王 忠，揭 俐

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 政法學(xué)院，湖北 武漢430074；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 藝術(shù)與傳媒學(xué)院，湖北 武漢430074）

基于礦業(yè)安全的礦權(quán)配置與管制政策＊

王 忠1，揭 俐2

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 政法學(xué)院，湖北 武漢430074；2.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 藝術(shù)與傳媒學(xué)院，湖北 武漢430074）

礦產(chǎn)資源品的開發(fā)利用需兼顧市場(chǎng)效率與社會(huì)公平兩類目標(biāo)的均衡，這是保障礦業(yè)安全而進(jìn)行政府管制的價(jià)值基礎(chǔ)，礦業(yè)安全的管制研究即是以此為基礎(chǔ)，利用管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法來(lái)劃分礦業(yè)管制與市場(chǎng)機(jī)制的邊界，為礦業(yè)安全和有序發(fā)展提供制度保障。中國(guó)礦業(yè)市場(chǎng)的治理應(yīng)從 “控制式的行政管制”向 “協(xié)作式的市場(chǎng)規(guī)制”轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮政府規(guī)制、自由市場(chǎng)與社會(huì)組織的力量，構(gòu)建三者協(xié)作共管的 “三維一體”均衡管制機(jī)制。礦業(yè)安全管制的有效邊界應(yīng)通過(guò)對(duì)礦業(yè)管制的成本—收益分析與風(fēng)險(xiǎn)控制分析的方法加以解決，以實(shí)現(xiàn)礦業(yè)管制過(guò)程中市場(chǎng)效率與社會(huì)公平。

礦產(chǎn)資源；礦業(yè)管制；礦權(quán)配置；管制邊界

近年來(lái)，世界各國(guó)在礦業(yè)發(fā)展中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題，如礦產(chǎn)資源價(jià)格不斷上漲、礦產(chǎn)資源品的國(guó)際爭(zhēng)奪、礦產(chǎn)開采引起的環(huán)境破壞、礦產(chǎn)權(quán)沖突引起的價(jià)值損益等，為進(jìn)行礦業(yè)管制問(wèn)題研究提供了背景。礦業(yè)管制既面臨傳統(tǒng)的管制問(wèn)題，如礦產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的權(quán)利改變、礦權(quán)配置中的利益關(guān)系、礦產(chǎn)開發(fā)的外部性與環(huán)境保護(hù)等；也面臨著新的管制問(wèn)題，如礦權(quán)復(fù)合性權(quán)利的分解、礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與相鄰產(chǎn)權(quán)的競(jìng)合、礦權(quán)流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱的道德風(fēng)險(xiǎn)等。2010年10月黨的十七屆五中全會(huì)提出要完善城鄉(xiāng)平等要素交換關(guān)系，賦予農(nóng)村集體土地平等分享非農(nóng)收益的改革目標(biāo)。同年，國(guó)土資源部提出要完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，形成合理、規(guī)范、高效的礦業(yè)權(quán)一級(jí)、二級(jí)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、資源效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。這些管制意志的表述，反映了礦業(yè)安全和礦權(quán)配置問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前礦業(yè)管制急需解決的核心問(wèn)題。

一、礦業(yè)管制的產(chǎn)權(quán)邏輯：從公有產(chǎn)權(quán)到私有產(chǎn)權(quán)的演進(jìn)

產(chǎn)權(quán)具有排他性。當(dāng)這種排他性不明確時(shí)，便成為產(chǎn)權(quán)外部性或內(nèi)部性產(chǎn)生的內(nèi)在根源。對(duì)于礦產(chǎn)資源這種具有有限性、稀缺性、不可替代性的特殊資源，如果完全采取單一的國(guó)家公權(quán)所有或市場(chǎng)私權(quán)所有的配置機(jī)制，都會(huì)造成一定的 “產(chǎn)權(quán)配置失靈”。按照產(chǎn)權(quán)理論的觀點(diǎn)，公共物品的公有產(chǎn)權(quán)分為兩類，一類是眾人共同所有，這將導(dǎo)致因?qū)υ擃愇锲愤^(guò)度使用而帶來(lái)的 “公地災(zāi)難”，另一類是名義上全民所有，但實(shí)質(zhì)上是國(guó)家所有，這類物品的使用依賴國(guó)家公權(quán)力的無(wú)償劃撥，扭曲了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，導(dǎo)致資源配置的失靈。而對(duì)于私有物品來(lái)講，由于對(duì)物品的生產(chǎn)與消費(fèi)廣泛存在信息不完全、外部性、產(chǎn)權(quán)主體力量不均等問(wèn)題而導(dǎo)致市場(chǎng)配置過(guò)程的成本—收益被扭曲，諸多源于市場(chǎng)內(nèi)在缺陷以及產(chǎn)權(quán)外部性的市場(chǎng)失靈成為政府管制的必要前提。

