高 軍

(江蘇技術(shù)師范學院 人文學院，江蘇 常州 213001)

試論西方國家財政權(quán)的民主控制

高 軍

(江蘇技術(shù)師范學院 人文學院，江蘇 常州 213001)

為落實人民主權(quán)原則，防止發(fā)生“代理人危機”，從而使國家異化為一種壓迫的力量，由議會掌握國家的“錢袋子”是西方民主法治國家普遍的制度安排和憲法通例，具體包括議會控制征稅權(quán)、預(yù)算權(quán)，以及獨立的國家財政審計監(jiān)督，保障納稅人財政知情權(quán)等。西方國家對財政權(quán)的民主控制，對我國財政法治化建設(shè)有重要的參考借鑒價值。

財政權(quán)；民主控制；財稅法治

作為現(xiàn)代民主法治國家的一個基本邏輯起點，國家權(quán)力來源于公眾通過契約的讓渡與委托，國家權(quán)力來源于人民。但是，社會契約始終只是一種理論上的假設(shè)，事實上歷史證明國家往往卻是“一種表面上駕于社會之上的力量，……，從社會中產(chǎn)生但又居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”[1]。由于國家、法律均必須由具體的人來操縱，因此如何避免出現(xiàn)“代理人危機”，預(yù)防發(fā)生決策者個人偏好代替民眾偏好現(xiàn)象，防止國家異化為一種壓迫的力量，淪為“追求收入最大化的利維坦”，必須對政府施行有效的約束。西方憲政的發(fā)展歷程表明：憲政開始于人民控制國庫。經(jīng)人民同意，由議會掌握國家的“錢袋子”是西方諸國普遍的制度安排和憲法通例。資產(chǎn)階級國家建立之后，至少在形式上開始確認國家權(quán)力來源于人民，并在此基礎(chǔ)上進行授權(quán)和監(jiān)督機制制度的設(shè)計和建設(shè)，以實現(xiàn)對國家財政權(quán)的民主控制。

一、議會控制征稅權(quán)

在歷史上，立憲主義政治乃是以國王課稅必須得到國民承認這一財政問題為契機發(fā)展而來。近代市民革命前的歐洲，是由所謂家產(chǎn)國家思想所代表的那種應(yīng)稱為“王的財政”的原理所支配。此時，國政必要財源的籌措，原理上屬國王的責任，人民在法律上并無納稅義務(wù)。但在國王無法以自己的責任確保充分的財源的場合（例如戰(zhàn)費），由人民依其自由意思贈與補助的援助金的形式即被采用，國王的請求援助金，須由貢納者的代表決定。這實質(zhì)上成為近代財政原理的萌芽[2][3]。由于不斷的戰(zhàn)爭造成了國家財力緊張，原有收入已經(jīng)遠遠不夠維持巨大的開支，政府成了“窮人”，必須通過征稅才能獲得足夠的收入。而當時西方社會恰好存在著一個“有錢無權(quán)”的中間階層，他們自然希望通過控制政府征稅權(quán)來與政府相抗衡，以維護自己的財產(chǎn)權(quán)。考察英、美、法三國資產(chǎn)階級革命的歷程，可以發(fā)現(xiàn)無一不緊緊圍繞征稅同意權(quán)而展開，“對政府行為的控制，至少在最初的時候，主要是經(jīng)由對歲入的控制(control of revenue)來實現(xiàn)的?！盵4]“對統(tǒng)治者的控制，一直是通過對征稅權(quán)的約束來實現(xiàn)的”[5]。

