孫蔚

中國智庫的現(xiàn)狀及其參與決策研究

孫蔚

現(xiàn)代智庫已經(jīng)成為各國決策者處理各種社會復(fù)雜問題所倚重的重要力量。與西方智庫相比較，中國現(xiàn)代智庫因所處的體制環(huán)境不同，呈現(xiàn)出本土化運作的獨特性。由于中國各類智庫參與政府決策的方式和途徑各不相同，其對政府決策的影響力和效果也有所差異。促進(jìn)中國智庫的專業(yè)性水平和獨立化程度，提高其服務(wù)決策的信度和效度，不僅是中國現(xiàn)代智庫建設(shè)的發(fā)展方向，也是中國現(xiàn)代智庫在推進(jìn)我國決策科學(xué)化和民主化進(jìn)程中不可推卸的歷史責(zé)任。

智庫;參與決策;信度;效度

智庫也叫“思想庫”，以前人們一直稱之為“智囊團(tuán)”或者“智囊機(jī)構(gòu)”。一般來說，智庫由多學(xué)科專家和學(xué)者組成，他們主要從專業(yè)化的角度，客觀、科學(xué)地對涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會、科技、軍事、外交、文化等領(lǐng)域的戰(zhàn)略性或具體性政策問題展開深入研究，向政府及有關(guān)部門提出政策建議，并影響社會輿論和公眾觀念。由這些學(xué)者和專家組成的這種公共研究機(jī)構(gòu)人們稱之為“智庫”。目前，現(xiàn)代智庫已經(jīng)成為世界各國決策者在處理社會、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事、外交、文化等問題時所倚重的一支重要力量，正在發(fā)揮著越來越大的作用。

一、當(dāng)代中國智庫的主要類型

1.西方國家智庫的主要特點

作為一個國家、一個地區(qū)軟實力的重要象征和標(biāo)志，智庫在西方國家的發(fā)展已經(jīng)相當(dāng)成熟，對政府決策影響巨大。根據(jù)美國權(quán)威外交雜志《外交政策季刊》2009年刊登的研究報告指出，當(dāng)今全世界有近5500家智庫①，其中半數(shù)以上分布在歐美國家，以美國的智庫發(fā)展最為先進(jìn)和成熟。歐美各國智庫發(fā)展雖然千差萬別，類型各異，智庫研究的側(cè)重點也不一樣，但它們都發(fā)生了目標(biāo)轉(zhuǎn)型，都在進(jìn)行一些旨在影響決策者決策的政策研究，并試圖影響公眾觀念和社會輿論，以自身的專業(yè)能力提高社會美譽(yù)度，這也是它們立足社會、引起政府和有關(guān)企業(yè)矚目和重視的根本。這是西方國家的智庫自身的特點決定的。一是西方國家的智庫都強(qiáng)調(diào)自己的獨立性，有著不受外力干擾的價值判斷自主權(quán)。獨立性是西方國家智庫擁有社會名譽(yù)和公信力的基礎(chǔ)。二是西方國家的智庫研究機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的專業(yè)性和服務(wù)意識，這是獲得政府青睞的重要因素。這主要表現(xiàn)在西方國家的咨詢業(yè)對從業(yè)人員的準(zhǔn)入資格要求都很高。如美國的智庫從業(yè)人員人才優(yōu)勢非常突出，不僅要有較高的專業(yè)知識，而且要有職業(yè)道德和咨詢經(jīng)驗。三是西方國家智庫一般提供決策咨詢，不搞純理論的研究，而是注重對具體與政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活密切相關(guān)或者迫切需要做出決策的問題進(jìn)行調(diào)查研究和咨詢，非常注重咨詢的實用性和有效性。四是西方國家智庫發(fā)展的經(jīng)費來源是多元的，有西方國家濃厚的民間捐贈文化做支撐。西方智庫的經(jīng)費來源除了有一些來自于政府的撥款、資助和項目合同資金外，更多的來自于各社會團(tuán)體、企業(yè)和個人的捐贈等。

2.中國智庫發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的本土化特色，對政府決策的影響日益增強(qiáng)

