任曉莉

基于收入分配視角下的地方政府分配職能研究*

任曉莉

“十一五”以來，我國居民收入顯著增長，但同時(shí)各方面居民收入差距也在不斷拉大。如果這種局面不加以控制和縮小，將對(duì)我國下一步的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生較大的制約。由于地方政府擁有人民賦予的權(quán)力，掌握著大量公共資源，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理者的特殊地位，在調(diào)節(jié)居民收入分配、解決分配不公問題上承擔(dān)著極其重要的職責(zé)。因此，正確定位地方政府分配職能，探討地方政府如何在關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定的財(cái)富“蛋糕”上發(fā)揮分配職能的作用，促進(jìn)收入分配公平成為當(dāng)前及至今后一段時(shí)期需要深入研究的問題。

收入分配;收益公平分配;地方政府;分配職能

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中諸多不和諧、不穩(wěn)定的問題，其引發(fā)的深層次原因都是一種利益的失衡，這種利益失衡的交匯點(diǎn)突出表現(xiàn)在收入分配領(lǐng)域。收入分配的不公平、不合理、收入差距大、收入分配秩序混亂等矛盾和問題是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧社會(huì)構(gòu)建的主要因素。社會(huì)進(jìn)步和改革的深入要求財(cái)富的合理分配已成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。由于地方政府擁有人民賦予的權(quán)力，掌握著大量公共資源，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理者的特殊地位，在調(diào)節(jié)居民收入分配、實(shí)現(xiàn)收益公平和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中承擔(dān)著極其重要的職責(zé)。因此，研究地方政府如何發(fā)揮其調(diào)節(jié)分配的功能已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。這關(guān)系到地方政府如何在國家大的改革方針及政策安排下，堅(jiān)持和創(chuàng)新收入分配改革政策，盡快破繭化蝶，讓更多的百姓分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)的長治久安，推進(jìn)我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

一、收入分配問題對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

從我國政府層級(jí)設(shè)置來講，由于政府層級(jí)很多，經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制獨(dú)特，地方政府與中央政府的行為存在著很大差異。有學(xué)者的研究認(rèn)為①，改革開放30多年來，我國政府基本上是一個(gè)不長期偏向某個(gè)(些)社會(huì)群體的中性政府，中性政府的特點(diǎn)之一是，處于其中性選擇，政府在制定政策時(shí)可以不受社會(huì)利益集團(tuán)的限制，把資源分配給那些最具生產(chǎn)力的群體，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。從中央政府來說，正是由于這一特征，某個(gè)局部地區(qū)由于生產(chǎn)能力的低下，可能會(huì)受到來自中央政府政策上的歧視，進(jìn)而導(dǎo)致落后地區(qū)政策上的損失和收益的低下。因而對(duì)落后地區(qū)來說，其收益分配問題較之先進(jìn)地區(qū)要嚴(yán)重得多，解決問題的難度和復(fù)雜度也很高。所以我們對(duì)問題的分析主要是針對(duì)落后地區(qū)的地方政府(省市級(jí))。

從通常的意義上來講，一個(gè)地區(qū)人們收入的增加往往是隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的增長而增加的，表征社會(huì)財(cái)富和社會(huì)富裕程度的指標(biāo)就體現(xiàn)在人均收入上。近十多年來，在我國客觀經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)都不同程度地得到飛速發(fā)展，人均收入已達(dá)到3000美元，但同時(shí)出現(xiàn)的區(qū)域發(fā)展不平衡、貧富差距加大、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題嚴(yán)重等特征導(dǎo)致地區(qū)之間、居民之間貧富差距越來越大，導(dǎo)致落后的地區(qū)發(fā)展的壓力也日益增大。

作為地方政府，最為關(guān)注的往往是如何追趕先進(jìn)、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的問題，其目光也往往著眼于整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上升。從大方向來說，這當(dāng)然是正確的。根據(jù)馬克思主義的基本原理，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，我們要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提。只有在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的基礎(chǔ)上，才能提出構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。

