徐建國

(中國延安干部學(xué)院教學(xué)科研部,陜西延安716000)

清末官辦郵政與民信局的關(guān)系研究(1896-1911)＊

徐建國

(中國延安干部學(xué)院教學(xué)科研部,陜西延安716000)

1896年大清郵政成立,官辦郵政與民信局進(jìn)入了直接競爭時期。官郵具有管理者和經(jīng)營者的雙重身份,它以國家強(qiáng)制力作后盾,制定出各種政策并采取各種措施排擠和打擊民信局,表現(xiàn)在壓縮其經(jīng)營空間、業(yè)務(wù)空間、利潤空間和查緝其私運(yùn)郵件行為等方面,同時還積極向競爭對手學(xué)習(xí),導(dǎo)致雙方勢力的轉(zhuǎn)變,初步實(shí)現(xiàn)了在郵遞事業(yè)上的壟斷地位。官郵壟斷地位的形成,是利用國家強(qiáng)制力實(shí)行行政壟斷的結(jié)果。

官辦郵政;民信局;行政壟斷

在移植自西方的郵政制度正式確立之前,近代中國社會已經(jīng)存在一種重要的民間通信形式——民信局。在近代中國郵政制度確立后,二者共存了較長時期。關(guān)于二者關(guān)系的研究文章不多①主要有黃福才撰寫的《試論近代海關(guān)郵政與民信局的關(guān)系》《(中國社會經(jīng)濟(jì)史研究》1996年第3期)一文,作者認(rèn)為從1866年海關(guān)兼辦郵政到1911年郵政歸郵傳部管理為止,郵政對民信局經(jīng)歷了利用為主、控制為主、排擠為主三個階段。。本文選取的時間段是1896年到1911年,這在近代中國郵政發(fā)展史上是具有重要意義的時期:官郵進(jìn)入快速發(fā)展時期,而民信局處于衰落時期。

一、晚清時期海關(guān)郵政和民信局的發(fā)展概況

在近代中國,出現(xiàn)過多種郵遞形式共存的局面,包括海關(guān)郵政、驛站、“客郵”和民信局等。因驛站是專為傳遞政府公文而設(shè)立的機(jī)構(gòu),不為普通商民服務(wù)?！翱袜]”的服務(wù)對象也主要是外國在華僑民[1]130,故它們都不在本文的研究范圍內(nèi)。海關(guān)郵政設(shè)立于1866年,根據(jù)第二次鴉片戰(zhàn)爭中及戰(zhàn)后清政府同西方簽訂的條約規(guī)定,清政府承擔(dān)了保護(hù)各國駐華使領(lǐng)館信差自由來往于中國沿海各地的責(zé)任。為避免因此而引起外交糾紛,“自1865年總稅務(wù)司署移設(shè)北京后,總理衙門就打算把遞送各國使領(lǐng)館文件工作交英人赫德辦理”[2]23。1866年12月,北京等四地海關(guān)先后設(shè)立郵務(wù)處,開始兼辦郵政。1878年初,清政府同意由海關(guān)主持試辦郵政,“各海關(guān)郵務(wù)處開始收寄公眾信件。這是海關(guān)郵政服務(wù)一般民眾的開始”[3]。到1896年,共有24處口岸設(shè)立了郵局[4]181。在此期間,海關(guān)郵政廉潔高效快速的特點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)出來,由政府下令正式開辦的時機(jī)成熟。在赫德的努力運(yùn)作下[5],1896年3月20日,光緒帝頒布上諭,“飭即成立全國郵政,委由赫德主持”[6]。在此之前,海關(guān)郵政與民信局尚未形成直接的競爭關(guān)系。而在此之后,由于服務(wù)對象都是面向普通民眾,雙方形成了直接競爭的局面。

民信局是專門傳遞民間郵件的服務(wù)組織,明清時期,隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)了對信息溝通的需求,“于是有代寄書函,博得微利借以此為營業(yè)者,則民信局是也”[7]。學(xué)術(shù)界公認(rèn)的看法是產(chǎn)生于明永樂年間[8]。鴉片戰(zhàn)爭后,隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,“于是民信局亦因商業(yè)的擴(kuò)張,如雨后春筍,先則爭設(shè)于沿江、沿海及重要城鎮(zhèn),繼之逐漸推廣至內(nèi)地及邊疆”[9]77,“其寄信之路,逐漸分布遍于中國各境,直如網(wǎng)罟之纏連”[10]3,形成了遍及全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和較為發(fā)達(dá)地區(qū)的通信網(wǎng)[11]。

