蔡峻林

（福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展和改革局，福建福州 350015）

中美公共危機(jī)管理體制的異同及其啟示

蔡峻林

（福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展和改革局，福建福州 350015）

中國是一個(gè)發(fā)展中國家，正處于社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期。近些年來，“非典”事件、汶川大地震、2008年大雪災(zāi)、“甕安”事件等重大公共危機(jī)事件造成很大的經(jīng)濟(jì)損失和一定程度上社會秩序的混亂?，F(xiàn)實(shí)迫使我國進(jìn)入了一個(gè)危機(jī)管理的時(shí)代。美國開展公共危機(jī)管理的理論研究比較早，在較為豐富和先進(jìn)的理論指導(dǎo)下，美國在危機(jī)管理實(shí)踐中也走在世界各國的前列，國家危機(jī)管理制度較為健全，對我國有著很好的借鑒意義。

美國；公共危機(jī)管理；差異；啟示

一、中、美兩國公共危機(jī)管理體制的形成與發(fā)展

（一）美國公共危機(jī)管理體制的形成與發(fā)展

美國公共危機(jī)管理體制，經(jīng)歷了從專司某個(gè)領(lǐng)域的部門管理體制發(fā)展到成立綜合性公共危機(jī)管理體制的逐步完善的過程。20世紀(jì)初，美國資本主義社會發(fā)展到一定階段，勞資對立矛盾突出，國內(nèi)階級和種族沖突不斷。在意識形態(tài)上，共產(chǎn)主義產(chǎn)生并迅速發(fā)展，給美國社會帶來了強(qiáng)烈沖擊。為了解決一系列的社會矛盾，1908年，當(dāng)時(shí)的美國司法部長波拿巴一手建立了由特務(wù)組成的調(diào)查局（1935年改名為聯(lián)邦調(diào)查局）。該機(jī)構(gòu)主要的精力放在“反共”反工會運(yùn)動和調(diào)查國內(nèi)政治激進(jìn)分子上。此后，為了對付周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及戰(zhàn)爭危機(jī)，美國又先后建立了以聯(lián)邦儲備委員會為主體的經(jīng)濟(jì)危機(jī)管理體制和以國防部、中央情報(bào)局為主體的戰(zhàn)爭危機(jī)管理體制。

二戰(zhàn)結(jié)束后，針對二戰(zhàn)期間美國安全決策機(jī)構(gòu)應(yīng)對戰(zhàn)爭反應(yīng)遲鈍、效率低下等弊端，美國制定了《國家安全法》，于1947年成立以國家安全委員會為主體的綜合性危機(jī)管理機(jī)制。1976年，美國國會通過了適用于全國各類危機(jī)的《全國緊急狀態(tài)法》，明確規(guī)定了緊急狀態(tài)的頒布程序、實(shí)施方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限和緊急狀態(tài)期間的國家權(quán)力。這時(shí)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)將主要的精力放在國際政治危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)上，而對于自然災(zāi)害或人為災(zāi)害的公共危機(jī)較少關(guān)注，而且缺少一個(gè)危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)。為了解決這個(gè)問題，1977年全美州長聯(lián)合會指出：美國缺少全國統(tǒng)一的公共危機(jī)管理體制。次年，該機(jī)構(gòu)發(fā)表研究報(bào)告《1978年應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃：最終報(bào)告》，報(bào)告中提出了三個(gè)重要建議：一是聯(lián)邦、州、地方建立平等的伙伴關(guān)系以推行“綜合應(yīng)急管理”；二是組建新的聯(lián)邦應(yīng)急機(jī)構(gòu)；三是在各州建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。1979年3月，美國總統(tǒng)卡特簽發(fā)總統(tǒng)執(zhí)行法案，建立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA），將原本分散的災(zāi)害應(yīng)急計(jì)劃、機(jī)構(gòu)和人員整合起來。聯(lián)邦應(yīng)急管理局的成立體現(xiàn)了美國危機(jī)管理的一種全新理念，即“綜合應(yīng)急管理”。其含義包括：“全風(fēng)險(xiǎn)”與“全過程”。受“9.11”事件影響，2003年1月23日，美國又成立了國土安全部。FEMA由一個(gè)內(nèi)閣級機(jī)構(gòu)降格為國土安全部的下屬部門，美國的危機(jī)防范重點(diǎn)轉(zhuǎn)向防止恐怖襲擊。FEMA公共危機(jī)管理職能的弱化，在卡特里娜颶風(fēng)面前暴露無遺?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)后，美國人進(jìn)行了反思?！逗蟆翱ㄌ乩锬取睉?yīng)急管理改革法》應(yīng)運(yùn)而生。該法令雖然沒有將FEMA獨(dú)立出來，但是賦予了其更加獨(dú)立的權(quán)利。該法案規(guī)定 FEMA在緊急狀態(tài)下可以提升為內(nèi)閣級部門，長官直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。而且，F(xiàn)EMA為了履行新的職能將擴(kuò)充人員。