礦產(chǎn)資源屬于準(zhǔn)公共物品，不能任由全體公民自由索取或處置，必須在從自然礦產(chǎn)資源到生產(chǎn)要素供給的生產(chǎn)配置過(guò)程中完成產(chǎn)權(quán)的排他性功能。礦產(chǎn)資源在經(jīng)過(guò)凝結(jié)人類勞動(dòng)與地殼剝離之后，成為可分割的、可供不同人使用處置的礦產(chǎn)品。在這一過(guò)程之后，礦產(chǎn)資源品便具有了私人物品的特征，競(jìng)爭(zhēng)性很強(qiáng)而且具有獨(dú)占性，因此讓這些礦產(chǎn)品通過(guò)礦業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行配置是最有效率的。但礦產(chǎn)品自與地殼剝離之后形成的環(huán)境破壞、地面下陷、地質(zhì)災(zāi)害等問(wèn)題則屬于公共品范疇，市場(chǎng)主體不會(huì)自發(fā)產(chǎn)生提供這些 “公共性”礦業(yè)附屬品的利益驅(qū)動(dòng)。礦業(yè)管制可以促使公共礦業(yè)附屬品得以有效率地供給。

世界上大多數(shù)國(guó)家都采取對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行國(guó)家所有的制度安排，以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略安全問(wèn)題。但是礦產(chǎn)資源的質(zhì)量、數(shù)量、范圍及種類等都具有不確定性，只是一個(gè)抽象的類屬物，客觀上無(wú)法具體指稱。同時(shí)，國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)主體是虛擬的，即所有權(quán)主體對(duì)任何礦產(chǎn)資源物都難以實(shí)際支配，而且國(guó)家也無(wú)法通過(guò)切實(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程的要素投入，以達(dá)到發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。為此，國(guó)家只有通過(guò)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)改造的過(guò)程，將礦產(chǎn)資源品的公有產(chǎn)權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為私有產(chǎn)權(quán)，并通過(guò)一定的市場(chǎng)配置過(guò)程，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)品流動(dòng)，以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值創(chuàng)造。在這一過(guò)程中，國(guó)家公有產(chǎn)權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是通過(guò)對(duì)礦權(quán)按不同方式進(jìn)行權(quán)能的分解，使礦權(quán)配置由國(guó)家一元產(chǎn)權(quán)主體向多元產(chǎn)權(quán)主體轉(zhuǎn)變，來(lái)滿足不同需求、不同經(jīng)濟(jì)主體參與社會(huì)生產(chǎn)的需要，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家公有產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)收益①。而私有產(chǎn)權(quán)則通過(guò)礦產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)及礦產(chǎn)品的市場(chǎng)流通來(lái)實(shí)現(xiàn)參與市場(chǎng)配置的收益。

二、礦業(yè)管制的公平與效率：從管制邊界到管制安全的判斷

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過(guò)程具有不可逆性；同時(shí)，礦產(chǎn)資源的稀缺性使其資源價(jià)值在代際間的公平需要權(quán)衡。從礦業(yè)安全的角度出發(fā)，控制礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用以提高礦產(chǎn)資源的利用效率已成為現(xiàn)代各國(guó)政府的管制重點(diǎn)。這里涉及到兩種資源配置的手段，一種是自由市場(chǎng)的建立和完善，另一種則是政府的調(diào)節(jié)作用。礦業(yè)管制的本質(zhì)性問(wèn)題取決于市場(chǎng)與政府在礦業(yè)治理上的 “邊界”。按照新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，當(dāng)?shù)V業(yè)產(chǎn)權(quán)不存在外部性時(shí)，市場(chǎng)會(huì)成為資源配置的最合適手段，政府只是用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)不完備性的輔助手段。按照公共選擇理論，政府管制具有理性經(jīng)濟(jì)人的特點(diǎn)，其管制內(nèi)容與管制程度取決于政治官僚政治支持度與利益集團(tuán)壓力間的平衡。按照交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，管制的邊界應(yīng)在于邊際的管制收益與邊際的管制成本相等之處。當(dāng)然，礦業(yè)管制的邊界與管制安全問(wèn)題還取決于礦業(yè)管制的價(jià)值取向與管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