改革開放的30年是中國智庫迅速發(fā)展的30年，智庫的迅速發(fā)展一方面得益于30年來我國哲學(xué)社會科學(xué)的發(fā)展和繁榮，另一方面也因為決策者重視相關(guān)研究機(jī)構(gòu)在決策過程中所發(fā)揮的巨大作用，重視一些專家學(xué)者所提出的治國方略。有的學(xué)者認(rèn)為，按照國際公認(rèn)的準(zhǔn)則，中國智庫應(yīng)該是“穩(wěn)定且獨立運作的、從事政策研究和咨詢以影響政策決策過程的組織”②。但是，在中國完全實現(xiàn)“獨立運作”的智庫所占比例可能不會超過5%。因此，只把民間智庫作為中國智庫的研究對象意義不大，是對中國智庫發(fā)展現(xiàn)狀的無視和回避。目前，中國已經(jīng)有各類智庫2000多家③，其中大多數(shù)是官方智庫，而民間智庫發(fā)展十分緩慢。官方智庫是中國智庫體系中極為重要的組成部分。從實際存在狀態(tài)上看，中國的智庫一般可以分為以下幾種。

(1)典型的準(zhǔn)智庫性質(zhì)的官方機(jī)構(gòu)，如各級黨委政府研究室、發(fā)展研究中心以及各政府部門內(nèi)設(shè)的專門研究機(jī)構(gòu)等。這些研究機(jī)構(gòu)屬于黨政附屬研究機(jī)構(gòu)，直接為黨委政府決策服務(wù)。這類機(jī)構(gòu)基本按照黨政組織及其領(lǐng)導(dǎo)的工作部署進(jìn)行“命題性”調(diào)研，其研究結(jié)果直接為決策組織及領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)。

(2)黨校、社科院等屬于黨委政府所屬事業(yè)性單位的哲學(xué)社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，兼具官方和半官方色彩。由于在中國政治結(jié)構(gòu)中處于有利地位，其政策研究和服務(wù)方式都十分便利。其研究有相對的獨立性。其中，黨校還承擔(dān)著培訓(xùn)中國各級領(lǐng)導(dǎo)干部的任務(wù)，因此對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的決策思想、輿論導(dǎo)向和政策出臺有更直接的影響。

(3)大學(xué)里各種社會科學(xué)院系和各種社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)。它們獨立自主性強(qiáng)，民間色彩濃厚，學(xué)術(shù)意識濃厚，研究水平高，經(jīng)費主要來自學(xué)校內(nèi)部撥款、研究人員的課題研究經(jīng)費和其他渠道的贊助，研究成果的發(fā)布主要通過學(xué)術(shù)論文的發(fā)表，課題成果的宣傳。由于研究人員的社會聲望和高水平的研究價值成果，往往也能得到各級決策者的青睞。

(4)掛靠在企業(yè)里的各種研究機(jī)構(gòu)。這類研究機(jī)構(gòu)一般關(guān)注與自身行業(yè)聯(lián)系密切的研究主題，由于與社會經(jīng)濟(jì)影響和百姓生活密切相關(guān)，特別涉及到社會、經(jīng)濟(jì)熱點問題的研究報告往往能引起社會的關(guān)注，通過媒體宣傳對黨委政府以及各級領(lǐng)導(dǎo)決策能產(chǎn)生一定的影響。

(5)民間注冊的單獨的研究機(jī)構(gòu)。如天則經(jīng)濟(jì)研究所、思源社會科學(xué)研究中心、治方研究基金等，這種純民間的社會科學(xué)研究機(jī)構(gòu)在中國數(shù)量很少，生存環(huán)境還比較脆弱，但由于其研究成員往往集中了社會知名研究專家，有比較完善的宣傳平臺和較強(qiáng)的社會影響力，其研究成果往往開明、大膽、創(chuàng)新性強(qiáng)，“上諫”意識濃厚，發(fā)展空間很大。“民間智庫的優(yōu)勢，在于它可以打破政府智庫的‘部門本位’和大學(xué)智庫的‘學(xué)科本位’，以相對比較客觀中立的姿態(tài)探討一些公共政策問題?！雹?/p>