縱觀歷史，我們可以看出美國的危機(jī)管理體制是一個(gè)不斷地在各種矛盾中尋求平衡點(diǎn)的過程：戰(zhàn)時(shí)危機(jī)管理與非戰(zhàn)時(shí)危機(jī)管理、民防管理與災(zāi)害管理、反恐應(yīng)急管理與非反恐應(yīng)急管理。然而，受實(shí)用主義思維影響，美國的危機(jī)管理常常顧此失彼。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，人類面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。因此，F(xiàn)EMA所推行的“全風(fēng)險(xiǎn)”、“全過程”的危機(jī)管理理念，對于我國來說有很強(qiáng)的借鑒意義。

（二）中國公共危機(jī)管理體制的形成與發(fā)展

我國對于公共危機(jī)管理研究起步較晚，在具體實(shí)踐中并沒有將危機(jī)管理作為政府日常公共管理的一部分來對待，而是把危機(jī)管理作為政府非常態(tài)的應(yīng)急工作，由領(lǐng)導(dǎo)班子來研究采取應(yīng)對措施。應(yīng)對危機(jī)的方式是被動的“撞擊——反應(yīng)”危機(jī)處置方式，一旦發(fā)生重大突發(fā)事件，有關(guān)信息首先要根據(jù)行政層級逐級上報(bào)，然后再臨時(shí)組建工作組或指揮部商討應(yīng)對措施。建國以來，公共危機(jī)管理體制的發(fā)展大約經(jīng)歷了三個(gè)階段。

從建國到 20世紀(jì)末可以歸到第一階段。在這期間，我國的危機(jī)管理主要體現(xiàn)在危機(jī)發(fā)生后的緊急處置和恢復(fù)重建，危機(jī)管理重治輕防。危機(jī)管理主要針對的是旱、澇、地震等自然災(zāi)害和血吸蟲病等公共衛(wèi)生疫情。我國政府非常重視抗災(zāi)救災(zāi)，但對重大突發(fā)事件的預(yù)防和預(yù)測非常欠缺，一方面是因?yàn)槭芸茖W(xué)技術(shù)條件限制對于一些自然災(zāi)害預(yù)測水平低；另一方面則是主觀上缺乏危機(jī)管理意識，對危機(jī)事件麻痹大意。但是這時(shí)期危機(jī)應(yīng)對的體制動員能力很強(qiáng)，在重大突發(fā)性事件發(fā)生時(shí)，黨中央、國務(wù)院高度重視，直接指揮，人民解放軍全力支援。

20世紀(jì)90年代末至2004年，為我國公共危機(jī)管理的第二階段，屬于有限監(jiān)測和部門管理階段。這期間我國危機(jī)管理的條塊分割特征較為明顯。在“非典”早期，由于衛(wèi)生部門和地方政府的危機(jī)意識不強(qiáng)，沒能在疫情剛發(fā)生時(shí)進(jìn)行有效控制，使得局部的公共衛(wèi)生事件逐步擴(kuò)大，最終形成了影響全國的公共危機(jī)，這也體現(xiàn)了有限檢測和條塊管理的特點(diǎn)。2003年的“非典”是我國公共危機(jī)管理發(fā)展史上的標(biāo)志性事件，“非典”過后我國開始重視公共危機(jī)管理，并加快公共危機(jī)管理體制的建設(shè)。

2004年至今，為我國公共危機(jī)管理體制發(fā)展的第三階段，我國公共危機(jī)管理開始朝著危機(jī)的全面綜合管理方向發(fā)展。國家層面組織編制了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各省市、各部門也編制了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，國家應(yīng)急預(yù)案體系初步建立。同時(shí)，加快了共公危機(jī)管理法制法規(guī)建設(shè)工作，從憲法修正案、綜合性法律、專門性法律、法規(guī)、規(guī)章到地方法規(guī)、規(guī)章，我國涉及突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律規(guī)范構(gòu)成正逐漸完善。2007年頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，標(biāo)志著我國公共危機(jī)管理的法制框架基本形成。

