類延村

重慶兩江新區(qū)行政體制模式探索

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重慶兩江新區(qū)是國(guó)家新批準(zhǔn)建立的綜合配套改革區(qū)，其改革效度很大程度上取決于行政體制模式的科學(xué)性。以目前新區(qū)實(shí)行的“1+3”、“3托1”管理模式為視角，從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多個(gè)維度進(jìn)行考察，以期構(gòu)建高效度、服務(wù)型、民主性的行政模式。形成一級(jí)政府體制是改進(jìn)現(xiàn)有管理模式的主線。

兩江新區(qū)；行政體制；行政職能；管理模式；政府體制

一、兩江新區(qū)現(xiàn)行行政體制模式

（一）管委會(huì)模式概述

兩江新區(qū)現(xiàn)在實(shí)行的是開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下的管委會(huì)模式，即由重慶市主要領(lǐng)導(dǎo)組成“兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”，在宏觀上對(duì)新區(qū)建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃和協(xié)調(diào)。同時(shí)，在其下設(shè)立“兩江新區(qū)管理委員會(huì)（黨工委）”，負(fù)責(zé)新區(qū)范圍的規(guī)劃布局、開發(fā)建設(shè)與綜合協(xié)調(diào)等工作。在微觀層次，主要涵蓋以下三個(gè)方面：

在具體行政架構(gòu)上，兩江新區(qū)管理委員會(huì)則可分解為“1+3”、“3 托 1”的管理模式［1］。 “1+3”是指兩江新區(qū)管理委員會(huì)（黨工委）規(guī)劃統(tǒng)籌北碚區(qū)部分地域、渝北區(qū)部分地域和江北區(qū)部分地域。“3托1”則是指兩江新區(qū)管理委員會(huì)（黨工委）受市政府委托代管北部新區(qū)管委會(huì)和兩路寸灘保稅港區(qū)管委會(huì)，并直接負(fù)責(zé)魚石片區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以3個(gè)區(qū)域的現(xiàn)有基礎(chǔ)為支撐，推動(dòng)整個(gè)新區(qū)的發(fā)展。

在兩江新區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)上，主要設(shè)有辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、政策法規(guī)室、工業(yè)促進(jìn)局、服務(wù)業(yè)促進(jìn)局、建設(shè)管理局等機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)兩路寸灘保稅港區(qū)和北部新區(qū)工作對(duì)接為前提，積極推進(jìn)招商引資、項(xiàng)目審批等工作。

在片區(qū)開發(fā)與建設(shè)上，成立重慶兩江新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)有限公司，由兩江新區(qū)管委會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，以公司為主體負(fù)責(zé)新區(qū)開發(fā)。開發(fā)新片區(qū)時(shí)，由所在地的區(qū)委委派一名常委擔(dān)任公司總經(jīng)理和兩江新區(qū)任命的董事長(zhǎng)一道領(lǐng)導(dǎo)公司負(fù)責(zé)片區(qū)的開發(fā)。同時(shí)，在兩江新區(qū)管委會(huì)下設(shè)園區(qū)管委會(huì)，由兩江新區(qū)開發(fā)集團(tuán)總裁和各區(qū)區(qū)長(zhǎng)同時(shí)出任各園區(qū)管委會(huì)主任［2］。從一定角度而言，此種開發(fā)模式有助于實(shí)現(xiàn)職能的明確劃分，防止政府職能混雜、職責(zé)不清的現(xiàn)象，符合市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)律，有利于增進(jìn)新區(qū)建設(shè)的活力。

（二）兩江新區(qū)行政體制存在的問題

2008年6月份在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上提出兩江新區(qū)的建設(shè)規(guī)劃，2010年5月份正式批準(zhǔn)，7月份正式成立，是一個(gè)相對(duì)短暫的過程［1］。因此，在行政權(quán)威、行政主體、行政體系等方面都需要進(jìn)一步探索和改進(jìn)。

首先，兩江新區(qū)管理委員會(huì)并非一級(jí)政府，而是市政府的派出機(jī)構(gòu)，與北碚、渝北、江北3個(gè)區(qū)政府之間并不存在隸屬關(guān)系，更多的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的統(tǒng)籌。同時(shí)，對(duì)區(qū)政府的管理亦缺乏憲法依據(jù)，難以形成共識(shí)性的權(quán)威。統(tǒng)籌力度不夠則會(huì)造成行政效率下降，延礙新區(qū)的建設(shè)。

其次，行政主體多樣，但偏重單項(xiàng)的維度，缺少其他主體的參與?，F(xiàn)行模式下，新區(qū)的行政主體主要包括準(zhǔn)政府性質(zhì)的兩江新區(qū)管理委員會(huì)和其代管或直管的3個(gè)管委會(huì)以及部分區(qū)域規(guī)劃為兩江新區(qū)范圍的3個(gè)區(qū)政府。在整個(gè)體系運(yùn)作中缺乏中介組織的存在，政府承擔(dān)全部的社會(huì)管理職能，容易造成政府負(fù)擔(dān)過重的局面。