管制價(jià)值和管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度決定了管制手段及其管制邊界的確定。借助美國(guó)學(xué)者黑夫蘭（1983）對(duì)管制手段的分類［1］（P56－60），對(duì)礦業(yè)管制的范疇和方式可以劃分為三類：（1）從經(jīng)濟(jì)性管制的角度而言，礦業(yè)管制的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)是考慮如何實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有效性及稀缺性價(jià)值。礦產(chǎn)資源的原始公有產(chǎn)權(quán)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)談判的形式來(lái)衡量其產(chǎn)權(quán)價(jià)值，或者即使可以通過(guò)公權(quán)無(wú)償劃撥或國(guó)家公共財(cái)貨私有化的途徑來(lái)明確其礦產(chǎn)資源的私有產(chǎn)權(quán)屬性，但這種產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的過(guò)程也是無(wú)效率和無(wú)經(jīng)濟(jì)性的［2］（P25－27）。解決國(guó)家礦產(chǎn)資源價(jià)值的評(píng)定及規(guī)模經(jīng)濟(jì)條件下的沉淀成本投入風(fēng)險(xiǎn)造成的進(jìn)入障礙，以及技術(shù)因素形成的礦業(yè)利用壁壘等問(wèn)題，構(gòu)成礦業(yè)管制的經(jīng)濟(jì)性管制內(nèi)容。（2）從社會(huì)性管制的角度而言，礦業(yè)管制的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)考慮如何實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源利用的社會(huì)公平，糾正礦業(yè)發(fā)展造成的環(huán)境破壞及可能存在的危害社會(huì)公共安全的有毒副產(chǎn)品。對(duì)礦業(yè)施行的社會(huì)性管制應(yīng)取得公法保護(hù)與私法保護(hù)的均衡，前者是以保護(hù)社會(huì)公共福利為價(jià)值目標(biāo)的管制立法行為，如 《礦業(yè)法》、《行政許可法》的立法；后者是以保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)財(cái)產(chǎn)利益為價(jià)值目標(biāo)的管制立法，如 《物權(quán)法》、《民法》的立法［3］（P104－109）。（3）從輔助性管制的角度而言，礦業(yè)管制的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)考慮如何促進(jìn)礦產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展效率的公民參與、程序正義和市場(chǎng)中介力量的發(fā)展。公民參與的聽(tīng)證與監(jiān)督、社會(huì)中介礦業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)是礦業(yè)管制有效性實(shí)現(xiàn)的輔助手段。

礦業(yè)管制邊界和管制安全的有效性問(wèn)題應(yīng)該尋求成本收益分析與風(fēng)險(xiǎn)控制分析的途徑加以解決。礦業(yè)管制在替代市場(chǎng)和企業(yè)解決問(wèn)題時(shí)是有成本邊界的。只有通過(guò)深入研究各種解決市場(chǎng)失靈和市場(chǎng)無(wú)能的替代辦法，才能真正有效地劃出礦業(yè)管制的有效邊界。另外，礦業(yè)管制的安全性問(wèn)題還取決于政府管制多目標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)的可接受性。在礦業(yè)利用問(wèn)題上，政府需要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決貧困和就業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源收益等多方面的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)。因此，礦業(yè)管制的安全取決于政府在不同經(jīng)濟(jì)條件下，按輕重緩急等原則，將礦業(yè)利用與相鄰政策治理目標(biāo)之間的沖突維持在可接受的范圍之內(nèi)?？偟膩?lái)講，管制安全取決于政府政策對(duì)社會(huì)矛盾的可控制、可接受程度，而管制邊界取決于管制成本與社會(huì)收益之間的經(jīng)濟(jì)性均衡。