清政府授權(quán)海關(guān)開辦郵政,使海關(guān)郵政擺脫了原來不倫不類的身份,“溯海關(guān)試辦郵政以來,既未經(jīng)明文奏準(zhǔn),又無確定章程,不能謂正式郵局”[12]。海關(guān)郵政雖然已經(jīng)開辦了30年,但民眾對它的認(rèn)可度有限。“民信局設(shè)立既久,且投遞迅速,信用可靠,取資低廉,頗為民間所樂用,當(dāng)時郵局雖已成立,但民信局在社會上已造成一種良善生活”[13]21。處于鼎盛期的民信局,“與初辦之郵政競爭,且視郵政為幼稚之機(jī)關(guān),民局且占優(yōu)先地位”[10]662。所以,官郵處于弱勢地位,“以視民局勢力之根深蒂固,其處境之困難,概可想見”[13]21,“故政府只有取漸進(jìn)之法,……與官局相輔而行,以期逐漸歸并”[4]76。

二、官辦郵政對民信局的排擠和打擊

清政府下令正式開辦郵政后,官郵以國家強(qiáng)制力為后盾,從政策制定和自身業(yè)務(wù)發(fā)展兩方面展開對民信局的排擠和打擊,同時積極向競爭對手學(xué)習(xí),官郵處于快速發(fā)展時期,民信局則逐步轉(zhuǎn)向衰落,兩者之間的強(qiáng)勢和弱勢地位發(fā)生顛倒。

(一)官郵壓縮民信局的經(jīng)營空間

官郵和民信局之間的競爭,就是民信局在經(jīng)營空間上逐步縮小而官郵逐步擴(kuò)張的過程?！班]政一日有未設(shè)局所之區(qū),即民局一日得有競爭之處……郵政事務(wù)一經(jīng)推至邊隅之處,則民局競爭之余地自必日加限止也。”[14]1029官郵注重在民信局集中的地區(qū)展開競爭,“視民局勢力雄厚之處興郵務(wù),以挫其鋒”[15]286。通過郵政網(wǎng)點(diǎn)的普及、郵路的延長、郵政網(wǎng)絡(luò)的建立等措施,逐步壓縮民信局的經(jīng)營空間。

1.官郵網(wǎng)點(diǎn)的普及。官郵網(wǎng)點(diǎn)的普及表現(xiàn)為從通商口岸地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)延伸。海關(guān)兼辦和試辦郵政時期的發(fā)展空間主要在通商口岸地區(qū),網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立是有限的。官郵建立后,清政府提出加快發(fā)展的要求,“飭總理衙門轉(zhuǎn)飭赫德,妥議章程開辦,即推行沿江、沿海各省及內(nèi)地水陸各路”[16]。從1899年開始,官郵向廣大的內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)展,同時在通商口岸市區(qū)增設(shè)分局[4]166。到1901年,官郵的發(fā)展已初具規(guī)模,“效用略彰,雛形漸具”[15]284。1902年,為加快網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立,實(shí)行設(shè)置代辦鋪戶的辦法。這樣不但可以加快網(wǎng)點(diǎn)的普及,還可以解決經(jīng)費(fèi)不足造成的發(fā)展緩慢?！伴_設(shè)這些代辦鋪商既簡便又經(jīng)濟(jì),不需配備郵政人員,符合中國人的觀念,不需或僅需很少的費(fèi)用即可試辦各種郵政業(yè)務(wù)”[10]258。這一措施效果明顯,“郵政機(jī)構(gòu)不僅已遍布于各通商口岸的周圍,而且一些郵界內(nèi)也是相當(dāng)稠密的?！刂?903年4月1日,共有郵政機(jī)構(gòu)701個,而在去年同期只有300個左右”[10]257。1904年,為進(jìn)一步加快內(nèi)地網(wǎng)點(diǎn)的普及,又提出“所有府縣各城,均應(yīng)另設(shè)全備之郵局,承辦各項(xiàng)郵務(wù)。在左近地方,并可多設(shè)代辦及各信箱”[10]8。

此后,官郵網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)立開始由點(diǎn)向面轉(zhuǎn)變,這在內(nèi)陸地區(qū)表現(xiàn)更為明顯。1906年,湖北省郵政機(jī)構(gòu)有116處,1911年,增至283處,各縣都已設(shè)立[17],在邊遠(yuǎn)地區(qū)亦然。1906年,四川郵政局所為154處[18]111,到1908年,通郵的府州縣鎮(zhèn)達(dá)到182個[19]92-94,通郵地點(diǎn)和范圍不斷擴(kuò)展,把許多原來不在民信局寄遞范圍內(nèi)的地區(qū)都包括在內(nèi)[19]97-98。在貴州,1911年10月,共有貴陽總局和遵義等14處內(nèi)地局,代辦所總數(shù)達(dá)88處[20]28。在新疆,1910年1月在省城迪化設(shè)立郵務(wù)總局,同時,在吐魯番、哈密等九地設(shè)立分局;1911年,又在南疆的焉耆、庫車等六地設(shè)立分局[21]。

