朱 偉

（淮南礦業(yè)集團(tuán)資源環(huán)境管理部，安徽淮南 232001）

加強(qiáng)礦區(qū)土地規(guī)劃管理

朱 偉

（淮南礦業(yè)集團(tuán)資源環(huán)境管理部，安徽淮南 232001）

結(jié)合淮南礦區(qū)土地管理實(shí)際，從轉(zhuǎn)變觀念、創(chuàng)新工作機(jī)制和完善組織結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，探討了如何加強(qiáng)礦區(qū)土地規(guī)劃管理。

礦區(qū)；土地規(guī)劃；規(guī)劃管理

0 引言

淮南礦區(qū)位于華東經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)腹地，安徽省中北部，橫跨淮南和阜陽(yáng)兩市，礦區(qū)面積3 000 km2，煤炭資源量285億t，占安徽省的74%，華東地區(qū)的50%?；茨系V區(qū)是國(guó)家規(guī)劃建設(shè)的14個(gè)億t級(jí)煤炭生產(chǎn)基地和6個(gè)煤電基地之一，中國(guó)首批循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)企業(yè)之一，中華環(huán)境友好煤炭企業(yè)。

淮南礦業(yè)集團(tuán)目前已辦證土地資產(chǎn)共計(jì)4 333 ha。其中：集團(tuán)公司所屬單位用地面積3 000 ha，改制單位用地面積933 ha，分離單位用地面積400 ha。整個(gè)土地資源呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣、分布不均、較為分散的特點(diǎn)。為了抓好礦區(qū)土地管理，不流失每一寸土地，企業(yè)通過明確終端責(zé)任，建立責(zé)任機(jī)制，完善制度，不斷加強(qiáng)土地控制和監(jiān)管，履行監(jiān)察職能，效果顯著。

1 礦區(qū)土地管理的做法

1.1 樹立先進(jìn)理念

土地是企業(yè)的最寶貴資源和重要資本?；茨系V業(yè)集團(tuán)積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，把土地作為資源和資本來看待，牢固樹立“利用”是對(duì)土地最好、最有效控制的理念。每年根據(jù)存量土地實(shí)際情況，制定土地分類管理與利用方案，用好、盤活集團(tuán)公司存量土地，努力開發(fā)建設(shè)地段較好、現(xiàn)有利用率較低的地塊，或是直接將土地推向市場(chǎng)，通過公開轉(zhuǎn)讓等市場(chǎng)運(yùn)作方式使土地直接變現(xiàn)，合理開發(fā)和利用了土地，以實(shí)現(xiàn)土地資源效益最大化。對(duì)于暫時(shí)閑置的土地，采取加強(qiáng)規(guī)劃利用，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)方式，盤活土地。對(duì)市政建設(shè)等占用集團(tuán)公司土地的，積極銜接政府部門，根據(jù)土地價(jià)值要求賠償，不能無(wú)條件地占用集團(tuán)公司土地。

1.2 成立專門機(jī)構(gòu)

淮南礦業(yè)集團(tuán)早在2003年就將除煤炭資源以外的所有資源與環(huán)境一體化整合，在全行業(yè)第一個(gè)成立資源環(huán)境部，統(tǒng)籌管理集團(tuán)公司資源環(huán)境工作，其中包括負(fù)責(zé)礦區(qū)各類土地資源管理。為更進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)構(gòu)，適應(yīng)轉(zhuǎn)型要求，2007年進(jìn)一步明確定位資環(huán)部是全公司非煤資源管理和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任部門，是污染排放管理的內(nèi)部執(zhí)法部門，突出“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、管理、監(jiān)督”的職能，除管理土地資源外，也負(fù)責(zé)礦區(qū)采煤塌陷搬遷、征地、環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用等各項(xiàng)工作；同時(shí)，基層各礦也成立相應(yīng)資環(huán)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)涉礦的資源環(huán)境包括土地管理等各項(xiàng)工作，杜絕土地流失，做到守土有責(zé)。