二、中、美兩國公共危機(jī)管理的幾點(diǎn)差異

（一）危機(jī)綜合管理部門的差異

在9.11事件之前，F(xiàn)EMA（聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署）是美國公共危機(jī)管理機(jī)制中的核心協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。FEMA的總部設(shè)在華盛頓，在全美有10個(gè)區(qū)域辦公室及緊急事態(tài)援助中心，有幾千名受過嚴(yán)格救災(zāi)訓(xùn)練的全職員工，可以隨時(shí)執(zhí)行救災(zāi)任務(wù)。作為國家危機(jī)處理的核心機(jī)構(gòu)，F(xiàn)EMA除了與國防部、衛(wèi)生部、司法部等26個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作外，還與美國紅十字會等非政府組織建立廣泛的聯(lián)系，一旦危機(jī)發(fā)生，所有的信息都將進(jìn)入一個(gè)機(jī)構(gòu)，由FEMA來負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，這避免了公共危機(jī)發(fā)生時(shí)因涉及面廣造成的政出多門、協(xié)調(diào)不利的局面?！?.11”事件后，美國危機(jī)管理重心轉(zhuǎn)向反恐，F(xiàn)EMA從一個(gè)內(nèi)閣級機(jī)構(gòu)降格為國土安全部的一個(gè)下屬部門，但他仍然為美國公共危機(jī)管理的核心部門。特別是在“卡特里娜颶風(fēng)”后，美國出臺了《后“卡特里娜”應(yīng)急管理改革法》提高了FEMA的地位，規(guī)定在緊急狀態(tài)下FEMA可以升格為內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人直接向總統(tǒng)匯報(bào)，并擴(kuò)建FEMA。

我國并沒有專門的公共危機(jī)管理核心機(jī)構(gòu)。一旦有重大突發(fā)性事件發(fā)生，國務(wù)院是各類突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)對的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下成立相關(guān)突發(fā)公共危機(jī)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)突發(fā)公共危機(jī)的應(yīng)急管理工作，如果地方有重大公共危機(jī)發(fā)生，國務(wù)院認(rèn)為需要，則派出工作組指導(dǎo)工作。國務(wù)院成立應(yīng)急管理辦公室，負(fù)責(zé)值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。我國的各個(gè)地方也按照國務(wù)院的模式，開展公共危機(jī)管理工作。地方各級人民政府作為本行政區(qū)公共危機(jī)管理工作的行政機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)行政區(qū)內(nèi)的各類突發(fā)性公共危機(jī)事件的應(yīng)對工作。

“臨時(shí)指揮部”型的公共危機(jī)管理機(jī)制，有一定的長處。這種危機(jī)管理機(jī)制有利于在短時(shí)間內(nèi)集中一切可動員的人力、物力應(yīng)對危機(jī)。不利之處在于危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性、不長久必然對危機(jī)管理缺乏通盤和長期的考慮。臨時(shí)指揮部考慮的重點(diǎn)是怎么把危機(jī)應(yīng)付過去，對于危機(jī)的預(yù)防、監(jiān)督災(zāi)害重建等問題較少關(guān)注。另一方面，臨時(shí)機(jī)構(gòu)的人員一般是從各部門臨時(shí)抽調(diào)，缺乏專業(yè)人員。2008年春節(jié)，大雪造成了全國范圍內(nèi)的交通阻塞。正值春運(yùn)時(shí)期，為了及時(shí)打通高速公路，不少地區(qū)采取了撒鹽融雪的措施。但大雪后，工業(yè)鹽隨雪水深入地下，造成了嚴(yán)重的污染，這就是我國公共危機(jī)應(yīng)急體制中缺乏綜合協(xié)調(diào)部門的后果。

（二）公共危機(jī)管理過程的差異

完整的公共危機(jī)管理過程包括危機(jī)的預(yù)防、預(yù)警、恢復(fù)、重建等階段。美國非常重視預(yù)防，在美國的行政理念中，政府應(yīng)當(dāng)“使用少量的錢預(yù)防，而不是治療”。在具體的公共危機(jī)管理實(shí)踐中，不同的部門在危機(jī)管理中的職責(zé)明確，具體工作起來可以按部就班，這對于危機(jī)預(yù)防、預(yù)警和初期小規(guī)模應(yīng)對非常行之有效。但是，公共危機(jī)的最大特點(diǎn)就是不確定性，很少能完全按事先的應(yīng)對計(jì)劃發(fā)展，驟變的公共危機(jī)形勢很有可能使公共危機(jī)管理部門缺乏足夠的反應(yīng)時(shí)間。