三、礦業(yè)管制的基本品格：從經(jīng)濟(jì)效率到社會(huì)公平的回歸

礦業(yè)管制的過(guò)程涉及到管制機(jī)構(gòu)、礦業(yè)企業(yè)、社會(huì)之間直接和間接的互動(dòng)關(guān)系，這些關(guān)系建立在一定的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上。直接互動(dòng)關(guān)系通過(guò)公眾參與和規(guī)則制定過(guò)程在社會(huì)和礦業(yè)企業(yè)之間發(fā)生；間接互動(dòng)關(guān)系是社會(huì)和企業(yè)利益集團(tuán)通過(guò)立法、行政、司法等渠道影響管制決策的活動(dòng)。要理解這兩種互動(dòng)關(guān)系，需要建立在一定的礦業(yè)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上。礦業(yè)產(chǎn)權(quán)界定的清晰程度一方面將影響礦產(chǎn)資源的均衡配置以及市場(chǎng)均衡的存在，另一方面又將影響到資源配置的外部效應(yīng)內(nèi)部化的過(guò)程。像煤礦、稀土、天然氣、石油類的礦產(chǎn)資源，很多情況下其產(chǎn)權(quán)是不可能明確界定的。因此，為了達(dá)到所有權(quán)的完整，政府必須被視為這類資源的擁有者，并按照公共利益去管理這些資源［4］（P75－87）。但按照波斯納的觀點(diǎn)，通過(guò)政府管理而建立的完整產(chǎn)權(quán)，并不能解決公共資源的競(jìng)爭(zhēng)性使用問(wèn)題，資源的沖突性使用可以通過(guò)財(cái)產(chǎn)法和民法來(lái)解決，前者可以將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給最能有效利用資源的團(tuán)體，后者則可使使用者承擔(dān)義務(wù)［5］（P1－3）。因此，管制機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)管制的策略選擇反映著對(duì)社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)效率的考慮。

對(duì)于諸如稀土或油礦資源要不要開發(fā)？對(duì)受管制活動(dòng)的礦產(chǎn)資源品如何定價(jià)以實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者剩余與企業(yè)邊際收益的均衡？礦產(chǎn)資源開發(fā)的資源補(bǔ)償費(fèi)和生態(tài)治理費(fèi)如何確定？這類問(wèn)題，需要推導(dǎo)出一種貨幣化的利益衡量方法來(lái)估計(jì)社會(huì)消費(fèi)者的剩余與企業(yè)邊際利潤(rùn)替代率之間的關(guān)系，并結(jié)合政府管制策略產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源分配效應(yīng)來(lái)反映社會(huì)消費(fèi)者需要與規(guī)模經(jīng)濟(jì)礦產(chǎn)量供給的產(chǎn)業(yè)供需關(guān)系。由此，可以提供一種綜合考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公平目標(biāo)的管制定價(jià)與管制策略模型：如果礦產(chǎn)品價(jià)格為p，產(chǎn)出量為Q，而其創(chuàng)造的收入超過(guò)成本的話，即pQ＞C，那么，這一礦業(yè)利用活動(dòng)就社會(huì)意義而言就是可取的。但此類礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的盈利率只是該活動(dòng)是否在社會(huì)意義上可取的充分條件，而不是必要條件。以成本為基礎(chǔ)的作價(jià)策略，只是將社會(huì)消費(fèi)者剩余與企業(yè)利潤(rùn)率作為礦業(yè)管制經(jīng)濟(jì)效率的一種衡量指標(biāo)。在被管制的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)中，簡(jiǎn)單的定價(jià)模型還需要納入社會(huì)邊際福利的影響要素，構(gòu)造經(jīng)濟(jì)福利與社會(huì)福利的納什均衡。