但是，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為新時(shí)期中國政府提出的一項(xiàng)十分重大的戰(zhàn)略決策，又是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最終目標(biāo)。而縮小收入差距、促進(jìn)收入公平分配作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，既是建設(shè)全面小康社會(huì)的重中之重，又是建設(shè)和諧社會(huì)進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要認(rèn)真抓好。收入差距的加大與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間存在著什么關(guān)系呢?這是我們首先必須明確的問題。

(一)收入分配關(guān)系是一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最重要的物質(zhì)利益分配關(guān)系

我們國家目前正在進(jìn)入新時(shí)期的一個(gè)“黃金發(fā)展期”，也是一個(gè)“矛盾凸現(xiàn)期”和“利益關(guān)系復(fù)雜期”。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型，不可避免地會(huì)帶來大量情況較為復(fù)雜的社會(huì)矛盾，形成各類復(fù)雜的利益關(guān)系。而利益關(guān)系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的最基本的關(guān)系，人類社會(huì)的一切行為皆源于對(duì)利益的追求，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求是一切時(shí)代的人們進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的根本動(dòng)機(jī)和最終目的。馬克思曾經(jīng)指出:“人們奮斗所爭取的一切，都與他們的利益有關(guān)?！雹诙鞲袼挂苍f:“每一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來的?！雹郛?dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在的最突出的矛盾和利益關(guān)系中有不少是牽涉到社會(huì)建設(shè)與群眾個(gè)人利益的問題。由于一個(gè)社會(huì)的收入分配，實(shí)際上也就是物質(zhì)利益的分配，因此，收入分配關(guān)系是利益關(guān)系中最重要、最基礎(chǔ)的關(guān)系，是當(dāng)前社會(huì)矛盾的交匯點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中居于重要地位。人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度，是由該社會(huì)的收入分配制度和分配方式?jīng)Q定的，收入水平和收入差距直接影響到人們的切身利益。收入公平分配是一個(gè)社會(huì)公平程度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，收入分配是否公平、是否合理，關(guān)系到人們的切身利益和勞動(dòng)積極性的發(fā)揮，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。公平的收入分配有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展，因而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最重要的物質(zhì)利益分配關(guān)系。

(二)收入公平分配是地區(qū)構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的前提條件

經(jīng)濟(jì)利益在社會(huì)成員之間的公平分配是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和諧的核心，而社會(huì)關(guān)系的和諧又是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。收入分配的公平，主要表現(xiàn)為收入分配的相對(duì)平等，即要求社會(huì)成員之間的收入差距不能過于懸殊，要求保證人們的基本生活需要。改革開放以來，我國收入差距的擴(kuò)大與效率的提升是相伴隨的。收入差距在一定程度上擴(kuò)大是難以避免的、是合理的。所謂合理的差距是指為了經(jīng)濟(jì)成長和效率的提高必須付出的代價(jià)。但這并不意味著收入差距必然無限擴(kuò)大，也就是說，收入差距的擴(kuò)大并不總是合理的，不是我們必須要付出這個(gè)代價(jià)才能維持同樣的經(jīng)濟(jì)效率和收入增長。目前的收入差距擴(kuò)大，在很大程度上是由現(xiàn)行體制的弊病造成的，特別是財(cái)政、稅收及政府管理體制的諸多弊端，導(dǎo)致了收入分配扭曲。如果任由收入差距過于懸殊，收益分配關(guān)系扭曲態(tài)勢(shì)繼續(xù)下去，就會(huì)成為影響社會(huì)安定不可忽視的因素，甚至?xí)霈F(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩和倒退。而公平的收入分配，有助于協(xié)調(diào)人們之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，從而有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧。

