn)權(quán)的主體分別是：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組。但是在很多地方，究竟讓誰作為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的代表并未界定清楚，產(chǎn)權(quán)主體被虛化了。這就導(dǎo)致征地談判的主體都難以明確，處于混亂狀態(tài)；其次，農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容不完整，而我國的農(nóng)民集體土地只能作為農(nóng)地用，若要轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地，必須首先賣給國家，處分權(quán)集體不能行使。因而在土地征收過程中，集體土地所有權(quán)也就無法完整的體現(xiàn)，農(nóng)民集體土地使用權(quán)只能按農(nóng)地價格補(bǔ)償。最后，集體土地產(chǎn)權(quán)與國有土地產(chǎn)權(quán)地位不平等?，F(xiàn)行法律對國家所有的土地和集體所有的土地實(shí)際上卻作了不平等的區(qū)分。城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動，而農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，而集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件非常嚴(yán)格。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低?！锻恋胤ā返?7條征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征用土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。

由此可見，中國目前對農(nóng)地征收所實(shí)行的是“法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，而非按客觀市價計算的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。征地補(bǔ)償過低的直接原因，不僅在于農(nóng)村法治不健全，地方政府不按法律規(guī)定給予足額補(bǔ)償，而且也在于我國憲法、《物權(quán)法》、《土地管理法》等基本法律都沒有確立世界各國普遍適用的“公正補(bǔ)償”原則。2004年憲法對于財產(chǎn)征收則只是籠統(tǒng)規(guī)定了“給予補(bǔ)償”，而沒有說明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也沒有要求按“公平市價”計算的公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《物權(quán)法》也沒有確定市場機(jī)制。

3.補(bǔ)償安置費(fèi)保障不力。按《實(shí)施條例》第26條明確規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組、織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位。依照該條土地的補(bǔ)償費(fèi)被農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織歸集體經(jīng)濟(jì)組織管理使用，農(nóng)民們得到的只是地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。這些費(fèi)用很少，如果地上沒有附著物，農(nóng)民拿不到土地補(bǔ)償費(fèi)；安置費(fèi)農(nóng)民更可能都拿不到，因?yàn)橐灰仓?、如何安置要農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織說了算或其他單位說了算，法條中的“其他單位”是什么單位也不明確。

《土地法》第79條在縱容與支持侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用，它規(guī)定：侵占、挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他有關(guān)費(fèi)用，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。這無形中有支持與縱容任何單位侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用與其他有關(guān)費(fèi)用之趨向。對主管人員由其所在單位或者上級機(jī)關(guān)給予行政處分；個人非法占用被征地單位的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的，以貪污論處。根據(jù)法條我們可以看出，如果是單位侵占，最多是退賠，可以并處罰款，對下令侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用與其他有關(guān)費(fèi)用的主管最了不起的處罰也就是行政處分，也有縱容與支持侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用與其他有關(guān)費(fèi)用的趨向，農(nóng)民被征了地拿不到補(bǔ)償，卻都是合法的，上訪會遭遇層層阻攔，能做的就是暴力抗法表達(dá)心中的不滿和委屈。

三 多管齊下，遏制悲劇事件的發(fā)生

（一）立法中明確概念，限制政府權(quán)利濫用

首先要明確“國有”的概念。憲法第九條明確規(guī)定，自然資源“屬于國家所有，即全民所有”。由此可見，我們的“國有”其實(shí)是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理職能。既然如此，土地性質(zhì)從集體所有變?yōu)槿袼?，未必需要政府出面征收。?dāng)然，如果是政府自己要蓋大樓，土地使用權(quán)在從私人轉(zhuǎn)移到政府之前必須經(jīng)過征收。

其次明確公共利益的內(nèi)容。在我們的法律詞典里，沒有任何一個法律概念比“公共利益”這個詞更加模糊，更少受到限制。而我們的法律、法規(guī)卻又在大量使用這一概念，僅法律就不少于60部。據(jù)有學(xué)者統(tǒng)計我國法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件使用了這一概念達(dá)共有1259次，其中憲法2次，法律72次，國務(wù)院行政法規(guī)87次，規(guī)章、地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件1098次。由于同一部法律使用“公共利益”一般只出現(xiàn)一次，最多兩次，因此，可以理解為我國現(xiàn)行法律除憲法外有60多部法律、80余部行政法規(guī)使用了“公共利益”概念。但是，沒有一部法律或者行政法規(guī)對什么是公共利益做出了解釋[7]。