2.郵路的延長和郵遞速度的加快。官郵注重在民信局開辦的郵路上與其展開競爭。1896年,四川設(shè)立官郵時,曾抄錄了麻鄉(xiāng)約民信局的分局地址和路線,作為開辟郵路設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的依據(jù)[22]。在貴州銅仁,清末時銅仁“與四川、湖南,特別是湖南有著重要的商業(yè)聯(lián)系。三個本地郵行(Native Postal Hongs)與湖南的生意做得很興旺”,官郵為了爭奪這條郵路,“正在建立銅仁到玉屏和沅江的晝夜兼程快班,成功地與民信局開展競爭”[20]435。為增強(qiáng)競爭實(shí)力,官郵還不斷加快郵遞速度。1910年,江西境內(nèi)民信局最活躍的路線是南昌至贛州,為同民信局競爭,“此路現(xiàn)方設(shè)立晝夜兼程快班,將時間由十二日減至六日”[4]101。在湖南,1909年10月,“長沙經(jīng)瀏陽至平江的旱班郵路過去是五天一班,而長沙民信局每天有腳夫來往瀏長間?！揖忠褜㈤L沙經(jīng)瀏陽至平江的五日一班郵路中的長瀏段改為逐日班”[14]1027。

除了在民信局郵路上與其競爭外,官郵還不斷開辟新的郵路。在湖南,1899年,岳州郵政總局開辟了由岳州府沿湘江經(jīng)長沙至湘潭的省內(nèi)第一條步班郵路[23]107。1905年,全省步班郵路達(dá)3 600公里。1911年,全省已建成連接鄰省及省內(nèi)的步班郵路8 300公里[24]84。在江西,1911年時,有一部分綿長的郵路伸入內(nèi)地,把全省較重要的地方連接起來[18]115-116。在四川,從1901年到1906年,“郵差郵路更密如蛛網(wǎng)。系以重慶為中樞,一面經(jīng)由成都廣元以達(dá)陜西西安,一面通至貴陽及云南府。至省內(nèi)之郵路,四通八達(dá),更無論矣”[18]111。

在已經(jīng)開辟的郵路上,官郵不斷加快郵遞速度。在當(dāng)時的條件下,開辦晝夜兼程郵班是切實(shí)可行的辦法,“在某些貫穿整個郵界或某些郵運(yùn)量非常大的郵路上,建立晝夜兼程郵班是切實(shí)可行的。利用晝夜兼程郵班,輕件的傳遞速度幾乎可以提高一倍”[25]171,大大縮短了郵件在途時間。在天津郵界,1906年8月,唐山至遵化的郵路改為日夜快班后,需要的時間由一天半縮短為17小時[25]176。在山東,1908年時,“山東郵路幾條,因有晝夜專差,較前亦多迅速”;到1909年,煙臺至青島和濟(jì)南的時間縮短為48小時和60小時[10]126,159。1910年,岳州、長沙郵界內(nèi)的重要郵路,均改為日夜兼程郵班[24]190。在四川,官郵“即欲于極其綿遠(yuǎn)之路上,設(shè)施最敏捷之手段。因此起見,故將萬縣、重慶一路,已經(jīng)開辦晝夜兼程。其萬縣、成都以及其余眾多之路,均擬迅速辦理”[10]126。

郵路的爭奪對民信局的打擊是明顯的。如在貴陽,1909年2月,“由于大清郵政的劇烈競爭,‘麻鄉(xiāng)約’已撤退了他們的全部郵務(wù)。本城‘麻鄉(xiāng)約’的經(jīng)營者告訴我,他們已無力進(jìn)行競爭。由于大清郵政開始了每天晝夜郵班,他們在本城與重慶之間的郵政業(yè)務(wù)也受到沉重的打擊。這一年,他們失去了一半以上的業(yè)務(wù),他們打算把本城與重慶之間的郵政業(yè)務(wù)也撤除”[20]436。

3.郵政網(wǎng)絡(luò)的建立。進(jìn)入20世紀(jì)后,隨著內(nèi)地郵政局所的不斷設(shè)立,為官郵網(wǎng)絡(luò)的建立打下了基礎(chǔ)。如在蕪湖,到1902年,已在內(nèi)地的府、州、縣城設(shè)立分局17處[26]。就全國范圍看,設(shè)立的郵政局所地點(diǎn)分布趨向均勻,不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)還是落后地區(qū)都建立了郵政網(wǎng)點(diǎn),在一定程度上改變了民信局只專注于有利可圖的郵遞路線的狀況。到1902年,各較大通商口岸已設(shè)立總局33處,分局309處,支局388處,除甘肅蘭州外,其余各省均已通郵[27]101-102。1904年,郵政局所達(dá)到1 319處。從地理位置上來劃分,北清自北京至膠州一帶為344處,中清自九江至重慶為324處,長江左右自湖北至杭州為224處,南清暨云南為427處[10]7。到1905年,官郵在全國范圍內(nèi)已經(jīng)建立起總局——分局——支局、代辦所較為完整的郵政體系[28]。官郵通過局所的廣泛設(shè)立,并建立或步行、或水路、或海路、或火車等各種郵路,溝通局所間的聯(lián)系。到1911年,在東起中朝邊境,西至西藏拉薩,北到蒙古庫倫(今烏蘭巴托),南抵海南瓊州;東南臺灣(1895年前),西北迪化(今烏魯木齊),西南云貴,東北吉黑,都有了郵政局所,初步構(gòu)成了遍布全國的郵政網(wǎng)線[29]?！爸敝燎迥?郵局經(jīng)過連年建設(shè),網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)之時,民局優(yōu)勢盡失?！盵30]