(三)收入分配差距的擴(kuò)大與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平緊密相關(guān)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家王小魯?shù)囊豁?xiàng)研究表明④，地區(qū)間的差距1985年為2.9倍(稍高于1981年的2.8倍)，到2008年持續(xù)擴(kuò)大到9.2倍。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎(2008年)的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)⑤，雖然中國基尼系數(shù)的擴(kuò)大是伴隨著收入水平的增長而來的，但是，人均GDP水平和人均GDP增長率越高的地區(qū)，平均的收入差距反而是越小。特別是浙江、福建、廣東這些省份;而那些收入增長率比較低的地區(qū)，收入分配的差距比較大。這兩項(xiàng)研究表明，雖然大家對(duì)目前收入分配差距擴(kuò)大的原因有著基本的共識(shí):即經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)律、體制改革的相對(duì)滯后和宏觀調(diào)控體系的不健全等等，但是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平與收入差距的擴(kuò)大存在著互為因果的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起點(diǎn)和水平，直接影響著區(qū)域內(nèi)的收入分配水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，收入差距相對(duì)稍小;經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，收入差距相對(duì)就擴(kuò)大。落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、居民收入水平低，其內(nèi)部還存在著與先進(jìn)地區(qū)相比更大的收入差距，產(chǎn)生一種“擴(kuò)大中的缺口”現(xiàn)象。這說明，收入分配的不公平而導(dǎo)致的居民收入差距過大，已經(jīng)成為影響和諧社會(huì)構(gòu)建的重大問題，最終也會(huì)影響或者阻礙一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

二、地方政府分配職能的定位及行使分配職能的原則

(一)促進(jìn)收入公平分配是地方政府分配職能的主要體現(xiàn)

關(guān)于政府分配職能的提出，早在1959年，現(xiàn)代財(cái)政學(xué)(公共經(jīng)濟(jì)學(xué))之父理查德·阿貝爾·馬斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)作為政府積極干預(yù)主義的倡導(dǎo)者，就堅(jiān)定地認(rèn)為政府是社會(huì)正義的工具和有效的宏觀經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行者，認(rèn)為許多商品和服務(wù)最好由政府提供。他對(duì)政府的職能作了最權(quán)威的分類:即配置職能、分配職能和穩(wěn)定職能，認(rèn)為政府的主要作用有三個(gè)方面:1.提供公共物品、提供資源配置過程中“市場(chǎng)失靈”的矯正手段;2.調(diào)節(jié)收入分配以在社會(huì)成員中求得達(dá)成公平的社會(huì)產(chǎn)出分配;3.在適當(dāng)穩(wěn)定的價(jià)格水平下運(yùn)用凱恩斯政策求得較高水平的就業(yè)率，以保持社會(huì)的穩(wěn)定。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，根據(jù)地方政府的特性，結(jié)合經(jīng)典論述，地方政府的主要職能可以歸結(jié)為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控、提供地方性公共物品和公共服務(wù)以及區(qū)域性經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展等。具體來說，包括以下8大方面的職能:地區(qū)性宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，市場(chǎng)規(guī)制職能，組織與實(shí)現(xiàn)地方公共產(chǎn)品的供給職能，調(diào)節(jié)地方收入分配和完善社會(huì)保障職能，地方社會(huì)管理與服務(wù)職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的職能，協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職能，地方國有資產(chǎn)管理職能。而其中分配職能則是地方政府最重要的職能之一，這是因?yàn)閷?shí)現(xiàn)收入分配的公平具有公共品的特性。

收入分配的公平是公共品的一種特殊類型，或者說，具有公共品的特性。因?yàn)椤胺峙涔健本哂袕?qiáng)烈正外部效應(yīng)的活動(dòng)，在這個(gè)領(lǐng)域里競(jìng)爭市場(chǎng)是無能的，也就是說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是無能的，不可能依靠私人來解決分配差距過大和分配不公的問題:一則不可能所有的富人、企業(yè)都有進(jìn)行慈善捐助的動(dòng)機(jī)和行為;二則即使能通過個(gè)人捐助，也仍然無法保證滿足社會(huì)對(duì)“分配公平”的需求，因?yàn)檫@里不可避免地會(huì)遇到“免費(fèi)搭乘”的問題。更重要的是，從我國的國情來看，由于層級(jí)政府眾多，各地情況千差萬別，也不可能完全指望貫徹中央政府政策來解決本地區(qū)千差萬別的收入不公問題，更何況出于中性政府特性出發(fā)，中央政府由于占有資源調(diào)配權(quán)，其政策上的“嫌貧愛富”對(duì)地區(qū)差距的持續(xù)擴(kuò)大還有一定的“推波助瀾”效應(yīng)。當(dāng)然，近年來，為了解決地區(qū)收入差距持續(xù)擴(kuò)大問題，中央適時(shí)提出了“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”、“振興東北戰(zhàn)略”以及“中部崛起戰(zhàn)略”等，數(shù)次大幅度增加轉(zhuǎn)移性收入，旨在縮小越來越大的地區(qū)差距問題，但不可否認(rèn)的是，落后地區(qū)在贏得中央政策的時(shí)機(jī)上，已經(jīng)是“過了這個(gè)村”了，已經(jīng)錯(cuò)失了一定的發(fā)展機(jī)會(huì)。