英國是憲政制度最初的實踐者。人民（一開始以地主和貴族為主，后來以商人和新興地主為主）對約束政府征稅權(quán)的憲政制度的需求和國王因稅收需要而對憲政制度的供給，一起推動了英國憲政制度的發(fā)展[6]，“英國議會制度，本因討論課稅而產(chǎn)生”[7]。在歐洲的封建時期，按照“國王自理生計”的財政原則，王室和政府的費用由國王來自行支付。隨著開支的日益增長，國王不得不創(chuàng)設(shè)盡可能多的財源。稅收便是其經(jīng)費的重要來源。英國的諾曼王朝的國王約翰連年進行戰(zhàn)爭，為增加政府財力和籌集軍費，于1199－1215年間將世俗貴族的兵役免稅提高了16倍，并提高封建繼承稅，且一再擴大征收財產(chǎn)稅（1/30，1/7，甚至到1/4）。凡不能及時如數(shù)繳納者即被沒收土地或處以重罰。稅賦的苛重最終導(dǎo)致政治大沖突在1215年爆發(fā)，約翰王被迫簽署了由貴族擬訂的《自由大憲章》，明確規(guī)定“一切盾金或援助金，如不基于朕之王國的一般評議會的決定，則在朕之王國內(nèi)不允許課稅”?！洞髴椪隆返幕練v史意義就在于用法律條文明確規(guī)定了主權(quán)者征稅必須受限于法律和人民同意的雙重約束，從而開啟了憲政與稅收歷史關(guān)聯(lián)的先河。1225年，《大憲章》又獲得了重新頒布，在重新頒布的《大憲章》中補充了御前大會議有權(quán)批準賦稅的條款，明確了批稅權(quán)的歸屬。此后，國王與議會爭論的焦點問題便是征稅問題。1297年的《有關(guān)承諾賦課金的法案》明確規(guī)定禁止無承諾課稅原則。至13世紀末，英國出現(xiàn)了下議院，此后，治稅權(quán)、預(yù)算權(quán)便牢牢地掌握在議會手中了。事實上，13世紀以后英國平民及其代議機構(gòu)就掌握了制稅權(quán)和對王室的財政監(jiān)督權(quán)。甚至在1378年，議會的全部時間都用來討論稅收的問題，以至該年只通過了一項立法。在斯圖亞特王朝統(tǒng)治期間，國王與議會在稅收問題上的矛盾達到了無法調(diào)和的地步。1628年的《權(quán)利請愿書》規(guī)定：“沒有議會的一致同意，任何人不得被迫給予或出讓禮品、貸款、捐助、稅金或類似的負擔”，從而正式在早期的不成文憲法中確立了稅收法定主義。1689年“光榮革命”勝利后，英國國會制定《權(quán)利法案》，重申“國王不經(jīng)國會同意而任意征稅，即為非法”，從而使稅收法定主義在英國得到了最終的確立。這一原則“在歷史的沿革中，以保護國民、防止掌握行政權(quán)的國王任意課稅為目的”[8]。稅收法定原則的確立，其作用不僅在于限制了政府征稅的權(quán)力，更為重要的是，借助代表民意的國會“同意”這一形式，為稅收的合法性找到了依據(jù)。

美國獨立戰(zhàn)爭的起因是1765年英國政府在殖民地開征印花稅和糖稅以轉(zhuǎn)嫁英法戰(zhàn)爭中1.4億英鎊的財政虧損。而此前英國政府在殖民地只征收關(guān)稅。北美殖民地人民擔心此例一開，英國政府以后會進一步征收其他稅收。便以英國議會無殖民地代表參加為由，宣稱英國政府無權(quán)向殖民地人民征收印花稅。但英國政府無視北美人民的呼聲頒布了《印花稅法》?！队』ǘ惙ā穱乐赜绊懙搅吮泵赖母鞣N商業(yè)活動，因此遭到了廣泛的反對。在北美針對《印花稅法》的討論中逐漸形成了這樣一種觀點，即“無代議士，則不納稅”。雖然《印花稅法》后來迫于壓力而撤銷，但是在1767年，英國議會又試圖通過新的法案來開征一系列的針對北美殖民地的新稅種。由此開始，兩地矛盾不斷加深，最終導(dǎo)致北美獨立戰(zhàn)爭的爆發(fā)。1776年，美國在《獨立宣言》中指責英國“未經(jīng)我們同意，任意向我們征稅”。在美國獨立后，1787年美國憲法在第一條第八項、第九項、第十項和憲法修正案第十六條規(guī)定了有關(guān)的稅收條款。