(二)官郵壓縮民信局的業(yè)務(wù)空間

作為一種民營服務(wù)行業(yè),民信局的經(jīng)營具有極大的靈活性,其業(yè)務(wù)項(xiàng)目多種多樣,主要包括普通信業(yè)、代派報紙、運(yùn)送業(yè)、銀行業(yè)、商業(yè)及其他雜業(yè)、特殊信件等六大類[9]100-101。此外,適應(yīng)社會需要,民信局還兼營別的行業(yè)。在東北地區(qū),為保障郵件的安全,“東省有種保險運(yùn)送業(yè),名為鏢局,信局多兼營之”[31]31。民信局甚至還可以代購商品或寄遞新鮮食品。如光緒年間的一枚實(shí)寄封上的信息表明一位寧波顧客委托民信局到上海代購煙膏。在時人的信函中,有“府上遞來年糕如數(shù)收到,包皮布明春寄還”的記載[32]。由此可見民信局業(yè)務(wù)的廣泛性。為了取得競爭優(yōu)勢,官郵也要適應(yīng)社會需要開辦各種服務(wù)項(xiàng)目。

在官郵發(fā)展的過程中,一直注意開辦的業(yè)務(wù)項(xiàng)目適應(yīng)社會需要的問題。1877年,即提出“欲使郵政大計(jì)得以成功,應(yīng)盡可能將其建立在現(xiàn)行的土生土長的基礎(chǔ)上”[33]8。官郵開始開辦時,業(yè)務(wù)種類為信函、新聞紙和小包。1897年增設(shè)郵資明信片、郵政匯兌、雙掛號信函,1898年增加包裹保險和代收貨價[34]。1899年,清政府第一次修訂頒布了《大清郵政章程》,規(guī)定辦理信函、明信片、新聞紙類、印刷類、瞽者文件、各類傳單、貨樣、掛號郵件、快遞郵件、保價信函、保價箱匣、匯兌、包裹等十三項(xiàng)郵政業(yè)務(wù)[35]。以后,又陸續(xù)增加了多種服務(wù)項(xiàng)目。1903年增加官報寄遞和代售,1905年增加立券及總包新聞紙[34]。1905年,在天津、北京、上海間首先開辦快信業(yè)務(wù),1906年向各大城市擴(kuò)展,1907年在51個大城市推廣[36]。1909年5月,頒布《快信章程》[19]94-96,并逐步推廣至各繁盛區(qū)域之局、所。到1909年底,開辦快信業(yè)務(wù)的城市達(dá)到72個,經(jīng)辦的快信數(shù)量增長是驚人的, 1908年為317 137件,1909年則增至908 905件[10]146。1910年增加保險信函業(yè)務(wù)。至此,近代郵政所提供的服務(wù)門類大致已經(jīng)齊全[34]。官郵開辦的眾多服務(wù)項(xiàng)目,逐漸得到顧客的認(rèn)可,把相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)從民信局手中爭取了過來。如在重慶,“郵寄包裹在運(yùn)送小量貴重物品諸如玉器、書籍、衣服、珍貴食品等方面,越來越受人歡迎”[37]。1908年,“明見民局僅能在郵政未經(jīng)入手之處照舊興旺,否則如寄送現(xiàn)銀為郵政所不欲辦之事,民局始可托以為業(yè)”[10]134。

除不斷增加新的服務(wù)項(xiàng)目外,在一些具體項(xiàng)目的運(yùn)作上,官郵還采取對策與民信局競爭,如運(yùn)送報刊。20世紀(jì)以后,是民辦報刊勃興時期,“義和團(tuán)起事以后迅速出現(xiàn)了好多種中國報紙”[38]241。這些報刊的運(yùn)輸原來都在民信局手中,官郵為了獨(dú)攬這項(xiàng)業(yè)務(wù),1905年開始辦理新聞紙掛號業(yè)務(wù),為報刊訂立優(yōu)待辦法,從收寄、運(yùn)輸、取費(fèi)、投遞等方面,盡量給予便利,在初期甚至給予免費(fèi)郵運(yùn)的利益,“報館遂無不掛號”[39]546,與官郵建立了固定的業(yè)務(wù)關(guān)系。通過這項(xiàng)政策,把新聞紙業(yè)務(wù)從民信局手中爭取過來。如在上海,1906年時,報紙一項(xiàng)“向來由民局代寄者,今則歸郵政寄遞矣”[10]56。

(三)官郵壓縮民信局的利潤空間

對民信局來說,對其打擊最大的是在資費(fèi)方面,從而達(dá)到“增加其成本,期民信局于無利可圖,自動歇業(yè)”的目的[9]204-205。采取的措施主要包括降低自身資費(fèi)和增加民信局的運(yùn)營成本兩方面。