公共利益與私人利益之間一般表現(xiàn)為此長彼消的關(guān)系，公共利益的實(shí)現(xiàn)通常以減損私人利益作為成本，或者說以限制或者剝奪某種公民權(quán)利作為代價。我國憲法經(jīng)過十屆人大二次會議修改后，在第十條明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹诘谑龡l第三款又一次明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@就在強(qiáng)調(diào)要充分保障公共利益的同時，正式確立了公共利益應(yīng)當(dāng)依法界定的基本原則，并進(jìn)一步確認(rèn)了兼顧公共利益與私人利益的憲法精神。

筆者認(rèn)為：立法機(jī)關(guān)如果要正確界定公共利益，通常要遵循以下基本標(biāo)準(zhǔn)：第一，具有公共性。具體在征地過程中，要求征地目的是為國家或者城市的發(fā)展不得不做的選擇，地到了不得不征的地步，可以是因防災(zāi)、減災(zāi)、國防建設(shè)等需要，而不能為了滿足村民中某些個人需求，也不是為了某個單位或者某些開發(fā)商的私益，更不能成為政府的搖錢樹。第二，具有合理性。立法機(jī)關(guān)在界定公共利益時就應(yīng)當(dāng)遵循合理性原則：要對可能減損的私人利益與可能增長的公共利益加以權(quán)衡；尤其是要注意維護(hù)被征地農(nóng)民的利益，要與中央提出的可持續(xù)發(fā)展和黨中央的三農(nóng)政策相符合。第三，具有正當(dāng)性。公共利益的界定事關(guān)廣泛的公眾利益，立法機(jī)關(guān)，尤其是地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)廣泛聽取、充分尊重公眾意見，保證公共利益界定基于廣泛的民意之上。補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)是一種得失相當(dāng)?shù)墓窖a(bǔ)償和合理補(bǔ)償，而不能只是象征性的“適當(dāng)補(bǔ)償”或者彈性很大的“相應(yīng)補(bǔ)償”，只有這樣才能從源頭上防止濫征地，盲目征地行為發(fā)生，減少對農(nóng)民的損害。

（二）增強(qiáng)對農(nóng)民權(quán)利保護(hù)

農(nóng)村土地征用過程中引進(jìn)聽證程序，細(xì)化聽證的人數(shù)及其程序，聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)強(qiáng)化農(nóng)村土地征用的民主參與制度，對征地補(bǔ)償?shù)拇_定及補(bǔ)償費(fèi)用的分配及使用，有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，更好的監(jiān)督征地。為了防止征地過程中出現(xiàn)基層權(quán)力機(jī)構(gòu)違法行為情況發(fā)生，可以完善農(nóng)村基層選舉制度開始，如加快推行村務(wù)公開，透明辦事程序，保障村民的知情權(quán)，對村委會參選資格要加以適當(dāng)限制，保障村委會村官德才兼?zhèn)洌S護(hù)村民利益。

（三）修改《土地法》不合理條款

把第46條改為：把征地方由政府改為用地單位。發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用由政府層層下放改由用地單位直接發(fā)放到農(nóng)民手中，保證使用土地方的補(bǔ)償費(fèi)全部交付到被征地方手中，當(dāng)征地發(fā)生了爭議時，政府的協(xié)調(diào)與地方法院的裁決會更加的公平、公正，有力地防止被各級政府侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用與其他有關(guān)費(fèi)用發(fā)生。第47條修改，則直接把土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)合并，國家原則上建議征收耕地的補(bǔ)償安置費(fèi)等各種費(fèi)用總和超過土地被征收以前三年平均年產(chǎn)值的15倍至30倍。耕地前三年平均產(chǎn)值與補(bǔ)償安置費(fèi)等各種與土地直接相關(guān)的費(fèi)用必需征得土地使用權(quán)者的同意方可執(zhí)行，如若土地使用權(quán)者認(rèn)為補(bǔ)償安置費(fèi)等各種費(fèi)用太低，有權(quán)拒絕交出土地使用權(quán)。

現(xiàn)在的《土地法》將不是單單地修改這兩條，《土地法》的其他與之相沖突的條文自然也得同時修改或取消，也就是有關(guān)補(bǔ)償?shù)臈l文必定大修。如把《土地法》第14條中集體所有的土地承包期限為30年修改為無期限，這樣子容易把農(nóng)民的土地使用權(quán)以金錢的形式確定下來。大力實(shí)行《土地法》第55條：以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。

（四）引入合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

要遏制地方政府的征地沖動，只有從根本上修改《土地管理法》等法律規(guī)定的補(bǔ)償模式，通過落實(shí)公正補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)消除征地收入和補(bǔ)償差價，使征地不再成為地方政府的牟利手段，具體來說，可以根據(jù)土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。對于城市郊區(qū)的土地，由于土地市場比較發(fā)達(dá)，對這部分土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以以市場價購為主。對于遠(yuǎn)離城區(qū)的土地，因?yàn)閮r格偏低，而農(nóng)民的生活主要靠土地的收益，因此，對于土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除了按價格補(bǔ)償外，還應(yīng)考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保障失地農(nóng)民的基本生活水平，某種意義上說改征用為征購更為實(shí)際[7]。