最后，行政體系不統(tǒng)一，容易導(dǎo)致政令不統(tǒng)一。一方面，由于行政體制初建，難以達(dá)到一蹴而就的效果。另一方面兩江新區(qū)管委會(huì)缺乏相應(yīng)的法理支持，在行政層級(jí)上難以實(shí)現(xiàn)與街道（鎮(zhèn)）的對(duì)接，政令在基層執(zhí)行力不足。

二、構(gòu)建兩江新區(qū)行政體制新模式的總體思路

新區(qū)行政體制的建設(shè)應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)之間相互融合，相互提升，從多維度完善行政體制的架構(gòu)。

（一）統(tǒng)籌功能區(qū)建設(shè)與行政區(qū)域發(fā)展，明確各類行政主體間的關(guān)系

在現(xiàn)行的“1 加 3”、“3 托 1”管理體制基礎(chǔ)上，推進(jìn)“功能園區(qū)”建設(shè)，理順新區(qū)管委會(huì)、區(qū)政府與各個(gè)園區(qū)管委會(huì)之間的關(guān)系，使之能夠融合與統(tǒng)一。（在兩江新區(qū)開發(fā)建設(shè)當(dāng)中規(guī)劃成立的10個(gè)功能區(qū)，具體指江北嘴中央商務(wù)區(qū)、保稅港區(qū)、魚復(fù)現(xiàn)代制造和物流區(qū)、龍石先進(jìn)制造區(qū)、北部新區(qū)、空港新城、悅來會(huì)展城、蔡家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、水復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)區(qū)、木古出口加工區(qū)。）新區(qū)管委會(huì)在統(tǒng)籌北碚、渝北、江北區(qū)政府的同時(shí)，要積極推進(jìn)功能區(qū)的建設(shè)，以10大功能區(qū)為基礎(chǔ)成立功能區(qū)管委會(huì)，與兩江新區(qū)開發(fā)投資集團(tuán)有限公司相合作，從經(jīng)濟(jì)層面推動(dòng)功能區(qū)的發(fā)展。在總體上，可以逐步形成功能區(qū)委員會(huì)作為新區(qū)委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)主要在園區(qū)內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)職能，和開發(fā)公司一起負(fù)責(zé)園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)，相應(yīng)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能則由所屬區(qū)域的地方政府承擔(dān)。模式運(yùn)行到較為成熟的階段后，可以借鑒濱海新區(qū)的某些做法，在一定區(qū)域?qū)嵤靶聟^(qū)管委會(huì)+功能園區(qū)管委會(huì)+鎮(zhèn)（街道）”的行政模式。

（二）完善行政事務(wù)處理流程，建立統(tǒng)一的決策、執(zhí)行與監(jiān)督（評(píng)估）機(jī)制

行政效率是提升經(jīng)濟(jì)效率、建設(shè)效率的主要推手。由于行政主體多元，涉及利益復(fù)雜，行政事務(wù)的處理流程則顯得尤為重要。當(dāng)前，在決策機(jī)制上可以實(shí)行協(xié)商性的合作模式，即重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政等事務(wù)要經(jīng)新區(qū)管委會(huì)和相關(guān)區(qū)政府進(jìn)行磋商，在達(dá)成基本共識(shí)的基礎(chǔ)上做出決策。在執(zhí)行機(jī)制上，經(jīng)濟(jì)決策應(yīng)主要由功能園區(qū)委員會(huì)實(shí)施，其他事務(wù)的決定則主要依托相關(guān)區(qū)政府及其下級(jí)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》等法規(guī)實(shí)行信息公開，形成陽(yáng)光行政機(jī)制。這樣的執(zhí)行機(jī)制既可以弱化區(qū)級(jí)政府的行政權(quán)力，又可提升執(zhí)行效率。在監(jiān)督（評(píng)估）機(jī)制上，則要進(jìn)行以下3個(gè)方面的工作：一是針對(duì)不同的區(qū)域和多元主體的不同職能制定差異化的績(jī)效考核機(jī)制，充分發(fā)揮行政主體的積極性，提高行政效能；二是建立多維的法定監(jiān)督機(jī)制，將電子監(jiān)察、效能投訴與首長(zhǎng)問責(zé)制相結(jié)合，提高行政主體的行為自覺；三是引進(jìn)社會(huì)監(jiān)督（評(píng)估），包括媒體監(jiān)督和專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估等，為行政體制的改革、探索提供廉明公正的環(huán)境。