1.降低資費(fèi)。雙方競爭的一個重要方面是信資,能否在資費(fèi)方面占有優(yōu)勢是戰(zhàn)勝對方的關(guān)鍵一步。民信局的資費(fèi)收取具有較大的靈活性,可根據(jù)多種情況、多種標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi),主要有以件數(shù)計(jì)、以距離計(jì)、以重量計(jì)、以價值計(jì)、以距離合重量并計(jì)、以距離合價值并計(jì)、以重量合價值并計(jì)、以距離重量價值三項(xiàng)合計(jì)等八種[31]25-26。在這一點(diǎn)上,官郵在適應(yīng)市場的靈活性方面處于劣勢。有人指出:官郵開辦初期,“郵局之不易與民信局競爭,郵資太高,實(shí)為主因”[9]86。如在浙江,民信局由紹興至杭州的信資“每封只收錢二十文,故人皆樂于寄遞”,以致通過郵局“往來之信甚屬寥寥”[40]。資費(fèi)過高,對于官郵業(yè)務(wù)的擴(kuò)大是極為不利的。所以,“非將郵費(fèi)訂為適合一般平民之支出力不為功”[18]143。

大清郵政正式建立后,降低了資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。1896年規(guī)定,每封信函重二錢五分銀洋二分,重五錢四分,重一兩八分[18]149。1903年“乃將國內(nèi)互寄郵資降低,并取消四分之一英兩之費(fèi),每重半英兩之信函由四分減為一分,由于起重之提升為半英兩,加以資費(fèi)之銳減,可說雙重減低”[18]143,因而許多顧客選擇了官郵?！坝捎诟黝愢]件的郵資減價,以及為發(fā)送到帝國各地的郵件提供的種種方便,信件的數(shù)量增多了”[38]154。1902年為2 000萬件,1903年上升到4 200萬件,1904年達(dá)6 600萬件[2]36。官郵資費(fèi)的降低,迫使民信局的資費(fèi)隨之降低。1908年4月,揚(yáng)州民信局寄往上海和長江沿岸每封信的郵資,從26個銅元減少到16個[41]86。這對依靠資費(fèi)低廉作為吸引顧客的重要手段的民信局來說,打擊很大。關(guān)于低資費(fèi)在雙方競爭中的作用,《中國郵政事務(wù)總論》這樣評價:“它將使大清郵政局更受公眾的歡迎,并能在很大程度上促進(jìn)其自然發(fā)展。對信件業(yè)務(wù),低資費(fèi)政策作為最簡單和最有效的應(yīng)付競爭的手段,應(yīng)盡量長期堅(jiān)持下去?！盵10]259

2.逐步增加民信局交官郵寄遞的總包費(fèi)用。在官郵建立后,為實(shí)現(xiàn)在郵遞事業(yè)上的壟斷,“首先強(qiáng)制輪船信局免費(fèi)掛號,漸次推行于內(nèi)地信局?！鋾r信局掛號,不僅不收費(fèi)用,且已經(jīng)掛號,即可享受種種利益”[31]40。掛號民信局交寄的郵件總包,每磅收費(fèi)一角[1]99,給民信局留有較大的利潤空間?！捌浒鼉?nèi)之信少者二三十封,多者五六十封,其收民間之費(fèi),每信一封至少須制錢一百”[42]。這樣,官郵利用掛號方式控制了相當(dāng)一部分信局。

隨著勢力的增強(qiáng),20世紀(jì)初,官郵決定提高民信局交寄的郵件總包的費(fèi)用。規(guī)定從1900年4月起,由每磅1角增至6角4分,引起勢力還比較強(qiáng)大的民信局的抗?fàn)嶽23]139?！白詽h迄滬,民局均紛紛呈訴,沿江上下均已停班”[4]96。事態(tài)的發(fā)展引起清政府的恐慌,“查中國信局遍各口岸府州縣,不下數(shù)萬人,一旦失業(yè),恐為害地方,殊失民心”[43]。于是,“外務(wù)部要求赫德將民信局交寄總包費(fèi)改為每磅三角”。赫德提出,按三角收取,郵政還將入不敷出。如果外務(wù)部堅(jiān)持按三角收費(fèi),應(yīng)訂明今后每年增加一角,直至加到每磅九角為止[27]99-100。由于后來出現(xiàn)了民信局和“客郵”聯(lián)合的趨勢,官郵被迫將民信局總包寄費(fèi)全部豁免[2]33。這說明對民信局交寄的郵件總包加費(fèi)的時機(jī)還不成熟。