此外，由于國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、制度的漏洞而形成的收入分配不公平，如由于稅收制度的不健全、不完善，造成的所得來源多、綜合收入高的納稅人反而不用多交稅的現(xiàn)象，由于稅收征管滯后造成的偷逃稅問題，等等，也有待于地方政府發(fā)揮其對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)職能，進(jìn)行具體的調(diào)節(jié)和管理。

正是由于上述實(shí)現(xiàn)收入分配的公平具有公共品的特性，因此，地方政府在促進(jìn)收入公平分配方面具有不可推卸的責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)分配公平的主體，具有比中央政府更具體的分配職能。如果簡化現(xiàn)代地方政府的功能，可概括為兩大問題:一是保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，二是公正分配經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。兩者中，只要有一個(gè)問題解決不好，就將影響這個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

(二)地方政府實(shí)現(xiàn)分配職能的原則設(shè)定

地方政府的分配職能是指實(shí)現(xiàn)收入在區(qū)域范圍內(nèi)的公平分配?，F(xiàn)實(shí)中，對(duì)于中央政府應(yīng)該行使分配職能來促進(jìn)社會(huì)公平這一點(diǎn)已經(jīng)有著最廣泛的共識(shí)，但對(duì)于地方政府如何在中央既有的政策框架下縮小收入差距、實(shí)現(xiàn)收入分配公平卻鮮有討論。在人們的潛意識(shí)里，地方政府似乎只有管理經(jīng)濟(jì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，而對(duì)分配職能的實(shí)現(xiàn)，由于國家大政方針的限制，不可能有較大的創(chuàng)新，只能在常規(guī)政策框架內(nèi)作調(diào)整，大有作為的空間和余地不足。其實(shí)，這是一種偏見和誤解，這種誤解和偏見也直接導(dǎo)致了地方政府職能定位的明顯錯(cuò)位。

改革開放以來，我國地方政府職能經(jīng)歷了從“全能政府”、“全責(zé)政府”到逐步放開政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接控制，釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，再到“加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”這樣一個(gè)不斷探索和創(chuàng)新的過程，地方政府職能也正在向著科學(xué)化、合理化的方向邁進(jìn)。但是，由于長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下思想觀念的束縛和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的制約，地方政府職能定位明顯滯后，在分配職能的設(shè)定與履行過程中存在著“沒有定位”或者“定位不準(zhǔn)”等現(xiàn)象，一方面影響了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮，另一方面也弱化了地方政府分配職能作用的發(fā)揮。

合理行使地方政府分配職能，是全面正確履行地方政府職能的前提和需要，是解決收益分配問題的需要，更是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

在一定的客觀條件下，地方政府分配職能的實(shí)施程度要受三個(gè)方面的制約:一是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。任何一項(xiàng)分配政策都要以可供進(jìn)行再分配的收入總額為限，也就是說要看餅有多大。二是受政治現(xiàn)實(shí)的制約。再大的餅，如何分配還要根據(jù)公共的選擇而定。三是受保持應(yīng)有效率的制約。也就是說，任何再分配政策都不要以使餅變小為限，要顧及再分配工具對(duì)效率的影響。所謂的收益公平，要以物質(zhì)產(chǎn)品已達(dá)到一定豐富程度為其前提。

根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，合理行使地方政府分配職能應(yīng)該堅(jiān)持以下三條原則。一是政府分配職能目標(biāo)指向上的“人本性原則”。把群眾的根本利益放在第一位，堅(jiān)持以人為本，這是一個(gè)“負(fù)責(zé)政府”的具體體現(xiàn)。二是政府分配職能價(jià)值取向上的“公共性原則”?，F(xiàn)代政府的本質(zhì)特征是公共性，政府權(quán)力從本身上講是一種公共權(quán)力，政府權(quán)力的主體即是人民群眾。三是政府分配職能履行上的“公平性原則”。收入公平分配是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，共同富裕和社會(huì)公平是社會(huì)主義的本質(zhì)特征，也是社會(huì)主義發(fā)展的最終目標(biāo)，更是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。政府分配職能的實(shí)現(xiàn)就是要在確保效率提高的同時(shí)，避免兩極分化，實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。

