楊 華

我國食品安全法律規(guī)制的完善思考

楊 華

近年來，重大食品安全事故頻發(fā)，暴露出我國食品安全法律制度存在嚴(yán)重問題。對(duì)責(zé)任主體、食品標(biāo)準(zhǔn)等食品安全法律規(guī)制的缺陷進(jìn)行分析，提出了建立食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、健全缺陷食品召回制度等立法建議。

食品安全；法律規(guī)制；食品標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)管

一、食品安全法律規(guī)制的缺陷

縱觀我國食品安全的現(xiàn)狀，從2008年的 “毒奶粉”事件，到今年的“地溝油”事件和“龍蝦門”事件，食品安全問題始終十分突出。分析其原因主要有以下三個(gè)方面：一是食品安全規(guī)制的立法不健全。我國的食品市場巨大，食品安全隱患眾多，立法缺陷，更加劇了難以管制，查處不嚴(yán)，給缺陷食品的生產(chǎn)經(jīng)營者有了可乘之機(jī)；二是巨大的市場利益所驅(qū)。缺陷食品的生產(chǎn)經(jīng)營者為了一已私利，不惜以身試法，甚至犯罪；三是消費(fèi)者的盲從心理。我國人口眾多，消費(fèi)者的盲從心理嚴(yán)重，容易導(dǎo)致重大食品安全事故的發(fā)生。因此，我國需要完善的食品安全法律規(guī)制制度，從源頭上遏制食品安全事故的發(fā)生。但是，目前我國既沒有統(tǒng)一的法律、法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整食品安全問題，也沒有統(tǒng)一的食品標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)監(jiān)管部門和司法部門，這就導(dǎo)致了關(guān)于食品安全監(jiān)督與管理的效果大大折扣。下面對(duì)我國食品安全法律規(guī)制的缺陷進(jìn)行分析：

第一，責(zé)任主體結(jié)構(gòu)不明顯，政府問責(zé)機(jī)制不完善。在歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的食品安全監(jiān)管立法中，食品生產(chǎn)者、加工者和銷售者根據(jù)食品安全衛(wèi)生的相關(guān)規(guī)定生產(chǎn)、加工、銷售食品，作為第一責(zé)任主體對(duì)食品安全負(fù)主要責(zé)任；承擔(dān)食品安全監(jiān)管職責(zé)的政府為第二責(zé)任主體，制定合適的食品安全法規(guī)并監(jiān)督其施行，必要時(shí)采取制裁措施。在我國食品安全立法中，更多強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)加工參與者的責(zé)任，對(duì)政府責(zé)任的關(guān)注度較小。就現(xiàn)有監(jiān)管部門及檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任規(guī)范來看，其責(zé)任程度明顯過輕，不能適應(yīng)食品安全市場對(duì)加強(qiáng)政府監(jiān)管職責(zé)的需求。在強(qiáng)化政府對(duì)食品市場監(jiān)管職權(quán)的同時(shí)，還需要同等程度的責(zé)任規(guī)范約束。如果市場失靈可以大體歸結(jié)為客觀因素而有所容忍的話，那么政府失靈，尤其是政府監(jiān)管懈怠、不力，更是為民眾所不能理解。因此，我國應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)立法，建立完善有效的政府問責(zé)機(jī)制，切實(shí)履行對(duì)食品市場的安全監(jiān)管職責(zé)。

第二，食品標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定較低，并且相互沖突。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，食品安全問題日益突出?，F(xiàn)階段，我國存在著重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視對(duì)人民身體健康保護(hù)的傾向。其表現(xiàn)之一就是食品標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定得較低，不能有效地起到保障消費(fèi)者人身財(cái)產(chǎn)安全的作用。在我國，制定食品標(biāo)準(zhǔn)的最高機(jī)構(gòu)是國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)，但事實(shí)上農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部也有權(quán)制定在全國施行的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這就導(dǎo)致了我國食品標(biāo)準(zhǔn)很難與國際接軌。目前，我國采用國際標(biāo)準(zhǔn)還不到一半，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于歐美等發(fā)達(dá)國家。并且，我國食品標(biāo)準(zhǔn)之間還存在著沖突。由于我國的食品標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)都是在2000年以前制定的，并且這些食品標(biāo)準(zhǔn)往往是不同部門制定的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而非國家標(biāo)準(zhǔn)。由于各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，對(duì)同一對(duì)象設(shè)定兩項(xiàng)或兩項(xiàng)以上標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象并不在少數(shù)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)交叉、重復(fù)嚴(yán)重，形成了食品標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定、管理的混亂局面，嚴(yán)重影響了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和食品安全的監(jiān)管。因此，設(shè)定有充分科學(xué)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，是準(zhǔn)確判斷食品性、保護(hù)消費(fèi)者人身財(cái)產(chǎn)安全、推動(dòng)國際貿(mào)易發(fā)展和維護(hù)國家利益不可缺少的技術(shù)支撐。