又經(jīng)過幾年的發(fā)展,官郵的勢力進(jìn)一步增強(qiáng),提高民信局總包寄費(fèi)的問題再次提上議事日程。從1906年11月16日開始,廢除為民信局免費(fèi)運(yùn)送郵件總包的辦法,“凡掛號民局送交大清郵局由輪船或火車運(yùn)送之總包,今后一律按半價收費(fèi)”[44]578。這時,民信局已經(jīng)失去前幾年的優(yōu)勢,不得不接受此項(xiàng)辦法,而另在私運(yùn)郵件方面找出路。1911年7月,郵傳部更訂新章,凡屬民局總包往來通商口岸者,均按總共重量,照郵局寄費(fèi)資例納付滿費(fèi),不得再付半費(fèi)[10]666。民信局總包一律繳納全費(fèi),造成其業(yè)務(wù)量銳減。如長沙曾繁昌等四家民信局的辦事人員由宣統(tǒng)元年(1909年)的148人銳減至32人[24]28。

3.官郵壟斷輪船、火車等現(xiàn)代運(yùn)輸工具。關(guān)于壟斷輪船運(yùn)送郵件之事,早在1877年即已提出:“考慮到海關(guān)有權(quán)準(zhǔn)許或禁止各船便利行事”,“用合理的條件,壟斷從事中國沿海貿(mào)易的所有船只運(yùn)送郵件的業(yè)務(wù),不會引起太多麻煩”[33]28。1878年8月,天津海關(guān)與輪船招商局等三家公司簽訂合同,規(guī)定“各合同公司同意大清郵局在任何時候把其所有郵件裝載在這些公司所屬的輪船上”、“各合同公司同意,除大清郵局的郵件外,拒絕承運(yùn)任何華洋郵件或其本國(領(lǐng)事)郵局的郵件”[25]233。1886年3月,赫德又提出要“規(guī)定除郵政局交運(yùn)的郵件外,船舶不得運(yùn)送任何其他的郵件”[23]52。

官郵成立后,重新與各輪船公司訂立運(yùn)郵合同。1897年1月,共有輪船招商局等八家輪船公司與官郵簽訂了承運(yùn)郵件的合同[34]21。1901年7月,又增加了兩家。到此時為止,共有12家國內(nèi)外輪船公司簽定了這樣的合同[25]232-235。1904年,赫德提出就華商輪船帶運(yùn)郵件之事制定專章,“俾飭遵守而重郵政”,得到外務(wù)部同意,所制定的專章中規(guī)定:“凡華輪均有代運(yùn)郵袋之責(zé)承”,“其代運(yùn)郵件各華船不得私帶信函,并不得擅帶他局郵件”[25]237。官郵壟斷了華輪帶運(yùn)郵件的權(quán)利。

近代交通運(yùn)輸方式的重大變革,除輪船外,還有鐵路。隨著近代中國鐵路的建設(shè),官郵又壟斷了鐵路的運(yùn)郵權(quán)。1903年,外務(wù)部核準(zhǔn)大清郵政局與鐵路公司之間的運(yùn)郵章程八條。其中規(guī)定:“鐵路只允中國郵政官局運(yùn)送包件,其民局及別國官局郵件概不準(zhǔn)行運(yùn)送”,“嗣后鐵路推廣各處,均須照此章程辦理”[15]323-324。由于官郵壟斷了當(dāng)時最快捷的運(yùn)輸工具運(yùn)送郵件的權(quán)利,民信局可以利用的只有小船、腳力等原始的運(yùn)輸方式,“限制民局自運(yùn)郵件的范圍,凡輪軌通達(dá)之處的郵件總包一律交郵局代運(yùn),違者以私運(yùn)論處,使民局逐漸喪失獨(dú)立完成全程通信的能力”[30]。

(四)官郵查緝民信局的郵件私運(yùn)

由于官郵的種種排擠和打擊措施,威脅到其生存,于是民信局采取私運(yùn)的辦法來對抗。對民信局的私運(yùn)行為,1906年10月制定的章程規(guī)定: (1)凡未掛號各信局,不問設(shè)在通商口岸或內(nèi)地,必須在三個月內(nèi),一律向郵局掛號,倘逾限仍未掛號者,如仍經(jīng)營信業(yè),郵局即扣留其信件,逐漸按欠資信件辦理,向收信人收郵費(fèi)一倍半。(2)凡已掛號各信局,如托輪船私運(yùn)郵件,一經(jīng)查出即按欠資信件辦理,向收信人收郵費(fèi)二倍。(3)凡信局走私運(yùn)寄郵件,無論掛號與否,均拘送官廳懲辦,初犯科以罰金,二犯三犯,逐次加罰,至四犯時,已掛號者,取消掛號,未掛號者停止?fàn)I業(yè)[31]41。這是處理民信局私運(yùn)行為遵循的基本原則,可以看出處罰之嚴(yán)厲。

除加強(qiáng)制度上的規(guī)定外,還采取措施查緝私運(yùn)行為。這方面的例子比比皆是。1907年2月短短幾天內(nèi),在天津火車站查獲的由山東運(yùn)往北京的私運(yùn)郵件中包括信件581件,包裹225件[23]134。1908年4月,鎮(zhèn)江官郵在“大古”輪船上查獲9件私運(yùn)包裹[41]86。1911年12月,長沙在“大豐”輪船上查獲“全泰盛”、“曾森昌”兩家信局私運(yùn)郵件兩包和信件87件[14]1028。在嚴(yán)密緝查的同時,還嚴(yán)厲處罰查獲的民信局。如在天津,1907年,胡萬昌信局因四次私運(yùn)被抓獲,但拒不繳納罰金,最終被強(qiáng)令繳納罰金洋70元,并勒令停業(yè)[25]70-71。