三、完善地方政府分配職能的政策建議

一般來說，在促進(jìn)收入分配公平問題上，落后地區(qū)的地方政府要切實(shí)實(shí)現(xiàn)其分配職能，實(shí)際上面臨兩大難題:一是如何盡快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，趕上發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，縮小本地區(qū)居民與發(fā)達(dá)地區(qū)居民收入上的整體差距。二是如何解決本區(qū)域內(nèi)比較嚴(yán)重的收入差距擴(kuò)大問題。前一個(gè)問題，在根本上涉及如何提升本地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、提高地方綜合能力的問題;后一個(gè)問題，是收入的再分配問題，涉及地方政府如何創(chuàng)新政策、遏制不斷擴(kuò)大的居民收入分配失衡態(tài)勢(shì)，通過政策的設(shè)計(jì)以達(dá)到促進(jìn)收入公平分配的目的。結(jié)合這兩大問題，地方政府分配職能的實(shí)現(xiàn)集中反映在兩大方面:一是提高地方可供運(yùn)用的各種資源，即提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力。二是提高運(yùn)用這些資源的利用率，也即實(shí)現(xiàn)收入公平分配，公平、公正、高效配置經(jīng)濟(jì)資源。

(一)提高地方政府可供利用的資源

我國至今仍處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，由于歷史的原因，一方面，各種生產(chǎn)要素在各地方的分配是極不均衡的，資本要素、外商投入要素等明顯向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，這是市場(chǎng)失效的集中表現(xiàn)。另一方面，中央政府對(duì)某些地方實(shí)施優(yōu)惠或歧視政策，不能在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平目標(biāo)，也是造成各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展、不平等市場(chǎng)競(jìng)爭和不公平的資源分配的原因。但是，需要清醒認(rèn)識(shí)的是，經(jīng)濟(jì)地理優(yōu)勢(shì)和國家宏觀政策只是區(qū)域差距的外因，對(duì)差距的形成只起到加速作用，差距擴(kuò)大的根本原因則來自于內(nèi)部條件的變化，如地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)發(fā)展模式的偏好和選擇、所有制模式的影響以及區(qū)域文化觀念方面的差異等。地方政府要致力于縮小與先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展差距，不僅要克服市場(chǎng)失效，還需要努力克服中央政府政策過度傾斜的影響，更需要引導(dǎo)本地區(qū)解放思想，更新觀念，克服思想觀念上的束縛。由此，地方政府在致力于縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)差距的問題主要有兩項(xiàng)任務(wù):

1.提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，是增加地方運(yùn)用資源能力的根本所在，也是解決收入公平分配問題的根本，是構(gòu)建和諧社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要切實(shí)把主要精力和工作重點(diǎn)放在加快調(diào)整結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上來，加快發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，特別要注意克服發(fā)展觀念上的誤區(qū):

一是注意克服經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和市場(chǎng)的迷信造成了指導(dǎo)思想上的偏差。在實(shí)際工作中，各級(jí)政府往往把“發(fā)展是硬道理”誤認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)增長是硬道理”，進(jìn)而又推演為“為了追求經(jīng)濟(jì)盡快增長，其他一切都要讓步，都可以被犧牲”，其結(jié)果必然是重投資輕消費(fèi)或高投資低消費(fèi)的片面追求物質(zhì)財(cái)富的發(fā)展觀。這樣政府財(cái)政收入和企業(yè)利潤增長情況下，必然是居民收入增長的放緩甚至下降。為此，要摒棄僅以GDP的增長速度作為評(píng)價(jià)分配體制的優(yōu)劣，而代之以社會(huì)主義生產(chǎn)目的的實(shí)現(xiàn)程度;要揚(yáng)棄以物為本的傳統(tǒng)發(fā)展觀，而代之以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，始終把不斷滿足人民群眾的各種需要作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的。