我國缺乏完備的公共危機(jī)管理計(jì)劃，危機(jī)的預(yù)測、預(yù)警局限于部分機(jī)構(gòu)用于應(yīng)對部分災(zāi)種。對民眾開展危機(jī)意識教育的工作缺乏直接的責(zé)任部門，組織演練也多是部門型，缺少綜合協(xié)調(diào)，更缺乏民眾的參與，使得我國公共危機(jī)管理在危機(jī)監(jiān)測、預(yù)防、預(yù)警等階段的工作缺口很大。而在危機(jī)緊急應(yīng)對和災(zāi)后恢復(fù)、重建階段，我國的集權(quán)式政府管理體制則體現(xiàn)出了較大的優(yōu)越性?！安幌б磺写鷥r(jià)，嚴(yán)防死守，取得搶險(xiǎn)救災(zāi)的勝利”、“一方有難，全國支援”這樣口號式的話語在我國災(zāi)害應(yīng)急過程中和災(zāi)后重建時(shí)會經(jīng)常出現(xiàn)，這是我國政府行政力量強(qiáng)大的社會動員能力的直接表現(xiàn)。

（三）公共危機(jī)管理網(wǎng)差異

無論中國還是美國，政府都是公共危機(jī)管理的主體。不同的是，美國以聯(lián)邦危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)部門為核心，橫向關(guān)聯(lián)非政府組織、媒體、軍隊(duì)，縱向關(guān)聯(lián)州、地方有關(guān)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，形成了一個(gè)立體的危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)首先由地方危機(jī)管理部門開展行動。如果面臨的危機(jī)危害較大，地方自救能力不足，則可向地方所在的州請求支援。在美國的公共危機(jī)管理中，非政府組織擔(dān)當(dāng)起了政府與社會、政府與民眾的橋梁作用，在政府危機(jī)管理不能觸及的社會角落發(fā)揮作用，是政府在危機(jī)管理中的有效補(bǔ)充。

在我國，強(qiáng)勢政府作為危機(jī)管理的核心，在危機(jī)管理中組織起一切可以動員的社會力量，包括媒體等，但這些機(jī)構(gòu)基本上是政府的附屬機(jī)構(gòu)，不能構(gòu)成主體地位。我國的非政府組織，大多有著深厚的政府背景，以協(xié)會、基金會、社團(tuán)的名義從事著政府部門的管理工作，有的甚至受委托可以行使行政處罰權(quán)。脫離政府獨(dú)立運(yùn)作的非政府組織在中國力量還很薄弱。我國特別值得重視的危機(jī)管理主體是軍隊(duì)，在影響全國局勢的重大危機(jī)面前，軍隊(duì)是第一線搶險(xiǎn)抗災(zāi)的絕對主力。在歷次全國性的重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，如 1998年的全國性大洪水、2008年的汶川大地震，搶險(xiǎn)救災(zāi)軍隊(duì)都在應(yīng)急第一線，取得了很好的效果。

三、美國公共危機(jī)管理體制對我國公共危機(jī)管理的幾點(diǎn)啟示

（一）設(shè)立專門的綜合性危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

我國缺少一個(gè)專門負(fù)責(zé)公共危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)。雖然“臨時(shí)指揮部”型的公共危機(jī)管理機(jī)制有一定的長處，但不利之處也很明顯，如危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性、不長久必然對危機(jī)管理缺乏通盤和長期的考慮；臨時(shí)指揮部考慮的重點(diǎn)是怎么把危機(jī)應(yīng)付過去，對于危機(jī)的預(yù)防、監(jiān)督災(zāi)害重建等問題較少關(guān)注；臨時(shí)機(jī)構(gòu)的人員一般是從各部門臨時(shí)抽調(diào)，缺乏專業(yè)人員。直接可行的辦法是做強(qiáng)做大國家應(yīng)急辦，賦予其對公共危機(jī)管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮和協(xié)調(diào)權(quán)，使其擔(dān)負(fù)起全面建設(shè)我國公共危機(jī)管理制度的職責(zé)，最終發(fā)展成為獨(dú)立于辦公部門以外的專業(yè)危機(jī)管理部門，并努力向全災(zāi)種、全過程、全社會的全面危機(jī)管理模式發(fā)展，把危機(jī)管理作為公共管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，使危機(jī)管理常規(guī)化。