德姆塞茨 （1967）提出，對(duì)于國(guó)家所有而非私人所有的產(chǎn)業(yè)而言，通過(guò)產(chǎn)權(quán)與控制權(quán)的分離，反復(fù)的特許權(quán)拍賣能夠解決資源的有效利用問(wèn)題，或者政府與公用事業(yè)經(jīng)營(yíng)者之間有關(guān)特許權(quán)契約的反復(fù)再談判，也可以在沒(méi)有大量進(jìn)入成本的條件下實(shí)現(xiàn)規(guī)制效率。特許權(quán)的授予面臨報(bào)酬率談判、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、外部性治理、公眾監(jiān)督等多目標(biāo)戰(zhàn)略。如果礦產(chǎn)資源品的產(chǎn)權(quán)是清晰界定的，那么就可以為礦業(yè)市場(chǎng)提供一種自由競(jìng)爭(zhēng)的格局，這類競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)可以通過(guò)經(jīng)濟(jì)規(guī)?；蚵?lián)合生產(chǎn)而獲得相應(yīng)的成本效益［1］（P56－60）［6］（P20－22）。而如果 礦產(chǎn)市 場(chǎng)是可 競(jìng)爭(zhēng)的，這就提示人們，無(wú)需管制的成本價(jià)格策略能使企業(yè)在保持盈虧的限制條件下，使消費(fèi)者剩余最大化。然而，礦業(yè)市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性是不完備的，礦業(yè)權(quán)的初始分配不存在交易談判的情況，其礦業(yè)權(quán)的特許配置是保證市場(chǎng)效率的必要手段。政府需要按照公共利益的要求，通過(guò)有償或無(wú)償提供礦產(chǎn)資源品數(shù)量、規(guī)模、性質(zhì)、需求等信息服務(wù)的方式來(lái)促進(jìn)盈利性企業(yè)或非盈利性企業(yè)對(duì)礦產(chǎn)資源品的利用［7］（P36－40）。

四、礦業(yè)管制的中國(guó)策略：從行政控制到 “三維一體”均衡規(guī)制的重塑

我國(guó)的礦業(yè)管制經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌兩個(gè)階段，其變革歷程反映了我國(guó)礦業(yè)管制所遵循的邏輯，即從 “命令—控制式的計(jì)劃管制”到 “協(xié)作式的市場(chǎng)規(guī)制”的轉(zhuǎn)型。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源品長(zhǎng)期奉行高度集中的強(qiáng)力控制方式，由國(guó)家公權(quán)力出面壓低礦產(chǎn)資源要素價(jià)格，以形成扭曲的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境政策，來(lái)實(shí)行優(yōu)先發(fā)展國(guó)家重工業(yè)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略。國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)界定采取國(guó)家單一所有的產(chǎn)權(quán)制度安排，政府是礦產(chǎn)資源供給與分配的唯一主體［8］（P74－82）。配合這一管制制度運(yùn)行的是我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)，限制依附于農(nóng)村集體土地的各類礦產(chǎn)資源品參與生產(chǎn)要素分配的過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和社會(huì)需求的變化，這種傳統(tǒng)管制方式的弊端也越來(lái)越多地暴露出來(lái)，為此政府不斷對(duì)這種高度集中的礦業(yè)計(jì)劃管制方式加以改革和重塑，以實(shí)現(xiàn)有效治理礦業(yè)市場(chǎng)的公共政策目標(biāo)，并兼顧經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)公益的保護(hù)。1986年出臺(tái)的 《礦產(chǎn)資源法》明確了我國(guó)礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度和相關(guān)的開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)制度，強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)相分離，但國(guó)家依然是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的唯一主體，體現(xiàn)國(guó)家一元強(qiáng)制治理的特性。1996年，國(guó)家對(duì) 《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行了修改，確立了探礦權(quán)和采礦權(quán)有償取得的制度，建立礦產(chǎn)權(quán)二級(jí)市場(chǎng)，使礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)配置逐漸走向市場(chǎng)化，但一級(jí)市場(chǎng)仍由政府壟斷。