二是引導(dǎo)人們從根本上轉(zhuǎn)變不利于發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念，要摒棄思想保守、目光短淺，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)不長遠(yuǎn)，小富既安思想嚴(yán)重，等待國家或其他區(qū)域“輸血”和支持的“等、靠、要”思想，消除人們“空間視野的狹窄性，時(shí)間眼光的短淺性，思維方式的定勢(shì)性”，繼續(xù)解放思想，繼續(xù)堅(jiān)持和不斷開拓有利于解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力、激勵(lì)人們創(chuàng)造財(cái)富的分配方式，激勵(lì)人們努力工作，勤勞致富;通過有秩序、合理的競(jìng)爭，激勵(lì)人們的勞動(dòng)和投入熱情，并依法保障各種合理收入，努力保持城鎮(zhèn)居民收入增長的良好勢(shì)頭。

2.努力爭取更多中央政策支持，克服政策傾斜的影響

地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，行使分配調(diào)節(jié)職能的過程中，除努力爭取更多的中央政策支持外，要更多地注意爭取中央的轉(zhuǎn)移支付，可以結(jié)合地區(qū)發(fā)展的需要，提請(qǐng)中央政府為促進(jìn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，繼續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付的政策，加大對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。如建議中央政府更多地考慮不同地區(qū)影響支出水平的特殊因素，充分考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自然資源實(shí)力、人力資源實(shí)力、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)力、宏觀調(diào)控能力、對(duì)外經(jīng)濟(jì)影響能力、交通狀況、郵電通訊狀況、教育和科技實(shí)力、衛(wèi)生保健狀況、人民的生活水平等因素，盡可能準(zhǔn)確地評(píng)估各省區(qū)的綜合實(shí)力，以此調(diào)整各地標(biāo)準(zhǔn)支出水平和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)等。此外，要善于運(yùn)用現(xiàn)有政策，創(chuàng)新理念，增強(qiáng)創(chuàng)新的意識(shí)。只要國家法律政策沒有明令禁止的，就可以大膽地試，要用創(chuàng)新的精神破解難題。要全面放開手腳，放低門檻，放活體制，放活要素，提升本區(qū)域的市場(chǎng)能力。

(二)公平、公正、高效配置經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)收入公平分配

地方政府在致力于做大、做好財(cái)富蛋糕，提高經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同時(shí)，作為促進(jìn)本地區(qū)收入分配公平的主體，應(yīng)更多地注重社會(huì)公平，縮小或扭轉(zhuǎn)本地區(qū)收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。而調(diào)節(jié)收入分配的過大差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展，關(guān)鍵是要解決好社會(huì)困難群體的過低收入和貧困狀況，這就需要政府充分發(fā)揮再分配的功能作用。

政府發(fā)揮再分配的功能作用，依靠的不是市場(chǎng)機(jī)制，而是政治機(jī)制和社會(huì)機(jī)制，因而需要建立公平取向的政治制度和具體制度安排。我國的社會(huì)主義制度是促進(jìn)和最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的根本保證，在此前提下，地方政府發(fā)揮好收入公平分配職能的功能，具體制度安排應(yīng)滿足以下條件:政府的再分配政策應(yīng)以促進(jìn)公平為目標(biāo);建立健全相關(guān)制度體系(主要包括社會(huì)保障制度、教育制度等);完善程序、加強(qiáng)監(jiān)管，保證各項(xiàng)具體制度的執(zhí)行。

這里不討論地方政府通過稅收制度調(diào)節(jié)收入分配是因?yàn)榈胤秸c中央政府相比，通過稅收制度調(diào)節(jié)收益分配存在著低效性甚至無效性。因?yàn)椋胤秸Ｍ氖峭ㄟ^稅收調(diào)節(jié)制度來促進(jìn)公平，減少貧窮，進(jìn)而提高效率，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，但區(qū)域內(nèi)與區(qū)域外不同稅收制度和分配政策的差異可能會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)高收入者遷出本地區(qū)、外地低收入者大量涌入以及資本外逃等嚴(yán)重問題，從而導(dǎo)致資源的非正常流動(dòng)，最終難以保證公平和提高效率。這與地方政府決策者的初衷是相違背的。所以，在稅收等“劫富”制度方面，地方政府作為區(qū)域內(nèi)具有強(qiáng)制力的權(quán)力機(jī)關(guān)，主要應(yīng)注意提供均等的就業(yè)和創(chuàng)造財(cái)富的機(jī)會(huì)和條件;地方政府更可大有可為的領(lǐng)域是，作為區(qū)域公共服務(wù)的提供者，通過實(shí)施具有地方性的公共福利政策，在社會(huì)保障、義務(wù)教育、支農(nóng)優(yōu)惠政策“濟(jì)貧”方面發(fā)揮重大作用，以提高縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)收益的公平分配。