1.3 健全管理機(jī)制

為規(guī)范化、制度化、程序化管理礦區(qū)土地資產(chǎn)，淮南礦業(yè)集團(tuán)于2007年先后出臺(tái)《淮南礦業(yè)集團(tuán)土地管理辦法》和《淮南礦業(yè)集團(tuán)公司土地租賃使用管理暫行辦法》文件，明確資環(huán)部是集團(tuán)公司土地管理的業(yè)務(wù)主管部門，對(duì)土地監(jiān)管和生產(chǎn)、建設(shè)用地征收負(fù)終端責(zé)任，各用地單位是本單位范圍內(nèi)土地管理的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)礦區(qū)土地資源的完整性，集團(tuán)公司每年將對(duì)各用地單位用地情況進(jìn)行年終考核，對(duì)守土不力的單位將給予通報(bào)批評(píng)，直至追究主要負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

1.4 落實(shí)管理責(zé)任

一是每年簽訂年度土地管理責(zé)任狀。集團(tuán)公司與每個(gè)用地單位簽訂土地資產(chǎn)管理責(zé)任狀，并附圖和坐標(biāo)，要求用地單位管好土地，提高他們守土有責(zé)的意識(shí)，確保集團(tuán)公司土地資源的完整性。

二是嚴(yán)格執(zhí)行集團(tuán)公司、基層單位兩級(jí)管理機(jī)制，定期不定期巡查，制止侵占土地行為。重點(diǎn)將集團(tuán)公司存量土地逐宗逐塊地落實(shí)管理責(zé)任單位，確定各單位的土地管理范圍。除各單位直接使用的土地外，依據(jù)就近管理原則，對(duì)未進(jìn)行舊城改造的生活小區(qū)等歷史上曾是該單位所轄土地，也列入其管理范圍，所有基層單位都與用地單位簽訂土地使用協(xié)議，進(jìn)一步明確土地主權(quán)和管理責(zé)任。

三是全面推行土地周巡查制和周報(bào)告制。各單位負(fù)責(zé)對(duì)其管理范圍內(nèi)的土地進(jìn)行巡查、看護(hù)、制止違規(guī)占地等日常管理工作，對(duì)侵占集團(tuán)公司土地行為，一旦發(fā)現(xiàn)立即制止。2010年淮南市潘集區(qū)某商廈占用集團(tuán)公司土地，因發(fā)現(xiàn)早，處理及時(shí)，問題得到快速妥善處理，切實(shí)維護(hù)了企業(yè)利益。

1.5 實(shí)行土地分類管理

一是對(duì)已征塌陷地分清情況妥善處理。對(duì)于利用已征采煤塌陷地作為建設(shè)用地的，采取補(bǔ)辦土地使用權(quán)證的方式確權(quán)控制；對(duì)已復(fù)墾及回收用于排矸的采煤塌陷地，加強(qiáng)利用和看護(hù)；對(duì)歷史原因造成土地基礎(chǔ)資料丟失、不完整，但企地雙方暫無(wú)爭(zhēng)議的資源類土地，采取維持現(xiàn)狀加強(qiáng)利用的方式，同時(shí)加強(qiáng)征地及批準(zhǔn)資料的收集與補(bǔ)充工作；對(duì)暫時(shí)不能作為建設(shè)用地加以利用的已征塌陷地，維持現(xiàn)狀，暫不辦理土地使用權(quán)證，以減少土地使用稅的費(fèi)用支出，降低用地成本，視今后建設(shè)項(xiàng)目需要，再補(bǔ)辦相關(guān)土地使用權(quán)證。

二是對(duì)分離、改制單位所使用土地，主要采取租賃（集團(tuán)公司收取土地使用租賃費(fèi)，使用單位交納土地稅）、使用（集團(tuán)公司不收土地使用租賃費(fèi)，由使用單位交納土地稅）和委托管理（由集團(tuán)公司交納土地稅）等3種方式，簽訂有關(guān)協(xié)議進(jìn)行管理控制。

三是對(duì)權(quán)屬有爭(zhēng)議的土地，進(jìn)一步加強(qiáng)土地權(quán)屬資料的檔案化管理，健全土地基礎(chǔ)資料的收集、整理、移交、歸檔等制度，通過法律程序予以解決類似問題。

四是對(duì)市政建設(shè)占用的土地，由集團(tuán)公司與政府有關(guān)部門進(jìn)行商談，按國(guó)有土地使用權(quán)收回的相關(guān)規(guī)定，要求給予土地收回補(bǔ)償，并及時(shí)變更地籍產(chǎn)權(quán)資料。

五是對(duì)邊緣零星地塊、鐵路（公路）取土地及易被侵占的林地、農(nóng)用地等，采取簽訂土地租賃或借耕協(xié)議等方式，明確主權(quán)，加以控制。