（二）加強(qiáng)安全教育，增強(qiáng)全民的安全防范意識和應(yīng)對各種危機(jī)的心理承受力

處置各類危機(jī)的有效性，不僅在于是否有完備的處置預(yù)案，國民的安全防范意識和應(yīng)對各類危機(jī)的心理承受力是否充分也十分重要。如：2011年日本大地震引發(fā)的福島核電站核泄漏事件，在我國引起了搶購食鹽的風(fēng)波，表明了我國部分國民應(yīng)對危機(jī)的心理承受力以及防范知識的缺乏，提高國民這方面的素養(yǎng)，長期的教育必不可少。

首先，應(yīng)培養(yǎng)民眾的公民意識，增強(qiáng)危機(jī)狀態(tài)下的社會穩(wěn)定性。公民意識的強(qiáng)化，使公民把個(gè)人信念和價(jià)值放在國家與社會、個(gè)人的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)關(guān)系中去認(rèn)識和把握，增加公民理性的力量，在國家面臨危機(jī)境況時(shí)，自覺履行公民義務(wù)，維護(hù)社會秩序。

其次，加快公民的危機(jī)意識培養(yǎng)。把各種突發(fā)事件的基本應(yīng)對知識、技能的教育和培訓(xùn)加入國民教學(xué)計(jì)劃，利用各種方法和媒介對社會公眾進(jìn)行危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對技能培養(yǎng)，讓公眾掌握正確的應(yīng)對危機(jī)的措施與方法，明確個(gè)人在危機(jī)中的責(zé)任，提高整體公眾的危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對能力。

再次，完善危機(jī)教育體系，使學(xué)校成為危機(jī)教育的主陣地。根據(jù)其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，危機(jī)教育應(yīng)從小抓起。在幼兒園教育中就應(yīng)對孩子進(jìn)行基本的危機(jī)教育，然后沿小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)梯級加深，形成系統(tǒng)的危機(jī)教育體系。因此，學(xué)校應(yīng)成為進(jìn)行危機(jī)教育的主陣地。

（三）動員全民參與危機(jī)管理，發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)管理中的作用

服務(wù)社會是非政府組織的重要功能，也是諸多非政府組織活躍的領(lǐng)域。在美國，非政府組織在危機(jī)應(yīng)對中發(fā)揮著大量的救助服務(wù)功能，它們不僅在危機(jī)的第一線進(jìn)入危機(jī)處理的方方面面，而且在危機(jī)后重建和秩序恢復(fù)的過程中，提供著物資、人員、信息、技術(shù)等各方面的重要服務(wù)。然而，在國內(nèi)，非政府組織的參與并不盡如人意。從總體水平上來看，民間組織的積極性還沒有充分調(diào)動起來，民間組織的參與還極為有限。同時(shí)，由于缺乏體制之外的組織化管道，企業(yè)、個(gè)人的捐贈和志愿者參與也并不理想。社會上要存在一個(gè)比較發(fā)達(dá)的非政府公共部門，才能在危機(jī)時(shí)刻顯現(xiàn)其效力。同時(shí)，這些非政府組織真正是按照社會自主機(jī)制運(yùn)作，具有獨(dú)立決策權(quán)，基于社會基礎(chǔ)、廣泛公民參與的，只有這樣，它們才可能具有非政府組織所應(yīng)有的獨(dú)特優(yōu)勢，也才能在危機(jī)管理中發(fā)揮其獨(dú)特的作用。因此，政府與非政府組織的良性合作，才是新型公共治理模式實(shí)現(xiàn)的有效途徑。

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Similarities and Differences of Public Crisis Management System between China and America and its Reference Value to China

CAI Jun-lin
(Development and Reform Bureau, Fuzhou Economic and Technological Development District, Fuzhou,Fujian 350015)

As a developing country, China is at social and economic transition. In recent years, the accidents of "SARS", Wenchuan earthquake, 2008 the big snow, Weng’an incident, and other major public crises brought about great economic loss, and to a certain extent, social chaos. This situation gave rise to a crisis management time to our country. America is early in carrying out public crisis management theory research. Directed with the relatively rich and advanced theories, the United States leads the world in the crisis management, and its national crisis management system is well-developed, which is of valuable reference to our country.

America; Public crisis management; differences; reference value

D035.29

A

1009-8135（2011）06-0128-04

2011-07-02

蔡峻林（1970-），男，江蘇人，福州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展和改革局局長，主要研究方向：危機(jī)管理。

（責(zé)任編輯：朱 丹）