在法國，租稅也必須經(jīng)議會的批準方能征收。腓力六世于1338年簽署文件，規(guī)定“除非有緊急需要，而且經(jīng)過各等級人民同意，國王無權(quán)征收任何新稅”[9]。大革命前的法國，面臨嚴重的財政危機，原因在于皇室的揮霍無度以及嚴重的稅負不公——有負擔能力的教士和貴族不承擔稅負，甚至他們認為納稅是有失其身份的，而無負擔能力的農(nóng)民和城市工匠稅負卻異常沉重。1788年的巴黎議會否定了國王路易十六抽稅及修改司法程序的通令。路易十六為了籌劃稅收方案，解決財政問題，迫不得已在1789年召開了三級會議，正是由于三級會議的召開，引發(fā)了法國大革命。革命后頒布的《人權(quán)宣言》莊嚴宣稱：“公民平等地受法律保護和懲罰、平等納稅和決定稅收”?！俺钱敽戏ㄕJ定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預(yù)先設(shè)定的條件下，任何人的財產(chǎn)權(quán)不得受到剝奪”?！肮穸加袡?quán)親身或由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時期”。

綜上可以看出，近代西方資產(chǎn)階級革命正是起因于征稅問題，人民為了反抗國家任意征稅侵犯個人的財產(chǎn)權(quán)，才尋找到了“憲政”這一出路。近代西方憲政制度的發(fā)展史，就是一部人民要求政府采用規(guī)范的稅收制度，停止任意侵犯私人財產(chǎn)權(quán)的斗爭史，是一場聲勢浩大的“憲法革命”，“在經(jīng)歷了絕望漫長的努力，潑灑無盡鮮血，耗費巨額財富后，法律最終戰(zhàn)勝了意志”[10]。資產(chǎn)階級革命勝利后，一方面確立了個人免受國家干涉的自由和私法自治原則，另一方面則確立了強制性的財政收入必須經(jīng)代表人民的議會（立法機關(guān)）同意，即“財政議會主義”[11]346。征稅必須得到納稅人同意普遍被確立為一項憲法性原則。以簡潔、惜墨如金著稱的美國憲法在征稅問題的規(guī)定上卻極盡詳盡之能事，因此美國憲法被學者稱為“是一群財產(chǎn)利益直接遭受威脅的人們，以十分高明的手段寫下的經(jīng)濟文獻”[12]。戴雪在論述英國歲入法律時指出，“政府取稅于民間必有賴于法案之成立一節(jié)尤不可忽略。此為英吉利憲法中之一大義。依此大義，所有民間納稅必須符合立法原意”[13]。在議會實行兩院制的國家，征稅權(quán)主要由下院（眾議院、平民院）控制，例如美國憲法第1條第7款規(guī)定：“一切籌集歲入的法案均應(yīng)由眾議院提起，但參議院得提出或共同提出修正案，一如在其他法案中那樣”。對于為什么必須由下院來控制稅權(quán)，布萊克斯通指出這是出于政治上的考慮：“貴族院，作為一個終身任職的、世襲團體，可由國王隨心所欲地冊封，因而，可以認為，比起人民自由提名、短期選舉產(chǎn)生的平民院來，它更容易受到國王的影響；且一旦受到影響，就會持續(xù)下去?！盵14]

在當代西方法治國家，稅收問題普遍占據(jù)各國政治事務(wù)中核心的地位，在一些小國，甚至規(guī)定每年由國會調(diào)整一次稅率。英國議會的征稅立法在某種程度上是附屬于預(yù)算立法，很多稅種是需要通過這種預(yù)算來議會一年一度予以確認，凡未被議會確認者，即喪失法律效力，政府不能再行收取。而在稅收問題上進行投票，則是公民同政府打交道時發(fā)出的一種有力的聲音，這種聲音在20世紀70年代和80年代越發(fā)響亮。至少在美國，就稅收問題進行的公決投票，在一般意義上，乃是公民支持政府的一個指標，在具體問題上，是公民支持公共開支的指標。公投也是瑞士民主的內(nèi)在組成部分，而且一直抑制著公共收入和公共開支的增長[15]178。美國和瑞典的某些州，允許公民直接就法律的變更提出建議，并通過投票來決定。在稅收政策上，公民直接立法最著名的例子是加州第13號提案（1978年，加州選民投票通過第13號提案，把財產(chǎn)稅直接縮減了將近57%）。在美國，還有一些州規(guī)定，州或者地方財產(chǎn)稅的一切變化，都要經(jīng)過公民投票。事實上，這種投票也經(jīng)常進行[15]183。此外，在討論稅收事務(wù)的過程中，納稅人的知情權(quán)與參與權(quán)受到充分的保障，例如，法國經(jīng)濟與財政部定期向公民公布財政預(yù)算，詳細報告收入情況、開支原則、開支范圍，稅務(wù)局還編發(fā)?？蚣{稅人介紹稅金使用的詳細項目，而每當國會召開專門會議，對稅制改革進行辯論時，電視臺開辟專門頻道進行現(xiàn)場直播，納稅人可以通過各種方式和渠道發(fā)表自己的看法和意見。