六是對(duì)新建設(shè)項(xiàng)目用地，淮南礦業(yè)集團(tuán)目前正處于快速發(fā)展期，對(duì)新建項(xiàng)目用地要積極辦理土地使用權(quán)證，完善土地使用手續(xù)。

1.6 加強(qiáng)土地基礎(chǔ)資料管理

由于集團(tuán)公司土地點(diǎn)多面廣，征地時(shí)間跨度大，土地來源復(fù)雜，加之單位和土地管理機(jī)構(gòu)變動(dòng)較為頻繁，存在土地基礎(chǔ)資料缺失的現(xiàn)象。目前建立了局礦二級(jí)土地管理臺(tái)賬及土地管理報(bào)表體系，建立完善地籍管理數(shù)據(jù)庫(kù)，包括土地資產(chǎn)管理臺(tái)賬、土地租賃管理臺(tái)賬、土地使用臺(tái)賬，并制作了紙質(zhì)和電子文檔兩種，做到文字、圖紙、明細(xì)三者統(tǒng)一，土地管理基礎(chǔ)工作正在逐步加強(qiáng)與完善。

1.7 加大對(duì)守土有責(zé)管理過失的處理力度

不斷加大土地監(jiān)察力度，堅(jiān)持對(duì)守土不力單位給予嚴(yán)厲處罰和通報(bào)批評(píng)，積極規(guī)范用地行為。集團(tuán)公司每年都開展“存量土地和外單位（個(gè)人）侵占土地情況專項(xiàng)調(diào)查”工作，深入現(xiàn)場(chǎng)檢查用地情況。2007年對(duì)其中2個(gè)礦的管理行為進(jìn)行了調(diào)查、通報(bào)批評(píng)，引起極大反響，起到了很好的警示作用，促使各單位高度重視土地管理工作，進(jìn)一步規(guī)范了工作秩序。

2 存在問題的分析

2.1 被侵占土地收回十分困難

外單位（個(gè)人）侵占集團(tuán)公司土地行為多表現(xiàn)為“零星、分散、小面積蠶食”的特點(diǎn)，其中的歷史成因也各不相同。由于企業(yè)沒有行政執(zhí)法權(quán)，被侵占土地的收回，一是主要依靠地方行政執(zhí)法部門來收回，二是通過法律程序收回土地。由于存在少數(shù)政府部門不作為和存在訴訟時(shí)間長(zhǎng)、執(zhí)行不力等現(xiàn)象，極易形成實(shí)際長(zhǎng)期侵占的局面，造成被侵占的土地不能及時(shí)回收。

2.2 淮河以南礦區(qū)塌陷地和老宅基地征地資料不完整，易引發(fā)爭(zhēng)議

新莊孜礦、老謝三礦已征采煤塌陷地的征地協(xié)議及國(guó)土部門批準(zhǔn)資料缺失，只有礦業(yè)集團(tuán)的已征采煤塌陷地平面圖。從新莊孜礦新淮工業(yè)廣場(chǎng)及新莊孜電廠灰場(chǎng)土地回收來看，地方目前沒有爭(zhēng)議。老謝三礦已征采煤塌陷地未作其他用處，地方有無(wú)爭(zhēng)議尚不知道?；春右阅系V區(qū)老宅基地征地資料不完整，特別是年代較久的征地協(xié)議及國(guó)土部門批準(zhǔn)資料缺失嚴(yán)重，若遇法律糾紛，將十分困難。目前，正在多方查找、收集資料，從礦、局、市、省國(guó)土部門和檔案部門查找。

2.3 位置較偏遠(yuǎn)的農(nóng)林地管理難度大

礦業(yè)集團(tuán)農(nóng)場(chǎng)用地多處于偏遠(yuǎn)地區(qū)，其周邊都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民土地，由于種種原因曾多次發(fā)生農(nóng)民搶種農(nóng)場(chǎng)地的事件，糾紛不斷。例如：原四十二處農(nóng)場(chǎng)土地多次遭到農(nóng)民強(qiáng)收強(qiáng)種，協(xié)調(diào)難度很大。農(nóng)林地的管理要作為土地管理的專題問題，研究解決辦法。