（五）界定農(nóng)村集體所有土地產(chǎn)權(quán)

上世紀(jì)80年代初期，人民公社解體。隨著公社改成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），生產(chǎn)大隊改成村、生產(chǎn)小隊改成村民小組，原人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊所擁有的土地，也就相應(yīng)地改為了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體所有。實(shí)行第一輪家庭承包時，土地屬于村民小組農(nóng)民集體的，就以村民小組為單位平均分配土地；土地屬于村農(nóng)民集體的，就以村為單位平均分配土地。雖然許多地方由于村民小組的機(jī)構(gòu)不健全，由村委會代為發(fā)包土地，但是土地仍然以小組為單位平均分配，土地的所有權(quán)仍屬于村民小組。因此，不存在農(nóng)民集體的土地到底應(yīng)當(dāng)確定給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，還是村民小組的問題，是誰的土地就應(yīng)當(dāng)確定給誰。若不顧實(shí)際狀況，人為改變土地所有權(quán)主體，不僅行不通，而且會引起廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈反對，甚至引起社會動蕩。對于村、組集體土地，必須由農(nóng)民集體成員選舉產(chǎn)生的代表來行使所有權(quán)，而不能由作為行政主體的村委會或村干部行使；對于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地，在適當(dāng)?shù)臈l件下，可以考慮國有化。集體土地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容的不完善，使農(nóng)民無法通過其擁有的土地來獲取進(jìn)城和擴(kuò)大再生產(chǎn)的資本，一定程度上影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。因此，在堅持集體土地所有制的前提下，賦予農(nóng)民充分、穩(wěn)定且有保障的集體土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許其依法轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。

[1]農(nóng)村征地悲劇早非偶發(fā)個案 根源在農(nóng)民權(quán)利缺位[EB/OL].http://news.sohu.com/20100511/n72036675.shtml.

[2]平洲林岳違法征地何時了[EB/OL].http://www.foshan.gov.cn/xxgk/ztjs/msmq/mslt/200910/t20091019_1397155.shtml.

[3]王小剛.中國農(nóng)村土地征收：問題、原因及改革方向[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報，2009，（5）：67.

[4]河北定州村民遭襲擊續(xù):定州市委書記市長被免職[N].新京報.2005-06-14.

[5]彭移風(fēng).農(nóng)村土地征用過程中政府行為的失范與規(guī)范[EB/OL].http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2007/11/12/87155.shtml.

[6]2萬元到手成5千.甘肅武山縣征地補(bǔ)償款被截留調(diào)查[EB/OL].中廣網(wǎng)，2008-04-26.

[7]劉曙光.什么樣的公共利益才是合法的？[EB/OL].燕南網(wǎng).2005-3-29.

[8]陳文通.對我國農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J].中共中央黨校學(xué)報，2006，（4）.52.

[9]洪 濤，丁蘭.城市化過程中的農(nóng)地制度改革[A].節(jié)能環(huán)保和諧發(fā)展——2007中國科協(xié)年會論文集[C].2007.

[10]李麗娜.我國集體土地征收中的物權(quán)保護(hù)研究[D].貴州大學(xué)，2007.

[11]郁建興，陽盛益.城市化進(jìn)程加速背景下的政府預(yù)征土地行為[J].社會科學(xué)，2003，（11）.

[12]溫興琦，趙錫斌.論城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的利益保障[J].中共寧波市委黨校學(xué)報，2003，（6）.

[13]楊 濤，施國慶.我國失地農(nóng)民問題研究綜述[J].南京社會科學(xué)，2006，（6）.

[責(zé)任編輯：黃江華]

A Legal Analysis of Violence in Rural Land Requisition

CHEN Min
(Department of Political Science and Law,Zhoukou Normal University,Zhoukou,Henan 466001,China)

Disputes resulting from rural land requisition has become one of the major factors influencing rural social stability and development.By analyzing violent invents constantly occurring in the course of land requisition in the countryside,the writer of this article tries,from the perspective of law,to find the causes for the violence and provides some suggestions on preventing the recurrence of these events.

rural land;requisition;law

D922.33

A

1674-3652（2011）01-0110-05

2010-11-29

河南省軟科學(xué)項目“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)研究”（092400420076）。

陳 敏（1980- ）女，河南信陽人，周口師范學(xué)院政法系講師，主要從事民商法研究。