1.實(shí)施積極的就業(yè)政策

地方政府要把促進(jìn)就業(yè)和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式緊密結(jié)合起來，通過調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)，使就業(yè)適應(yīng)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。要合理確定三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)目標(biāo)，一是支持和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)骨干、各種專業(yè)戶和種植養(yǎng)殖能手安心從事第一產(chǎn)業(yè)，通過專業(yè)培訓(xùn)等途徑為第一產(chǎn)業(yè)輸送和補(bǔ)充高素質(zhì)勞動(dòng)力。二是積極調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)研發(fā)、制造加工和銷售環(huán)節(jié)的人力資源配置結(jié)構(gòu)，積極選擇技術(shù)檔次高、市場(chǎng)潛力大、就業(yè)機(jī)會(huì)多的外資項(xiàng)目加以引進(jìn)，大力發(fā)展勞動(dòng)資本技術(shù)混合密集型企業(yè)。三是充分挖掘交通運(yùn)輸、商貿(mào)、會(huì)展、住宿、餐飲等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的就業(yè)潛力，積極發(fā)展金融、科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、托兒養(yǎng)老、休閑娛樂和家政服務(wù)業(yè)，提供更多工作崗位。

2.建立和健全符合地方實(shí)際的社會(huì)保障制度

社會(huì)保障制度作為社會(huì)安全制度之一，是實(shí)現(xiàn)收入公平分配的重要制度，是確保公平分配的重要屏障。對(duì)于地方政府來說，調(diào)節(jié)收入分配的過大差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，關(guān)鍵是要解決好社會(huì)困難群體的過低收入和貧困狀況，保障低收入者的基本生活，通過對(duì)低收入者提供基本的生活保障緩解宏觀層次的分配不公。社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)代化、社會(huì)化是今后一段時(shí)期內(nèi)的重要任務(wù)，各地可以自行試驗(yàn)摸索經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)本地特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成熟程度，努力推進(jìn)現(xiàn)代化的社會(huì)保險(xiǎn)制度的實(shí)施。

一是完善最低工資保障制度。我國《勞動(dòng)法》第48條規(guī)定:“最低工資的具體標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，報(bào)國務(wù)院備案”。最低工資標(biāo)準(zhǔn)的確定實(shí)行政府、工會(huì)、企業(yè)三方代表民主協(xié)商原則?，F(xiàn)實(shí)中，由于就業(yè)形勢(shì)緊張，最低工資標(biāo)準(zhǔn)往往得不到真正的落實(shí)，從而帶來勞資關(guān)系的緊張。為此，地方政府應(yīng)發(fā)揮分配職能，著力于進(jìn)行制度化的安排。首先要逐步提高勞工最低工資保障線和強(qiáng)化對(duì)高收入者的稅收監(jiān)管，從制度上解決勞資收入過分懸殊的問題;其次要完善工會(huì)制度，加大工會(huì)工作的力度，從制度上解決勞資對(duì)話和勞工的利益表達(dá)機(jī)制;再次是鼓勵(lì)和提倡企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，努力促進(jìn)勞資和諧。另外，政府部門應(yīng)及時(shí)受理不落實(shí)最低工資制投訴事件，嚴(yán)肅查處各種違規(guī)行為，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