2.4 分離單位用地管理難度大

集團(tuán)公司已舊改小區(qū)管理和未改造生活區(qū)的房產(chǎn)管理都委托分離單位管理，小區(qū)外零星、少量尚不便規(guī)劃利用的存量土地和生活區(qū)的土地都不在其管理范圍內(nèi)，存在“兩張皮”現(xiàn)象。因各種利益驅(qū)動(dòng)，多次發(fā)生侵權(quán)亂建房屋的事情以及私自出租生活區(qū)土地的行為。雖采取措施，及時(shí)制止，但因?qū)Ψ蛛x單位無(wú)約束力，控制難度很大。

3 對(duì)策和建議

3.1 堅(jiān)持嚴(yán)格的管理機(jī)制

明確各生產(chǎn)礦（廠）對(duì)本單位所管轄土地負(fù)終端責(zé)任。礦長(zhǎng)（廠長(zhǎng)）是第一責(zé)任者；各改制單位土地產(chǎn)權(quán)歸集團(tuán)公司，實(shí)施土地租賃有償使用，并對(duì)其租賃使用和托管土地的管理控制負(fù)終端責(zé)任。資源環(huán)境部作為土地主管部門，對(duì)土地監(jiān)管負(fù)終端責(zé)任。

堅(jiān)決貫徹執(zhí)行嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制：一是堅(jiān)持集團(tuán)公司和各單位兩級(jí)動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法侵占土地現(xiàn)象；二是堅(jiān)持土地監(jiān)察機(jī)制，對(duì)違規(guī)使用管理土地的現(xiàn)象下發(fā)監(jiān)察文書，督促及時(shí)整改；三是嚴(yán)格查處機(jī)制，堅(jiān)持制度剛性，對(duì)因管理不善和控制監(jiān)管不力導(dǎo)致集團(tuán)公司土地流失的進(jìn)行嚴(yán)格查處，確保集團(tuán)公司存量土地的權(quán)益不被侵害。

3.2 加強(qiáng)土地基礎(chǔ)管理

在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，繼續(xù)建立和完善局礦兩級(jí)土地管理臺(tái)賬及土地管理報(bào)表體系，實(shí)行土地管理季度報(bào)表制度，完善地籍管理數(shù)據(jù)庫(kù)。需下大力氣加強(qiáng)集團(tuán)公司各單位土地權(quán)屬資料的檔案化管理，在進(jìn)一步收集、補(bǔ)充、完善權(quán)屬資料的基礎(chǔ)上，通過法律程序解決類似問題。

3.3 對(duì)被占用土地等疑難問題的解決辦法

對(duì)歷史形成的被占用的土地及有產(chǎn)權(quán)糾紛的土地進(jìn)行分析，分類處理。一是對(duì)市政公共基礎(chǔ)建設(shè)占用的集團(tuán)公司土地，由集團(tuán)公司與政府有關(guān)部門進(jìn)行商談，按國(guó)有土地使用權(quán)收回的相關(guān)規(guī)定，要求給予土地收回補(bǔ)償，并及時(shí)變更地籍產(chǎn)權(quán)資料。二是對(duì)無(wú)開發(fā)價(jià)值又難以管理的邊緣零星地塊、鐵路（公路）取土地及易被侵占的林地、農(nóng)用地等，采取簽訂土地租賃或借耕協(xié)議等方式，明確主權(quán)，加以控制。關(guān)于農(nóng)林地的管理要作為土地管理的專題問題，研究解決辦法。三是對(duì)其他被外單位和個(gè)人占用的土地，要收集證據(jù)，向當(dāng)?shù)卣块T報(bào)告、備案，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)匦姓?zhí)法部門的支持與配合，制止侵占行為；對(duì)仍不能制止的侵權(quán)行為，積極準(zhǔn)備相關(guān)土地權(quán)屬資料，通過法律程序收回土地。

3.4 積極探索土地管理和利用新機(jī)制

加大對(duì)違規(guī)用地處理力度，管好、控制好、利用好土地資源，不流失每一寸土地。繼續(xù)探索土地管理新機(jī)制，尤其加強(qiáng)土地動(dòng)態(tài)巡查機(jī)制，杜絕土地違規(guī)現(xiàn)象。深入研究存量土地利用方案，積極盤活土地資源，建設(shè)項(xiàng)目用地盡量使用存量土地，向集團(tuán)公司提出存量土地利用建議方案，提高利用率。深入研究土地稅費(fèi)政策，最大程度合理運(yùn)用免稅項(xiàng)目，降低稅費(fèi)支出。加快土地確權(quán)辦證及強(qiáng)化土地基礎(chǔ)臺(tái)賬管理。