二、預(yù)算的議會控制

“租稅，須經(jīng)應(yīng)支付租稅之代表同意”的原理，即帶來所謂的租稅法律主義。而且，此原理一旦被承認，代表者表決租稅的權(quán)利，即不可避免地擴大至監(jiān)督被征收金額的用途，以及討論租稅系屬必要的根據(jù)的權(quán)利。于是，乃確立了議會不僅就國費的征收（課稅）為決議，亦對于國費的支出予以決定性的統(tǒng)制之憲法上的構(gòu)造。國家收入及支出，每年以預(yù)算形式向國會提出，并由國會審議決定，這是近代國家通行的重大原則。預(yù)算是人民透過立法權(quán)以控制政府的最有效的工具，甚至可以說預(yù)算是政治活動的節(jié)目表，一切政策目標大抵均以動支預(yù)算的方式具體實現(xiàn)。在代議民主制度的前提下，除了法案的審議之外，預(yù)算審議可說是議會最重要的職權(quán)，也是國民對國家的施政計劃進行監(jiān)督及統(tǒng)制的重要手段。而所謂預(yù)算，是指“國家于一會計年度內(nèi)，以歲入歲出為中心所訂立之財政計劃，經(jīng)議會決議而成立，授權(quán)并課政府以執(zhí)行義務(wù)之制度?！盵11]359學者認為，預(yù)算的憲政價值體現(xiàn)在：（1）“保權(quán)”憲政功能，即為國家全部權(quán)力活動提供經(jīng)濟基礎(chǔ)，滿足國家權(quán)力運行正常需要，以及通過代議機關(guān)代表民意的預(yù)算立法行為保證政府在政治領(lǐng)域內(nèi)的合法性權(quán)威地位；（2）“控權(quán)”的憲政機制，即通過控制政府的財政支出，節(jié)制公共資金使用，從而截斷政府濫用權(quán)力的物質(zhì)來源，通過控制預(yù)算牢牢地扼住政府的“經(jīng)濟命脈”，從而取得對于政府的全面支配地位；（3）“維權(quán)”的憲政宗旨，即國家在預(yù)算財政收入和支出時，應(yīng)實現(xiàn)預(yù)算民主，保障納稅人在稅收政策形成過程中的發(fā)言權(quán)以及確保國家將稅收用于生產(chǎn)納稅人所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，真正做到“取之于民，用之于民”[16]。因此，預(yù)算是賦稅征收和使用的“剎車裝置”，它涉及政治民主、國民福利、法治化及良好的公共治理，可為社會公眾對政府收支活動進行約束和控制、提高政府財政活動的績效、為社會提供良好的公共服務(wù)提供一套卓有成效的方法和技術(shù)，增強政府的合法性和可信度。