（三）建立健全行政機(jī)構(gòu)，以大部制的理念整合優(yōu)化行政職能

繼續(xù)完善新區(qū)管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在與代管或直管的功能區(qū)對(duì)接工作時(shí)，進(jìn)行大部制的有益嘗試和探索，特別是要根據(jù)中央對(duì)兩江新區(qū)的定位優(yōu)化行政職能，在公共財(cái)政、行政審批、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等層面進(jìn)行新的嘗試，對(duì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行整合。在公共財(cái)政層面，要建立自身的財(cái)政機(jī)構(gòu)，獨(dú)立進(jìn)行財(cái)政運(yùn)作，為新區(qū)管委會(huì)各項(xiàng)職能的實(shí)施提供充足的資金保障。在行政審批層面，向新區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)下放審批權(quán)限，分離審批主體和責(zé)任主體，簡(jiǎn)化審批程序，讓申報(bào)者更多的自我擔(dān)責(zé)。同時(shí)，將實(shí)地審批和網(wǎng)絡(luò)審批相結(jié)合，在提高審批進(jìn)程的同時(shí)接受社會(huì)監(jiān)督。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層面，探索建立專門的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，服務(wù)于城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，不僅按計(jì)劃推進(jìn)戶籍改革，還要解決后續(xù)的就業(yè)和保障等問題。另外，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、工業(yè)促進(jìn)局等機(jī)構(gòu)的作用，在縱向上加強(qiáng)與上級(jí)機(jī)構(gòu)的對(duì)接，對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，在橫向上則要善于協(xié)調(diào)相關(guān)部門，發(fā)揮部門間合作的整體效應(yīng)。

（四）培育各種中介組織并引導(dǎo)公民參與，創(chuàng)新公共服務(wù)提供模式和社會(huì)治理模式

新區(qū)的行政體制改革要以先進(jìn)的理念為指導(dǎo)，以內(nèi)生性的變革為旨向，引入國(guó)內(nèi)外先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)，以前瞻性、持續(xù)性為原則，持續(xù)地推動(dòng)新區(qū)的發(fā)展［3］。在關(guān)乎重要民生問題的基層領(lǐng)域，新區(qū)管委會(huì)應(yīng)借鑒先進(jìn)的治理理念，讓公民切實(shí)參與到重大事務(wù)當(dāng)中，發(fā)揮主體性作用。在涉及重大公共利益的決策上，要舉行聽證會(huì)，將聽證會(huì)形成的正確共識(shí)作為決策的主要依據(jù)。在城區(qū)治理上，要繼續(xù)完善居民委員會(huì)制，在此基礎(chǔ)上成立社區(qū)，就區(qū)域內(nèi)事務(wù)聯(lián)合居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理等機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商自治。在村務(wù)管理上，按城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的規(guī)劃，適時(shí)地推動(dòng)村民自治的變革。

在公共服務(wù)的提供上，新區(qū)管委會(huì)則要認(rèn)清自身的規(guī)劃和監(jiān)督職責(zé)，讓各類中介組織或經(jīng)濟(jì)實(shí)體參與公共服務(wù)。具體而言，要培育和組建4種類型的中介組織：管理類中介機(jī)構(gòu)，主要指履行部分行政職能的事業(yè)單位；服務(wù)類中介機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)、律師、審計(jì)等事務(wù)所，主要分擔(dān)一定的社會(huì)性、公益性、監(jiān)督性職能；自律類中介機(jī)構(gòu)，即行業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)，主要通過行業(yè)規(guī)范或習(xí)慣推進(jìn)自身的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，分解和承擔(dān)一部分規(guī)范職能；技術(shù)類中介機(jī)構(gòu)，如環(huán)保監(jiān)測(cè)、建筑招標(biāo)等機(jī)構(gòu)，其主要受政府委托或授權(quán)從事技術(shù)類的行政事務(wù)。同時(shí)，相關(guān)的市政事務(wù)，比如綠化、交通等則盡可能的以競(jìng)爭(zhēng)的方式交給公司經(jīng)營(yíng)。

（五）制定地方性行政法規(guī)與規(guī)范，為行政體制改革提供制度保障

重慶市政府作為兩江新區(qū)管委會(huì)的上級(jí)機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予新區(qū)法治的保障和支持，通過制定專門的地方性法規(guī)提升兩江新區(qū)管委會(huì)的權(quán)威，促進(jìn)新區(qū)建設(shè)和諧有序進(jìn)行。一方面應(yīng)通過規(guī)范的形式，如制定兩江新區(qū)開發(fā)條例、兩江新區(qū)招商投資規(guī)定等規(guī)范性文件賦予新區(qū)更多的權(quán)限和職能，對(duì)兩江新區(qū)管委會(huì)與北碚、渝北、江北區(qū)政府的關(guān)系做出明確規(guī)定，使新區(qū)管委會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能落到實(shí)處。另一方面要發(fā)揮新區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)——政策法規(guī)室的作用，研究國(guó)家政策法律以及其他開發(fā)區(qū)的法治建設(shè)成果，努力為自身尋求政策和法律的支撐。只有這樣，才能有效處理多元行政主體間的利益糾葛，促使新區(qū)行政體制建設(shè)有序平穩(wěn)進(jìn)行。