二、中國智庫參與影響政府決策的主要方式

中國的智庫已經(jīng)發(fā)展到了2000多家。探討現(xiàn)代中國智庫參與影響決策的方式，客觀看待其影響成效和局限性，對確立未來智庫的發(fā)展方向是十分有益的。智庫為中央、地方?jīng)Q策服務(wù)的方式主要有以下幾種。

第一，參與黨委政府重要綱領(lǐng)文件的討論和起草。黨委政府的研究室、黨校、社科院、社科聯(lián)等機(jī)構(gòu)承擔(dān)著各級決策咨詢?nèi)蝿?wù)，參與黨委政府有關(guān)重要工作調(diào)研，這些智庫的專家除了參與一些規(guī)劃和報告的調(diào)研和起草之外，還接受各級領(lǐng)導(dǎo)的委托課題研究，即“點題”研究。這些課題都與當(dāng)前的重大決策密切相關(guān)，具有很強(qiáng)的應(yīng)用性。這種研究對決策的影響帶有宏觀性、指導(dǎo)性，并不介入具體事務(wù)決策。

第二，通過各種內(nèi)參向決策者輸送自己的觀點。各研究機(jī)構(gòu)一般都有自己的公開刊物和內(nèi)部參考性刊物:公開刊物面向所有讀者，而內(nèi)參刊物一般專門為上級決策提供參考性研究報告和論點。如中央黨校有直接送達(dá)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的《思想理論內(nèi)參》，國家行政學(xué)院也有《咨詢與研究》，各省級黨校一般也有自己的《決策參閱》之類的刊物送達(dá)省委、省政府。這些內(nèi)部參考刊物的觀點可能涉及敏感問題，但更多涉及技術(shù)層面，為決策提供技術(shù)方案。

第三，通過舉辦各種學(xué)術(shù)會議和論壇發(fā)表觀點。一般來說，各種智庫每年都有各種各樣的學(xué)術(shù)會議、研討會，在這些研討會上每人都能暢所欲言發(fā)表自己的言論，因而具有開放性。特別是一些重要論壇，經(jīng)常有一些重量級領(lǐng)導(dǎo)與會。這樣，論壇和研討會就可能成為影響領(lǐng)導(dǎo)決策的重要途徑和方式。

第四，通過媒體發(fā)布自己的觀點，進(jìn)而影響社會輿論，影響決策。當(dāng)前智庫參與決策的重要方式是間接地通過在媒體上刊登文章，參與電視新聞訪談、網(wǎng)絡(luò)訪談評論等方式對當(dāng)前社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、外交等熱點問題展開深入討論，亮明自己的觀點，從而引起社會的廣泛關(guān)注，進(jìn)而影響政府決策。特別是對一些突發(fā)性事件和應(yīng)急決策，這種通過媒體影響決策的方式是十分有效的。

第五，通過參與決策者的重要會議和講課方式來影響決策。一些決策機(jī)構(gòu)在決策前，經(jīng)常召集一些學(xué)者專家參加有關(guān)座談會，聽取他們的意見。這種影響決策方式也非常直接和重要，專家觀點有可能被決策者所采納。同時，一些重要專家學(xué)者還能有機(jī)會給決策者講課，對一些重要現(xiàn)實問題進(jìn)行講解，闡述自己的觀點，通過這種途徑也能對決策產(chǎn)生重要影響。如中央政治局每隔一段時間邀請一些著名專家學(xué)者為政治局成員講課。

三、目前影響政府對智庫研究成果采納的主要因素

政府的采納是智庫影響決策的主要目標(biāo)。影響政府對智庫研究成果采納的因素主要有以下幾方面。

一是智庫研究成果的質(zhì)量。公共政策研究始終圍繞著十分現(xiàn)實的問題:如何使得政府的決策更加有效，行動更加合理。質(zhì)量是智庫的生命。智庫能在政策研究中發(fā)揮作用與智庫高質(zhì)量、專業(yè)化的研究成果是分不開的?？茖W(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)南到y(tǒng)研究方法和技術(shù)手段以及專業(yè)的多學(xué)科知識是政策問題研究的重要保障，能有效地保證成果的可靠性和可行性。同時，決策質(zhì)量的含義不僅包括科學(xué)性和專業(yè)性，還包括決策咨詢書的行文風(fēng)格，語言精練、通俗易懂、觀點鮮明、語氣誠懇、可行性和可操作性強(qiáng)的建議更容易得到采納。