官郵加大對民信局的監(jiān)管和對私運(yùn)的處罰力度,起到兩方面作用:一是迫使越來越多的顧客出于安全考慮,選擇把郵件交給官郵寄送。“查獲私運(yùn)郵件對銀號也起到了威懾作用,他們正逐漸地脫離民局,把匯票信函改交我郵局郵寄”[25]70。二是在如此嚴(yán)密的監(jiān)視和如此重的處罰下,迫使民信局把郵件總包交給官郵寄送,使其交官郵寄遞的郵件數(shù)量迅速上升。如在天津,“現(xiàn)在民局已被迫把大部分郵件交我大清郵局了。私運(yùn)郵件,尤其是包裹,雖仍有發(fā)生,但數(shù)量已大漸減少”[25]70。

(五)官郵學(xué)習(xí)和借鑒民信局的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

近代中國郵政制度移植自西方,其基本的運(yùn)作方式具有西方色彩,但它并不完全受這方面的限制,在發(fā)展的過程中,官郵積極向扎根于本土的民信局學(xué)習(xí)。1885年即提出:“要使一個洋式的郵政局能夠成功或者同民信局競爭,必須修改業(yè)務(wù)制度并且仿照大的民信局的慣例辦理?！盵23]30-31為取得競爭優(yōu)勢,官郵一直在學(xué)習(xí)和借鑒民信局的做法,“照搬外國傳送郵件的辦法是不會完全適用于中國國土的,而民信局的經(jīng)驗(yàn)是幾百年來的經(jīng)驗(yàn),許多實(shí)例表明這樣做是最有效的辦法”[38]154。從正面學(xué)習(xí)民信局的經(jīng)驗(yàn),“兼復(fù)察其所長,施于郵政,以合普通習(xí)慣”[15]286,使移植自西方的郵政制度能適應(yīng)中國社會的需要。

20世紀(jì)初,官郵吸取民信局的長處,在資費(fèi)調(diào)整、業(yè)務(wù)興革等方面采取了不少措施。在當(dāng)時,“中國信件大宗,向以商號、銀莊為最”,為爭取到這部分業(yè)務(wù),借鑒民信局“編列專號專檔保管”辦法,開辦“號信”業(yè)務(wù),專門攬收銀行、錢莊和商行的信件,特別著重拉攏票號的郵件?！耙幻嫣嘏蓪２钣趹?yīng)交各商之來信立到立投;一面即令該專差等就便分往各商號,收取應(yīng)發(fā)之信。”這一業(yè)務(wù)的開辦,很受票號和大商人的歡迎[39]609-610。

官郵還借鑒了民信局上門收信的服務(wù)方式。在鎮(zhèn)江,1908年初開辦了派專人到大商號和官衙收信的業(yè)務(wù)?！吧倘撕軞g迎這個制度。數(shù)量還可望持續(xù)增加。從收集信件以來,代售處信柜信件沒有減少。民信局是受害者,他們對此很不滿?！睘榇随?zhèn)江郵界高級視察華希伯提出:“我堅(jiān)決建議這個制度應(yīng)在所有大城市推廣?！蓖?月,“這一措施本月已被揚(yáng)州和常州采納”[41]82,86。

開辦郵件掛號業(yè)務(wù),也是借鑒民信局的做法。據(jù)記載:“固由平民樂于掛號,然亦別有原因,緣向來民局鋪規(guī),交寄信件之時,均系先付半資,投到時再付一半,寄件者以此半資未完,遂共以為可恃。而郵局章程先付滿費(fèi),寄件者未免懷疑,既有掛號之章,故均樂于照辦”。再如借鑒民信局帶回信的做法,官郵開辦的“收信回執(zhí)”上“由收信本人于回執(zhí)上左邊,注明姓名畫押為憑”,再將回執(zhí)交由發(fā)信郵局,“以便交原寄信之人,作為該件投到之據(jù)”[45]。

另外,官郵還吸取民信局的教訓(xùn)。1882年頒布的《海關(guān)郵局章程》中,有幾項(xiàng)規(guī)定是專門針對民信局陋習(xí)的,“諸如規(guī)定郵局應(yīng)有固定的收遞信函時間,盡速辦理人民郵件,以及在固定的郵資之外,嚴(yán)格禁止額外需索等”[9]197。1899年頒布的《內(nèi)地分局辦公誡程》中,就針對民信局索取酒資的陋習(xí)專門作出規(guī)定:“凡郵政局內(nèi)各項(xiàng)員役切不準(zhǔn)向收件人婪索央求并接受各項(xiàng)酒資,違者送官懲辦”[39]433-445。