三、兩江新區(qū)行政體制的抉擇：走向一級(jí)政府體制

根據(jù)浦東新區(qū)和濱海新區(qū)的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，一級(jí)政府模式是保證新區(qū)有序發(fā)展的必然選擇。兩江新區(qū)行政體制的建設(shè)必須進(jìn)行策略選擇，由易到難，分階段進(jìn)行。

在體制構(gòu)建上，以渝北和江北行政區(qū)劃為基本輪廓成立兩江新區(qū)政府。兩江新區(qū)規(guī)劃中涵蓋渝北區(qū)18個(gè)街道（鎮(zhèn)）、江北區(qū)11個(gè)街道（鎮(zhèn)），規(guī)劃的10個(gè)功能園區(qū)中，保稅港區(qū)、龍石先進(jìn)制造區(qū)、北部新區(qū)、空港新城、悅來會(huì)展城、木古出口加工區(qū)處于渝北區(qū)，江北嘴中央商務(wù)區(qū)、魚復(fù)現(xiàn)代制造和物流區(qū)處于江北區(qū)。因此，以渝北區(qū)和江北區(qū)地域作為行政區(qū)劃成立兩江新區(qū)政府切實(shí)可行，能最多的避免相關(guān)阻力的影響。

在具體實(shí)踐中，根據(jù)中央和市政府的要求，以新區(qū)管委會(huì)和渝北區(qū)、江北區(qū)現(xiàn)行的行政體制為基礎(chǔ)，撤銷渝北區(qū)和江北區(qū)原有建制，成立兩江新區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)，積極向中央申請(qǐng)將未納入新區(qū)的渝北區(qū)和江北區(qū)的其他部分歸入規(guī)劃或享受同等政策。在一級(jí)政府體制下，行政區(qū)域內(nèi)（即原渝北區(qū)和江北區(qū)行政區(qū)域）實(shí)行扁平管理模式，賦予8個(gè)功能園區(qū)更多的職權(quán)，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)行使相關(guān)職能，指導(dǎo)街鎮(zhèn)的工作。在街鎮(zhèn)以下，更多的引入公民自治機(jī)制。在整體上，建立一種民主、效能型的管理模式——“新區(qū)政府+功能園區(qū)+街鎮(zhèn)+公共參與”。原新區(qū)規(guī)劃的北碚區(qū)部分仍然歸屬北碚，其他兩個(gè)功能園區(qū)繼續(xù)行使經(jīng)濟(jì)職能并受新區(qū)政府統(tǒng)籌管理。

在經(jīng)濟(jì)實(shí)力充分提升，行政機(jī)制融合統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，并街（鎮(zhèn)）擴(kuò)權(quán)，形成大街道、大鎮(zhèn)的模式，裁撤作為派出機(jī)構(gòu)的功能園區(qū)管委會(huì)，強(qiáng)化和規(guī)范公共參與，真正形成“區(qū)政府+街道（鎮(zhèn)）”的二級(jí)政府管理模式。另外，積極推進(jìn)所屬北碚的水土、復(fù)興、蔡家崗、施家梁4個(gè)街鎮(zhèn)的發(fā)展，以期將北碚區(qū)納入兩江新區(qū)政府的行政區(qū)劃，逐步實(shí)現(xiàn)二級(jí)政府管理模式的變革，最終實(shí)現(xiàn)渝北、江北、北碚三區(qū)合一，形成實(shí)力強(qiáng)大、管理創(chuàng)新、科學(xué)發(fā)展的兩江新區(qū)政府。總之，這種二級(jí)政府管理模式是兩江新區(qū)的重要突破，對(duì)以后其他新區(qū)、開發(fā)區(qū)的建設(shè)，對(duì)“小政府、大社會(huì)”的構(gòu)筑具有先創(chuàng)性的意義。

[1]在重慶市兩江新區(qū)掛牌成立新聞發(fā)布會(huì)上黃奇帆暢談 “兩江新區(qū)”[J].商品與質(zhì)量，2010（29）.

[2]劉蒼勁.重慶兩江新區(qū)：中國(guó)打造的內(nèi)陸開放新高地[J].重慶與世界，2010（7）.

[3]翁杰明.重慶兩江新區(qū)：新十年西部大開發(fā)開篇之作[J].當(dāng)代世界,2010(11).

D630.1

A

1673-1999（2011）10-0090-02

類延村（1985-），男，山東蒙陰人，西南政法大學(xué)（重慶400031）行政法學(xué)院博士研究生，從事法社會(huì)學(xué)、軟法行政的研究。

2011-01-05