在現(xiàn)代國家，公共預(yù)算遠不僅僅是簡單地分配政府資源的工作，它們對塑造公共生活、國家制度、公眾與國家關(guān)系的文化建設(shè)等意義重大[17]。預(yù)算制度不僅是公共財政的重要內(nèi)容與運行規(guī)則，而且是納稅人及其代議機構(gòu)控制國家財政的基本途徑。法治國家的預(yù)算制度要求政府活動的所需經(jīng)費，必須通過正當法律程序來實現(xiàn)其有效合理配置，從而對政府活動進行有效控制，最終目的在于經(jīng)由分權(quán)制衡的憲政原則來保障公民基本權(quán)利，由此成為國家政治過程的中心[18]。在代議民主的憲政制度下，立法機關(guān)所具有審議預(yù)算權(quán)限，不僅是以民意代表的立場監(jiān)督財政支出、減輕國民賦稅負擔，抑且經(jīng)由議會的審議，實現(xiàn)參與國家政策及施政計劃的形成。因此，預(yù)算并非只是有關(guān)年度收支的“預(yù)估單”，而是規(guī)約政府行為的法規(guī)范。在歐美各國，通常不將預(yù)算與法律在形式上加以區(qū)別。在日本，多數(shù)學說將預(yù)算理解為一種不同于法律的特殊法形式。而在美國，對政府使用稅款的規(guī)定更加嚴格，政府機構(gòu)除了必須取得國會的預(yù)算授權(quán)外，還必須得到國會的立法授權(quán)才能有錢使用，且通常須先得到立法授權(quán)。立法授權(quán)允許政府機構(gòu)做什么和為它們規(guī)定各自開支最高限額。預(yù)算授權(quán)則為政府機構(gòu)提供經(jīng)費，但不得超過立法授權(quán)規(guī)定的最高限額。這種雙重授權(quán)限制，加強了國會對行政部門的監(jiān)督，使政府機構(gòu)既受到各立法委員會的監(jiān)督；同時又使立法委員會和撥款委員會相互制約，使國會的權(quán)力分散[19]。美國財政預(yù)算首先保障社會福利開支，行政管理與預(yù)算局把開支分為“可控制”和“不可控制”兩類，其依據(jù)是國會和總統(tǒng)在單一的預(yù)算年度中削減該項目的難易程度。不可控制的開支主要是津貼項目，尤其是社會保障計劃。公民們在職時對這些項目做過貢獻，一旦他們不在職（失業(yè)、工傷和退休了），他們就相信自己有權(quán)利為自己以前的“付出”獲得回報。

隨著現(xiàn)代行政部門擴張，政府的開支不斷增加，預(yù)算的編制就逐漸轉(zhuǎn)移到行政部門手中。但是，預(yù)算的最終決策權(quán)仍然保留在代議機構(gòu)手中。英美等不少國家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過程，通過的預(yù)算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。這樣，政府的一切收入和支出，都必須經(jīng)由立法機構(gòu)最嚴格的審查。這種審查能夠最大限度地把民眾意愿導(dǎo)入預(yù)算中，從而使預(yù)算收入和政府開支都最大限度地逼近民眾的便好。為了適應(yīng)預(yù)算立法的需要，現(xiàn)代各國代議機構(gòu)都在議會內(nèi)部建立了完整的預(yù)算編制組織體系。無論是一院制議會，還是兩院制議會，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會與其屬下的各種小組委員會負責進行，各院都會設(shè)立預(yù)算委員會，負責對預(yù)算進行統(tǒng)籌，而最終的預(yù)算案則由議會大會——通常兩院聯(lián)合大會——審議表決。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會及其小組委員會也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。除了這個政治程序之外，議會還會建立支持性機構(gòu)，如美國國會設(shè)有自己的預(yù)算局，負責在經(jīng)濟形勢預(yù)測和財政收入估計方面給兩院的預(yù)算委員會提供技術(shù)上的幫助。盡管總統(tǒng)已經(jīng)設(shè)立了預(yù)算管理局，但議會仍然建立自己的機構(gòu)，為的是向國會議員提供更為客觀中立的預(yù)算數(shù)據(jù)。正是通過這樣一套體系，憲政國家的議會確實具有完整的編制、審查預(yù)算的能力。這種能力確保了議會不可能在預(yù)算問題上被行政部門欺騙，可以獨立地制定出符合議會多數(shù)意愿的預(yù)算法案。民眾大體上可以相信，這樣的預(yù)算法案不會被行政部門控制，而是最大限度地體現(xiàn)著民眾的意愿[14]。

三、獨立的國家審計監(jiān)督

“財政為庶政之母”，國家政務(wù)的開展及職能的實現(xiàn)必須仰賴于財政，國家財政上的收支究竟應(yīng)由何者，透過何種程序編列、審議、執(zhí)行及審計，不但涉及到機關(guān)與機關(guān)間的權(quán)限分配，最終亦影響到國家財政之健全以及人民財政的負擔[20]。由于各國的公共財政主要來自于國民納稅及其他公共財產(chǎn)增值，因而監(jiān)督公共財政，就是對國民的納稅行為負責；同時，公共財政開支經(jīng)常直接或間接影響到社會福利，因而在現(xiàn)代，監(jiān)督公共財政也體現(xiàn)了對公民社會權(quán)利和經(jīng)濟權(quán)利的保護。因此，現(xiàn)代國家無不建立了獨立的國家審計制度。