官郵學(xué)習(xí)和借鑒民信局的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),不斷地把移植自西方的郵政制度根據(jù)中國社會實(shí)際情況作出調(diào)整,這是官郵為嵌入中國社會所做出的努力,也是官郵能夠在競爭中勝出的原因之一。

綜上所述,從1896年到1911年間,是官郵和民信局雙方力量發(fā)生轉(zhuǎn)折的時期。對官郵來說,“光緒二十三年(1897年)一月一日,中國郵政統(tǒng)一歸總稅務(wù)司掌握,面貌為之一新,年年謀取郵政事業(yè)的發(fā)展”[46]。1905年12月,“郵政局已為公眾認(rèn)可,聲譽(yù)日隆,業(yè)績昭著,深受官民歡迎”[44]563。1909年,官郵宣布:“和民局的競爭,甚至可以說事實(shí)上已告終了,勝利歸于國立郵政局。因?yàn)槭聦?shí)證明,民信局現(xiàn)在只能在郵局還沒有接觸到的地方,或郵局不屑于去做的業(yè)務(wù),如承運(yùn)金銀等方面才能有所作為?！盵2]38而民信局則逐步走向衰落。到1911年,“信局家數(shù)及其營業(yè),著著減少”[18]64。在杭州,官郵“現(xiàn)在實(shí)際上代替或吸收了所有當(dāng)?shù)剜]政行”[47]。在天津,“其在天津鄰近之處,民局經(jīng)營向稱繁盛,現(xiàn)則已經(jīng)跌落,幾至無足輕重”[10]239。官郵在與民信局的競爭中,以國家強(qiáng)制力作后盾,采用政策上的限制和業(yè)務(wù)上的打擊等多種手段,在競爭中取得優(yōu)勢,初步形成在郵遞事業(yè)上的壟斷地位。

三、結(jié) 論

從官郵和民信局的關(guān)系來講,民信局的競爭是官郵能夠快速健康發(fā)展的原因之一?！叭绻麤]有民信局作為競爭者,大清郵政局將不會有這樣的效率”,“由于有競爭者,年輕的大清郵政局如一切商行一樣,必須迎合他的主顧;……為此大清郵政局的大部分成就應(yīng)歸功于競爭者的存在”[38]154。但從1896年至1911年間官郵初步形成在郵遞事業(yè)上壟斷地位的過程可以看出,這是在國家強(qiáng)制干預(yù)下行政壟斷的結(jié)果。在雙方競爭的過程中,官郵既是政策的制定者和監(jiān)督者,也是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者。它在政策上采取各種措施排擠和打擊民信局,包括壓縮民信局的經(jīng)營空間、業(yè)務(wù)空間、利潤空間以及查緝其私運(yùn)郵件等方面。

傳統(tǒng)理論認(rèn)為,郵政屬于具有自然壟斷性的行業(yè),這種觀點(diǎn)現(xiàn)在看來是站不住腳的,其壟斷地位的形成在一定程度上是依靠國家的法律行政力量支持和干預(yù)的結(jié)果,近代中國官辦郵政在郵遞事業(yè)上壟斷地位的形成即說明了這一點(diǎn)。通過法律和行政手段,排斥和打擊競爭者、限制競爭,表現(xiàn)出了比較明顯的行政壟斷性特征。處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)代中國郵政的壟斷地位正面臨著各種挑戰(zhàn),以打破壟斷局面、引入競爭機(jī)制、提高效益、高效經(jīng)營為基本取向的郵政產(chǎn)業(yè)改革已經(jīng)成為大勢所趨。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,在國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控下,有些屬于競爭性的郵政服務(wù)項(xiàng)目正在放開,形成國營和民營相互競爭的局面,這也是建設(shè)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的具體體現(xiàn)。在進(jìn)行中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過程中,行政壟斷已經(jīng)成為主要的制約因素之一,如何規(guī)制濫用行政手段和權(quán)力限制競爭,是必須認(rèn)真思考和對待的問題。

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The Relationship Between the National Post Office and the Civil Post Organizations in Late Qing Dynasty(1896-1911)

XU Jian-guo

(Department ofTeaching and Scientif ic Research,China Executive Leadership Academy,Yan’an716000,China)

In 1896,with the foundation of the Qing Post Office,the competition relationship between National Post Office and Civil Post Organizations was clear.With the support of government,the National Post Office adopted measures to compress the management room,business room and profit room of the Civil Post Organizations and combat their smuggling behaviors and so on.At the same time,the National Post Office learned from the Civil Post Organizations and resulted in changes in both forces,hence the postal monopoly status set.The formation of the Official Postal monopoly was the result of administrative monopoly under the state coercive power.

National Post Office;Civil Post Organizations;administrative monopoly

K252

A

1673-8268(2011)01-0050-08

(編輯:李春英)

10.3969/j.issn.1673-8268.2011.01.011

2010-11-22

徐建國(1971-),男,山東郯城人,講師,歷史學(xué)博士,主要從事中國近代經(jīng)濟(jì)史和中共黨史研究。