二是完善社會(huì)保險(xiǎn)制度。社會(huì)保險(xiǎn)是對(duì)常規(guī)性因素所引起的收入降低進(jìn)行保障。目前的社會(huì)保險(xiǎn)主要包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、疾病保險(xiǎn)、傷殘保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等。經(jīng)過多年努力，各地方的社會(huì)保險(xiǎn)制度已建立起基本的框架，進(jìn)入營運(yùn)階段，但是由于社會(huì)保險(xiǎn)既要解決參與者的有關(guān)項(xiàng)目保險(xiǎn)問題又要解決缺乏政府資金注入的問題，在現(xiàn)階段社會(huì)保險(xiǎn)的實(shí)力有待提高。為此，地方政府首先要進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)，提高制度的公平性、適應(yīng)性和可持續(xù)性;其次要運(yùn)用現(xiàn)代知識(shí)和工具改進(jìn)技術(shù)手段，提高社會(huì)保險(xiǎn)管理能力。

3.建立和健全促進(jìn)收入公平分配的公共教育支出制度

實(shí)現(xiàn)教育公平，直接關(guān)系到收入差距的縮小和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。政府加大對(duì)低收入者的教育投資，既可以提高個(gè)人收入水平、縮小收入差距，還可以進(jìn)一步提高生產(chǎn)的效率，使社會(huì)福利增大，并從根本上解決貧困問題。

一是改變“重城市、輕農(nóng)村”的教育投資體制。加大地方財(cái)政對(duì)農(nóng)村教育的投入，著力解決農(nóng)村義務(wù)教育投入經(jīng)費(fèi)總量不足、財(cái)政資源分布不均衡、經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理等問題。改革農(nóng)村教育費(fèi)用的分擔(dān)機(jī)制，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的農(nóng)村教育撥款政策和合理分擔(dān)成本的機(jī)制，保證農(nóng)村教育的投入。

二是建立健全教育資助制度和助學(xué)體系。要完善高等教育和高中階段國家助學(xué)金、獎(jiǎng)學(xué)金制度，積極推行學(xué)生貸款制度，建立各種形式的獎(jiǎng)學(xué)金制度，實(shí)施勤工助學(xué)制度，開展特殊困難補(bǔ)助，實(shí)行學(xué)費(fèi)減、免制度，鼓勵(lì)社會(huì)各界捐資助學(xué)。

三是積極發(fā)展職業(yè)教育和繼續(xù)教育。地方政府要在逐步加大對(duì)職業(yè)學(xué)校學(xué)生的助學(xué)力度，安排經(jīng)費(fèi)發(fā)展職業(yè)教育的同時(shí)，也要積極鼓勵(lì)社會(huì)投資辦學(xué)，發(fā)揮市場(chǎng)力量的作用。此外，還要建立和形成遍布城鄉(xiāng)的公共教育服務(wù)體系，推動(dòng)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和高等教育的相互溝通，促進(jìn)學(xué)習(xí)途徑、學(xué)習(xí)模式和學(xué)習(xí)方法的多樣化，大力開發(fā)勞動(dòng)者的學(xué)習(xí)能力，提高民眾文化素質(zhì)和創(chuàng)富能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)提高民眾收入水平，縮小收入差距的目的，促進(jìn)全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處。

注釋

①賀大興、姚洋:《社會(huì)平等、中性政府與中國經(jīng)濟(jì)增長》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第1期。②《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第82頁。③《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社，1972年，第537頁。④張維迎:《市場(chǎng)化改革與收入分配》新華月報(bào)，2008年第8期。⑤王小魯:《資源收益分配扭曲加劇貧富分化》，《新世紀(jì)周刊》2010年第5期(總第385期)。

［1］馬克思恩格斯全集第1卷［M］.北京:人民出版社，1956.

［2］馬克思恩格斯選集第2卷［M］.北京:人民出版社，1972.

［3］［美］理查德·馬斯格雷夫等著.財(cái)政理論與實(shí)踐［J］.北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

［4］賀鏗.收入分配行為與社會(huì)公平原則［J］.中國發(fā)展觀察，2006，(2).

責(zé)任編輯:浩淼

F015

A

1003—0751(2011)02—0039—06

2011—01—10

2010年度河南省政府決策研究課題《地方政府社會(huì)分配職能的實(shí)現(xiàn)與收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整》(B293)。

任曉莉，女，河南省社會(huì)科學(xué)院研究員(鄭州450002)。