國家審計是由國家設(shè)立的專門審計機關(guān)進行的、對公共財政收支進行審查與稽核的活動，其目的是為了揭示財政資金管理中存在的問題，規(guī)范財政收支，從而推動政府廉政、實現(xiàn)人民對國民經(jīng)濟的管理[21]。國家審計制度的基礎(chǔ)為人民主權(quán)、權(quán)力制衡，人民運用審計，不僅是為了防止國家權(quán)力和法律發(fā)生不符合人民意志和利益的嬗變，而且是人民自己管理國家和社會，保證法律能充分和正確體現(xiàn)民意的一種必要選擇。國家審計的法律監(jiān)督以國家的成本核算和國家實現(xiàn)公共財政的效能為審查對象，不僅體現(xiàn)在合法性審計上，還體現(xiàn)在制約權(quán)力、節(jié)約資源、降低管理成本、提高政府效能等方面[22]。

審計制度最早出現(xiàn)于英國，英國于1861年在眾議院中建立了獨立的審計機構(gòu)，專門向議會報告審計情況。1896年紐約第一次公布《公證會計師條例》以后，審計制度開始在美國發(fā)展起來。目前，世界上已有160多個國家確立了審計監(jiān)督制度。審計監(jiān)督制度必須獨立且應(yīng)受到憲法層面的保護已為現(xiàn)代社會所公認，1956年最高審計機關(guān)國際組織第二屆布魯塞爾國際大會就確保最高審計機關(guān)獨立性提出“憲法應(yīng)規(guī)定審計機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和職能性質(zhì)，還應(yīng)有正式條款規(guī)定審計機關(guān)的獨立性以及審計人員不得被任意撤換”等五條建議。1977年最高審計機關(guān)國際組織《利馬宣言》規(guī)定，“最高審計機關(guān)的建立及其獨立的程度應(yīng)在憲法中加以規(guī)定”；“國家機關(guān)是國家整體的一部分，因此，它們不可能絕對獨立。但最高審計機關(guān)必須具備完成其任務(wù)所需的職能上和組織上的獨立性”。目前，世界上絕大多數(shù)成文憲法國家都在其憲法中確立了國家的審計監(jiān)督制度，明確規(guī)定了審計機關(guān)的職責、權(quán)限、審計機關(guān)負責人的任免等內(nèi)容。英國沒有成文憲法，但通過一系列法律和憲法慣例規(guī)定了國家審計制度。由于各國經(jīng)濟基礎(chǔ)性質(zhì)、政治文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)因素、政治力量對比等不盡相同，各國選擇了符合本國國情的各不相同的審計體制模式。例如，英國、美國、澳大利亞等國家選擇了立法模式，法國、意大利、西班牙等國家選擇了司法模式，中國、韓國等國家選擇了行政模式，德國、日本等國則選擇了獨立模式。雖然各國審計制度模式不盡相同，但一般而言審計獨立是各國的通例。

現(xiàn)代民主國家中，審計機關(guān)與其他機關(guān)各司其職、互相制衡，一般而言，行政機關(guān)負責預(yù)算的提案及其實施，立法機關(guān)負責預(yù)算的審議，審計機關(guān)負責預(yù)算執(zhí)行及決算審定。審計機關(guān)作為國家財政收入與支出的監(jiān)督部門，每年將預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案的審計結(jié)果，向國家權(quán)力機關(guān)報告，是現(xiàn)代民主國家通行的做法?？梢哉f，國家審計對于保證國家財政收入與支出的健康運行、以及國家財政向納稅人負責發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

四、保障納稅人財政知情權(quán)

在現(xiàn)代社會，知情權(quán)是一項基本的人權(quán)，已得到國際社會普遍的承認，2008年《亞特蘭大知情權(quán)宣言－關(guān)于推進知情權(quán)的亞特蘭大宣言與行動計劃》重申知情權(quán)為基本人權(quán)，應(yīng)為所有文化與政府體制所共有。實踐中，歐洲委員會、美洲國家組織、非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會已通過明確的聲明和宣言表達了其對知情權(quán)的認可，經(jīng)濟合作和發(fā)展組織已開始制定關(guān)于知情權(quán)的重要計劃，最近聯(lián)合國反腐敗公約針對各國政府保證公眾有效的知情權(quán)做出明確的要求。