第三，對(duì)食品安全的違法者處罰力度過輕。在歐美等發(fā)達(dá)國家，法律對(duì)缺陷食品的生產(chǎn)經(jīng)營者處罰非常嚴(yán)厲。如英國的《食品安全法》規(guī)定：一般違法行為根據(jù)具體情節(jié)處以5 000英鎊的罰款或3個(gè)月以內(nèi)的監(jiān)禁；銷售不符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個(gè)月監(jiān)禁；違法情節(jié)和造成后果十分嚴(yán)重的，對(duì)違法者最高處以無上限罰款或兩年監(jiān)禁。由于法律責(zé)任大，制裁措施嚴(yán)厲，違法成本很高，經(jīng)營者不敢輕易以身試法。近兩年，我國新頒布了《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》，但是，對(duì)于違法者處罰力度仍然過輕，使得法律懲罰缺乏威懾力，導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營者為了利益，敢于以身試法。例如，根據(jù)《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》第九條規(guī)定：違反《食品衛(wèi)生法》的有關(guān)規(guī)定，造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第39條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，銷毀導(dǎo)致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，吊銷衛(wèi)生許可證，并同時(shí)按下列規(guī)定處以罰款：（1）造成中毒或者疾患人數(shù)10人以下，有違法所得的，處以違法所得1-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以0.1-3萬元的罰款；（2）造成中毒或者疾患人數(shù)在11人至30人，有違法所得的，處以違法所得2-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以4-5萬元的罰款；（3）造成中毒或者疾患人數(shù)在31人至100人，有違法所得的，處以違法所得4-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以3-5萬元的罰款；（4）造成中毒或者疾患人數(shù)101人以上或者人員死亡，有違法所得的，處以違法所得4-5倍的罰款；沒有違法所得的，處以3-5萬元的罰款。從這一條款可以看出，我國的食品安全相關(guān)法律對(duì)食品違法犯罪行為在法律責(zé)任的設(shè)定上范圍過窄，在處罰力度上乏力，不能夠充分發(fā)揮法律應(yīng)有的威懾力，難以達(dá)到打擊目前猖獗的食品違法犯罪行為的迫切要求。

二、食品安全法律規(guī)制的立法建議

通過上述對(duì)我國食品安全法律規(guī)制缺陷的分析，筆者對(duì)完善我國食品安全法律規(guī)制體系，提出以下立法建議：

第一，建立食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。“無危險(xiǎn)即無保險(xiǎn)”，風(fēng)險(xiǎn)的存在使保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。建立食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的正當(dāng)性在于食品市場天然的不安全性，一旦被保險(xiǎn)人在約定期限內(nèi)所生產(chǎn)、出售的產(chǎn)品或商品在承保區(qū)域內(nèi)發(fā)生事故，造成使用、消費(fèi)或操作該產(chǎn)品或商品的人或其他任何人的人身傷害、疾病、死亡或財(cái)產(chǎn)損失，依法應(yīng)由被保險(xiǎn)人承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任，以及因此而產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用時(shí)，保險(xiǎn)公司在約定的賠償限額內(nèi)負(fù)責(zé)賠償。保險(xiǎn)公司可以分?jǐn)偙居杀槐ｋU(xiǎn)人向受害人支付的賠償費(fèi)用，從而起到減小企業(yè)損失，受害人得到及時(shí)賠付的作用，避免“市場主體違法，政府埋單”的怪現(xiàn)象發(fā)生。因此，筆者建議，《食品安全法》應(yīng)規(guī)定食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，其好處是：（1）食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)制度對(duì)政府監(jiān)管食品安全具有補(bǔ)充作用。保險(xiǎn)公司從自身利益出發(fā)，主動(dòng)參與食品安全的預(yù)防工作中，減少食品安全事故的發(fā)生，其利潤必然會(huì)增加。（2）食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)制度也減輕了政府處理食品安全事故的壓力。根據(jù)《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案（2007）》的規(guī)定，受害人員的搶救、安置、補(bǔ)償以及征用物資的補(bǔ)償、污染物的收集、清理、處理等事項(xiàng)，主要由各級(jí)政府部門承擔(dān)。當(dāng)事故發(fā)生后，一旦企業(yè)因?yàn)楦鞣N原因不能及時(shí)對(duì)受害者進(jìn)行賠償，政府就必須承擔(dān)起救助、補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，因此，政府承受著巨大的經(jīng)濟(jì)壓力，否則，將會(huì)面臨巨大的輿論壓力。食品安全強(qiáng)制保險(xiǎn)制度可以使食品安全事故受害者迅速地得到賠償金，有利于穩(wěn)定社會(huì)局面，充分發(fā)揮了保險(xiǎn)的社會(huì)管理職能。