二是智庫和智庫專家的知名度。中國智庫的政策建議被采納不完全取決于研究成果的質(zhì)量，還取決于智庫的知名度和權(quán)威度，智庫里的研究專家是否有很高的知名度和社會聲望也是政策建議采納的重要因素。當(dāng)然，所謂研究專家的權(quán)威也是建立在高質(zhì)量的研究基礎(chǔ)之上。但一味向權(quán)威學(xué)者請教和咨詢卻排除了一些并不知名、但研究成果高質(zhì)量的專家學(xué)者意見，影響了智庫所發(fā)揮的效果。

三是決策者對智庫研究成果的重視。決策者對研究成果的重視所涉及的因素很多，除了研究成果質(zhì)量和智庫的社會聲望之外，決策者需要考慮的是，決策建議與當(dāng)政者在這一時期總的路線方針政策是否契合。可以說，重視是采納的基礎(chǔ)，但是重視并不意味著一定采納。政府對智庫和專家的重視很大程度上是出自于對專家和知識的尊重。政府決策考慮更多的是決策建議的制度制約因素和各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會影響，學(xué)者們考慮更多的是邏輯上的完善、對科學(xué)的遵從、對社會正義的期待等。但政策問題并不是簡單的學(xué)術(shù)研究問題。

四是媒體的傳播。一個智庫提出的專家意見能否被政策行為體接受并最終成為一個政策議程，這不僅僅取決于智庫的能力以及專家意見的質(zhì)量，而且也取決于這個智庫所有潛在的受眾是否有能力去獲取、吸收和傳達(dá)這個政策構(gòu)想。因此，媒體在智庫研究成果影響決策的過程中是非常重要的渠道。

五是信息過載所形成的成果浪費。決策者往往面對著大量的決策研究報告和建議。決策者對大量無法閱讀的信息和咨詢建議如何處理，直接影響到這些成果和決策建議的命運。

四、加快中國現(xiàn)代智庫建設(shè)，提高智庫的信度和效度

面對中國智庫存在的各種問題和復(fù)雜局面，智庫發(fā)展該如何選擇正確的發(fā)展路徑?提高智庫對決策影響的信度和效度，是完善中國現(xiàn)代智庫建設(shè)的重要方向。

1.提高智庫的信度

智庫的信度是指智庫對決策所提供的內(nèi)容的可信程度。

(1)通過引進(jìn)公平競爭機(jī)制提高各類智庫的研究水平和專業(yè)能力，以此提高智庫服務(wù)決策的能力。鼓勵各類智庫在專業(yè)研究方面展開競爭，以智庫的研究成果質(zhì)量作為評判智庫水平的標(biāo)準(zhǔn)，而且對各類智庫應(yīng)該一視同仁，定期邀請各類智庫的專家學(xué)者召開座談會，鼓勵各類智庫向政府提供有價值的決策建議和研究成果。

(2)加強(qiáng)智庫研究成果服務(wù)決策的成果輸送渠道建設(shè)，特別是通過媒體宣傳積極推廣智庫成果。智庫有了獨立發(fā)展意識，有了專業(yè)研究成果，就要把這些研究成果輸送到?jīng)Q策組織和決策者手中。要加強(qiáng)同媒體的溝通。通過媒體經(jīng)常和有效的宣傳，智庫的研究成果不僅能在社會上產(chǎn)生廣泛影響，還能自動地對決策者產(chǎn)生壓力和影響力。

2.提高智庫的效度

智庫的效度是指智庫研究成果通過服務(wù)決策對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的正面影響，即促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。智庫的研究成果不僅要影響決策，而且要對決策產(chǎn)生正面影響，對社會發(fā)展起到促進(jìn)作用。