納稅人財政知情權(quán)是納稅人所有權(quán)利的基礎(chǔ)，正如麥迪遜指出的那樣：“不予民眾信息或不予其獲取信息之手段，則所謂民眾之政府或為滑稽劇之序幕，或為悲劇之序幕。不，亦為此兩者。知識務(wù)須支配無知，而且意欲擔當統(tǒng)治者的國民必須以知識所給予的力量武裝自己”[23]。因此，對政府而言，財政公開是國家財政的基本準則，陽光財政乃民主的必然要求。在一個民主制度里，公眾只有在完全知曉政府運作的前提下才能決定公共事務(wù)，因為納稅人為政府行為支付帳單，他們應(yīng)該有權(quán)利知道政府在做什么?！霸谌嗣裣硎苷嬲杂傻膰壤铮x稅分配是不能恣意妄為的。應(yīng)當讓人民知道，他們繳納的賦稅用在哪些地方。掌權(quán)者應(yīng)當向人民作報告，因為他們只是公帑的管理者，而不是所有者?！盵24]

與納稅人財政知情權(quán)相應(yīng)的是政府的財政公開，所謂財政公開是指“除法律規(guī)定須保密者外，政府及其使用財資金的所有單位有義務(wù)向社會公開其財政收支的數(shù)額、來源、使用效果、過程，接受社會公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督和約束。”[25]故財政公開，乃是公民行使知情權(quán)、參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本前提和重要內(nèi)容，而且是規(guī)范財政權(quán)力的行使、限制財政權(quán)濫用的重要措施，亦即公開是監(jiān)督的前提。透過財政公開，國家方得具有財政透明度可言。自第二次世界大戰(zhàn)以來，開放政府成為政府民主化與法治化的一個最新標志，國際貨幣基金組織（IMF）的《財政透明度良好做法守則》，規(guī)定的財政透明度四項基本原則是主要為：一、作用和責任的澄清，涉及確定政府的結(jié)構(gòu)和職能、政府內(nèi)部的責任以及政府與經(jīng)濟中其它部門的關(guān)系；二、公眾獲得信息的難易程度，強調(diào)在明確規(guī)定的時間公布全面財政信息的重要性；三、預(yù)算編制、執(zhí)行和報告的公開，涉及提供關(guān)于預(yù)算程序信息的種類：四、對真實性的獨立保證，涉及數(shù)據(jù)的質(zhì)量以及對財政信息進行獨立檢查的需要。

根據(jù)稅收的征收與支出流程，一般來說，納稅人的知情權(quán)主要包括四個方面：對稅收政策制訂的知情權(quán)，對稅收政策內(nèi)容的知情權(quán)，對稅收管理的知情權(quán)，以及對稅款支出方向、效率的知情權(quán)，等等，其保障途徑主要如下：

首先，通過憲法及財政法的規(guī)定予以保障?！柏斦_主義”是近代以來財政法的一項基本原則，在一些法治國家已通過憲法明文確立。例如，美國憲法第1條第8款規(guī)定：一切公款收支的報告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布。法國《共和國元年憲法》規(guī)定：部長或經(jīng)管人簽署并證明的各部支出細賬，應(yīng)在每次立法議會會期開始時印刷公布之。各種賦稅和一切公共收入的收支狀況，亦應(yīng)以同樣方法公布之。日本憲法第91條規(guī)定，“內(nèi)閣必須定期，至少每年一次，對國會及國民報告國家財政狀況”。1978年修訂發(fā)布的《日本財政法》第46條規(guī)定：內(nèi)閣在預(yù)算成立后，必須立即把預(yù)算、前年度歲入歲出決算及公債、借款和國有資產(chǎn)的現(xiàn)有額及其他有關(guān)財政的一般事項以印刷品、講演和其他適當?shù)姆绞较驀鴷皣駡蟾?；除上述?guī)定外，內(nèi)閣至少要在每季度向國會及國民報告預(yù)算使用情況、國庫情況及其他財政情況。