第二，健全缺陷食品召回制度，完善已有的法律。食品召回制度是一種旨在消除離開生產(chǎn)線、進(jìn)入流通領(lǐng)域的潛在不安全食品危害風(fēng)險(xiǎn)的制度，其目的是預(yù)防和消除不安全食品對(duì)消費(fèi)者造成的傷害。實(shí)施食品召回制度最重要的因素是企業(yè)執(zhí)行召回制度的情況，西方發(fā)達(dá)國家在推動(dòng)召回制度的實(shí)施上都是以推動(dòng)主動(dòng)召回為主。借鑒西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國食品召回制度具體規(guī)范手段進(jìn)行調(diào)整，也應(yīng)推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)召回為主，責(zé)令召回為輔，立法完善現(xiàn)有的制度。我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》第46條規(guī)定：“本法所稱缺陷，是指產(chǎn)品存在危及人身、他人財(cái)產(chǎn)安全的危險(xiǎn)。產(chǎn)品有保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，是指不符合該標(biāo)準(zhǔn)?！庇纱丝梢钥闯?，強(qiáng)制性的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，操作性強(qiáng)，可以快速、直接地衡量食品是否為缺陷食品，這樣即便于訴訟，又可使企業(yè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)缺陷食品，防止投入市場或及時(shí)召回缺陷食品。因此，制定科學(xué)、統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)務(wù)之急。

與此同時(shí)，還要完善已有的法律?！妒称钒踩ā穼?duì)食品召回制度規(guī)定很籠統(tǒng)：第一，沒有明確主動(dòng)召回和被動(dòng)召回的適用情形；第二，沒有建立缺陷食品召回級(jí)別制度，具體區(qū)分召回級(jí)別因素以確定召回規(guī)模、范圍；第三，未對(duì)召回責(zé)任嚴(yán)厲制度規(guī)定。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第18條規(guī)定，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)保證其提供的商品或者服務(wù)符合保障人身、財(cái)產(chǎn)安全的要求。經(jīng)營者發(fā)現(xiàn)其提供的商品或者服務(wù)存在嚴(yán)重缺陷，即使正確使用商品或接受服務(wù)仍然可能對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)安全造成危害的，應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)行政部門報(bào)告和告知消費(fèi)者，并采取防止危害發(fā)生的措施。本條是建立缺陷食品產(chǎn)品召回制度的立法依據(jù)之一，但是在“法律責(zé)任”一章中，沒有規(guī)定經(jīng)營者違反第18條應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，因此，我國應(yīng)彌補(bǔ)這塊的法律空白。

第三，我國應(yīng)借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，健全食品安全法體系。首先，制定嚴(yán)密的基本概念定義。嚴(yán)密的基本概念定義可以為司法和行政創(chuàng)造法律依據(jù)，并在一定程度上保障其自由裁量權(quán)；其次，健全食品安全法體系。以美國為例，既有綱領(lǐng)性的《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，也有非常具體的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產(chǎn)品檢查法》和《蛋類產(chǎn)品檢查法》等，這使得完善的上位法可以有效地指導(dǎo)下位法，各州在執(zhí)法操作時(shí)的自由裁量度較小,保證了食品安全在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一。而在我國，雖然已制定了食品衛(wèi)生管理辦法、規(guī)范、程序、規(guī)程、條例、規(guī)定等單項(xiàng)法規(guī)100多個(gè)，食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)近500個(gè)，加之配套的地方法規(guī)，基本建立起了食品監(jiān)管有法可依的法律體系，但是，其中由全國人大或全國人大常委會(huì)制定的僅有 《食品安全法》、《食品衛(wèi)生法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等幾部，數(shù)量上與法律發(fā)達(dá)國家相比仍然偏少。除《食品安全法》外，其余幾部法律的規(guī)定都較為綱領(lǐng)性，對(duì)具體操作的指導(dǎo)意義不大。

綜上所述，我國應(yīng)當(dāng)注重采取法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等多種形式來推進(jìn)食品安全法律制度的完善，體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)治理理念，堅(jiān)持管理法和促進(jìn)法的統(tǒng)一，政府宏觀治理與企業(yè)微觀治理的統(tǒng)一。并且，我國還應(yīng)運(yùn)用多個(gè)法律部門對(duì)食品安全行為進(jìn)行規(guī)制，特別是加大刑法對(duì)食品安全犯罪行為的懲處力度，增強(qiáng)法律的威懾力，最大限制地遏制食品安全事件在我國的發(fā)生，保障廣大人民群眾的食品安全利益。

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D920.4

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1673-1999（2011）01-0059-02

楊華，西南科技大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

2010-10-11