(1)智庫要善于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實存在的影響社會發(fā)展的真實問題，提出真實有效的解決問題的建議。智庫每年發(fā)表的研究成果很多都涉及關(guān)系普通群眾切身利益的社會熱點問題。對這些問題，普通民眾往往都有一種預(yù)先判斷。智庫的任務(wù)就是要把這些問題的深層原因和真實表現(xiàn)以及未來影響、解決方案表達(dá)得科學(xué)、客觀、富有邏輯，向決策者提出真實的決策建議。有些官方智庫得出的結(jié)論往往與普通民眾的主觀感受有相當(dāng)大的距離，有的可能出于技術(shù)上的疏忽，有的是出于考慮各種社會因素而回避問題的關(guān)鍵和核心。一旦提出真實的調(diào)查研究報告，向決策者提出警示和建議，就能夠提高智庫服務(wù)決策的效度，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

(2)智庫要通過和政府的密切聯(lián)系，重點研究政府在某一時期的政策動向，既要了解政府在想什么，需要什么政策，也要了解政府已經(jīng)做了些什么，已經(jīng)制定的政策對社會產(chǎn)生了什么影響。智庫一方面通過各種途徑積極參與和影響政策的制定，另一方面對政府政策進(jìn)行全方位研究和評估。對不適當(dāng)?shù)恼咛岢鲂薷慕ㄗh，甚至批評意見，這也是智庫服務(wù)決策的一種重要途徑。監(jiān)督和糾偏是智庫發(fā)揮政府決策服務(wù)的重要功能，使其更加合理可行，對社會發(fā)展起促進(jìn)作用。

(3)智庫人員要積極主動參與政府決策，甚至使自己成為政府決策組織的一員，使自己的專業(yè)技術(shù)能力直接應(yīng)用于決策。當(dāng)前，我國干部人事制度改革正在向縱深發(fā)展。打破專家身份界限，使專家變換角色，直接服務(wù)于政府，甚至成為黨委政府的決策成員，已經(jīng)在不少地方和部門成為現(xiàn)實。當(dāng)前一些智庫高級研究人員已經(jīng)通過公開選拔和選調(diào)、掛職的途徑參與和加入到黨政部門。同樣，一些黨政高級決策人員也可以離開領(lǐng)導(dǎo)崗位，轉(zhuǎn)到研究性的智庫里擔(dān)任研究人員。這樣就形成了類似美國“旋轉(zhuǎn)門”式的智庫角色轉(zhuǎn)換機(jī)制，不僅可以提高政府決策科學(xué)化水平，也可以促進(jìn)現(xiàn)代智庫的發(fā)展。

(4)智庫要善于利用媒體教育和引導(dǎo)廣大民眾，通過向公眾展示智庫的建議，形成公正和正面的社會輿論導(dǎo)向，以無形的力量引導(dǎo)問題的解決。媒體在智庫和公眾之間扮演的角色是無可替代的，只有借助媒體的力量，智庫對社會公眾和整個社會的影響才能得到實現(xiàn)，決策組織才能更好地制定出有利于民眾和有利于社會的有效決策。

注釋

①陳劍:《積極發(fā)揮智庫作用，推動政府決策科學(xué)化》，《前線》2010年第3期。②③參見朱旭峰:《中國智庫的角色:政府顧問或公眾代言人》，杭州“全球智庫比較研究”學(xué)術(shù)研討會論文集《全球智庫比較研究》，2010年8月。本文參考論文集的其他論文有Rudolf Speth的《智庫和利益集團(tuán):在政治傳播中的作用》，楊燁的《從中外智庫比較看中國智庫發(fā)展的可行路徑》。④參見治方研究基金執(zhí)行干事楊平在2009年接受記者采訪的談話，http://news.sohu.com/20090819/n266064665.shtml.

［1］李安方.中國智庫競爭力發(fā)展方略［M］.上海:上海社會科學(xué)院出版社，2010.

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［3］吳寄南.淺析智庫在日本外交中的作用［J］.日本學(xué)刊，2008，(3).

［4］李楨.發(fā)揮智庫作用，推進(jìn)智庫建設(shè)［J］.廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2010，(1).

［5］馬昌博.中國官方智庫調(diào)查［J］.領(lǐng)導(dǎo)文萃，2008，(4).

［6］許共城.歐美智庫比較對中國智庫發(fā)展的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2010，(2).

責(zé)任編輯:沐紫

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1003—0751(2011)02—0119—04

2010—11—29

孫蔚，男，中共浙江省委黨校講師(杭州310012)。