其次，程序方面可操作的法制保障。美國在1998年頒布的第三部《納稅人權(quán)利法案》（Taxpayer Bill of Rights 3，TBR3）中要求加強信息披露，責成財政部長制定一系列便于納稅人知悉和了解稅法的信息通告，征稅機關(guān)對稅法任何的解釋和說明均必須及時提供和告知納稅人。英國《納稅人權(quán)利憲章》將信息權(quán)與獲取幫助權(quán)一并規(guī)定，“稅務(wù)局和海關(guān)負有幫助納稅人了解并履行稅法所規(guī)定的相關(guān)義務(wù)的責任。”加拿大《納稅人權(quán)利宣言》中，納稅人可以要求稅務(wù)機關(guān)提供如何納稅與如何提起復(fù)議和訴訟的信息資料。澳大利亞《情報自由法》為所有的納稅人提供了知情權(quán)利。根據(jù)情報自由法的規(guī)定，每個人都擁有合法的可強制執(zhí)行的權(quán)利以獲得聯(lián)邦政府機構(gòu)的文件（除了法律規(guī)定保密的文件外）或部長的官方文件。情報自由法使納稅人可以介入非常廣泛的信息情報范圍，這比他們過去所擁有的介入權(quán)要寬松得多。OECD在1990年關(guān)于納稅人的權(quán)利和義務(wù)的調(diào)查報告中，也將“納稅人有權(quán)獲得最新的有關(guān)稅制實施和稅額評估方式的信息”作為納稅人保護的一項基本原則[26]。

五、結(jié)語

我國作為人民當家作主的社會主義國家，憲法第2條明確確立了人民主權(quán)原則，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。但是，正如卡爾·波普爾所指出的那樣，現(xiàn)代民主的關(guān)鍵不是權(quán)力的歸屬，而是權(quán)力的使用方式。憲法作為根本大法的特點決定了其條款具有高度抽象性，這需要建立相應(yīng)的制度性保障機制，并通過相關(guān)的立法予以具體化，惟如此，憲法才不會淪為只供欣賞的、只具有宣示意義的政治宣言和口號。但是，長期以來，受意識形態(tài)的影響，建立在公有制基礎(chǔ)上的國家被定性為人民利益的當然代表，在此意識形態(tài)的宏大敘事下，忽略了人民如何授權(quán)、如何規(guī)范和監(jiān)督的權(quán)利及建立相應(yīng)的制度性保障。我國人民代表大會尚未實現(xiàn)對征稅權(quán)、預(yù)算權(quán)的控制，在征稅及預(yù)算問題上還是由行政說了算，政府財政預(yù)算不透明，各級人大往往不能決定公共物品的供需，也很難對財政問題進行監(jiān)督，從而導(dǎo)致人大民主制度的虛置，無法保證稅款的“取之于民，用之于民”。而且我國審計采用的是當前國際上較少采用的獨立性差的行政審計模式，致使在“預(yù)算資金”之外，又形成了“預(yù)算外資金”甚至“制度外資金”，財政亂象顯著。不過可喜的是，目前已有很多有識之士認識到我國轉(zhuǎn)型時期諸多問題的深層次根源即在于財稅未實現(xiàn)法治化，財稅法治已成為我國黨和政府努力的方向，從近年的“審計風暴”到目前各部委曬“三公消費”，可以看出這一趨勢。因此，以上西方民主法治國家對財政權(quán)的民主控制具體做法可以為我國財稅法治建設(shè)提供有益的參考和借鑒。

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On the Democratic Control over Finance in the Western Nations

GAO Jun
(Jiangsu Teachers College of Technology,Changzhou 213001,China)

“Money pocket”controlled by congress has been commonly accepted as an institutional and constitutional practice in many western democratic nations,which helps to implement the principle of popular sovereignty and avoid the “representative crisis”,thus changes the power of nation into an oppressive rule.The practice involves taxing power and budget power controlled by the congress,independent audit supervision of state fi nance and guarantee of taxpayers’rights to know the fi nancial whereabouts.The democratic control over fi nance in the western nations provides a signi fi cant reference for the construction of China’s f nancial legislation and institution.

power of finance;democratic control;tax legislation

D912.2 < class="emphasis_bold">文獻標識碼：A

A

1008-2395(2011)06-0115-07

2011-09-22

基金課題：國家社科基金青年項目（10CFX004）；教育部人文社科青年項目（09YJC820047、09YJC820080）；江蘇技術(shù)師范學院博士科研啟動基金項目（KYY10069）；江蘇省青藍工程項目成果

高軍(1972-)，男，江蘇技術(shù)師范學院副教授，法學博士，主要從事憲法學、行政法學、法理學研究。