3.5 爭(zhēng)取政府出臺(tái)塌陷地稅費(fèi)減免政策

根據(jù)安徽省政策規(guī)定，對(duì)未征采煤塌陷地應(yīng)繳納耕地占用稅（耕地37.3萬(wàn)元/ha，基本農(nóng)田55.97萬(wàn)元/ha，塌陷地面積按11 333.3 ha計(jì)算，一次性繳納42億元），對(duì)已征塌陷地應(yīng)繳納土地使用稅情況（5元/m2，按3 333.3 ha計(jì)算，每年約需1.6億元），目前隨著開采強(qiáng)度逐漸加強(qiáng)，塌陷地面積正逐年擴(kuò)大，稅費(fèi)支出將越來越高。建議政府考慮煤礦行業(yè)的特殊性，出臺(tái)相關(guān)減免政策，切實(shí)減輕所有企業(yè)負(fù)擔(dān)。

4 企業(yè)土地管理成效

企業(yè)土地管理工作受到省國(guó)資委、省國(guó)土廳和市政府的高度評(píng)價(jià)，充分肯定淮南礦業(yè)集團(tuán)在維護(hù)國(guó)有企業(yè)土地資產(chǎn)完整性，最大限度盤活土地價(jià)值做的有益嘗試和積極探索，為同類國(guó)有大型企業(yè)土地管理工作提供了一定的經(jīng)驗(yàn)，效果很好。

目前，集團(tuán)公司所屬各單位都結(jié)合土地實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化、量化了土地管理責(zé)任，落實(shí)了責(zé)任部門和責(zé)任人。加強(qiáng)了制度建設(shè)、資料及臺(tái)賬管理、土地動(dòng)態(tài)巡查和報(bào)表管理等方面的工作，強(qiáng)化了土地動(dòng)態(tài)周巡查和周報(bào)告制，形成了有效的土地管理體系，按土地管理責(zé)任書的要求，做到守土有責(zé)。比較有特色的有：

老礦區(qū)事務(wù)管理處建立完善了處、工作站（片區(qū)）兩級(jí)管理體系，做到“一個(gè)堅(jiān)持、四個(gè)做好”。即堅(jiān)持動(dòng)態(tài)日巡查；做好耐心細(xì)致的解釋工作；做好責(zé)任制落實(shí)；做好基礎(chǔ)資料管理和做好與地方政府執(zhí)法部門的溝通配合工作。執(zhí)行日巡查制，提高了巡查頻度，實(shí)現(xiàn)了土地動(dòng)態(tài)巡查全覆蓋；對(duì)侵權(quán)行為堅(jiān)持“一事一檔”，及時(shí)、有效加以制止，保證了土地不流失、不被侵占。

新莊孜礦采取“兩條線并行”方式強(qiáng)化土地動(dòng)態(tài)巡查。一是將土地動(dòng)態(tài)巡查納入礦保衛(wèi)科治安巡查的內(nèi)容；二是資環(huán)部門的巡查，兩者有機(jī)結(jié)合，取得了較好的效果。

潘一礦高度重視守土職責(zé)，采取有效措施，及時(shí)制止潘集某商廈侵權(quán)行為，切實(shí)維護(hù)企業(yè)利益。

礦業(yè)分公司積極收集土地權(quán)屬資料，建立了現(xiàn)有土地權(quán)屬資料的電子檔案，精細(xì)化、規(guī)范化管理基礎(chǔ)資料。朱集項(xiàng)目部、潘北礦注重資料管理，及時(shí)分類整理，編號(hào)歸檔，較好地實(shí)現(xiàn)了檔案化管理。

[1]肖尚紅.礦山退化土地改良實(shí)驗(yàn) [J]. 能源環(huán)境保護(hù)，2010（4）：34-35.

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Strengthen the Management of Mining Land Planning

Zhu Wei

In this paper,we combine with actual land management in Huainan mining area,from the angel of changing concept,innovating working mechanism and perfecting the organization structure,discusses how to strengthen the management of mining land planning.

mining area;land planning;planning and management

F301.23

A

1000-4866（2011）03-0051-04

朱偉，男，1981年11月出生，畢業(yè)于河南理工大學(xué)（土地資源管理專業(yè)），學(xué)士學(xué)位，土地規(guī)劃工程師，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)師，現(xiàn)在淮南礦業(yè)集團(tuán)工作。

2011-06-23

2011-07-07