我國(guó)現(xiàn)行礦業(yè)管制的困境主要表現(xiàn)在主體配置、行政特許、管制內(nèi)容等方面的制度性缺陷上。（1）從管制主體配置看，我國(guó)礦業(yè)管制權(quán)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系存在委托—代理風(fēng)險(xiǎn)，未能形成一個(gè)協(xié)調(diào)有序的權(quán)力體系。在縱向關(guān)系上，基于礦業(yè)規(guī)模決定管制權(quán)限的邏輯，我國(guó)對(duì)礦業(yè)勘探和開采的審批權(quán)在中央和省級(jí)國(guó)土資源部門進(jìn)行劃分，如煤炭勘查區(qū)塊面積大于30平方公里或開采儲(chǔ)量達(dá)1億噸以上的，由國(guó)土資源部頒發(fā)許可，其余則授權(quán)省級(jí)人民政府國(guó)土資源主管部門頒發(fā)許可［9］（P28）。這樣一種 “分層化”的管制權(quán)配置政策，常常被地方政府選擇性地加以執(zhí)行，將規(guī)模礦區(qū)分而處之，變相地加以分散分割審批。在橫向關(guān)系上，礦業(yè)利用過(guò)程中，國(guó)土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門、規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、交通部門等都負(fù)有相應(yīng)的管理職責(zé)，由于管理體系龐雜，常常出現(xiàn)權(quán)力主體錯(cuò)位、管制權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系混亂等問(wèn)題。（2）我國(guó)礦業(yè)的行政特許管制在管制功能定位上的缺陷客觀上又導(dǎo)致政府管制能力的不足。礦業(yè)審批的方式單一，尚未形成對(duì)附著于耕地、林地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等不同地質(zhì)條件下的綜合審批機(jī)制，礦業(yè)審批權(quán)力集中在中央和省級(jí)政府部門，審批權(quán)限集中導(dǎo)致了審批環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、成本高，審批效率達(dá)不到地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率要求，導(dǎo)致“未批先用”的現(xiàn)象較為普遍。（3）從管制內(nèi)容的角度而言，由于缺乏審批協(xié)商機(jī)制，礦業(yè)開發(fā)導(dǎo)致的礦權(quán)與相鄰產(chǎn)權(quán)主體間的矛盾沖突頻發(fā)，土地使用年限與礦權(quán)使用年限不一致、礦區(qū)開采的生態(tài)保護(hù)等問(wèn)題都缺乏規(guī)范性指導(dǎo)。礦權(quán)的沖突導(dǎo)致與礦權(quán)相鄰的農(nóng)地土地權(quán)、公益類探礦權(quán)、礦權(quán)交易主體間的利益得不到有效保障，既沒(méi)有 《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《行政許可法》等公法的保護(hù)，亦得不到 《民法》、《物權(quán)法》等私法的有效調(diào)節(jié)，礦權(quán)沖突的矛盾日漸積累，不時(shí)激化［9］（P28）。同時(shí)，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及城鎮(zhèn)化的背景下，礦業(yè)權(quán)人在農(nóng)村集體土地上進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)而導(dǎo)致的礦區(qū)采空、水權(quán)利用、環(huán)境破壞等外部性問(wèn)題，探礦權(quán)流轉(zhuǎn)中國(guó)家投資的地勘單位探礦權(quán)被賤賣而導(dǎo)致的 “管制合謀”問(wèn)題，以及礦權(quán)二級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的信息不對(duì)稱問(wèn)題等，都成為影響我國(guó)礦業(yè)安全的制度缺陷。

為此，我國(guó)礦業(yè)管制的制度設(shè)計(jì)應(yīng)著力于構(gòu)建“政府管制＋私人契約＋社會(huì)組織”三維一體的均衡規(guī)制機(jī)制。政府管制機(jī)制代表政府對(duì)市場(chǎng)失靈的調(diào)節(jié)，主要通過(guò)公權(quán)力的強(qiáng)制約束來(lái)對(duì)礦產(chǎn)資源品產(chǎn)權(quán)進(jìn)行合理、公平配置，有效實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)公有產(chǎn)權(quán)向私有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，為礦業(yè)市場(chǎng)的自由形成提供產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；私人契約機(jī)制代表礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)配置，主要通過(guò)產(chǎn)權(quán)的明晰消除礦產(chǎn)資源品開發(fā)利用過(guò)程中的外部效應(yīng)，通過(guò)礦業(yè)企業(yè)、消費(fèi)者之間的談判解決礦產(chǎn)資源配置效率的問(wèn)題；社會(huì)組織代表礦業(yè)發(fā)展的中間力量，主要是通過(guò)中介組織、新聞媒體、公眾等對(duì)礦業(yè)利用的安全性加以監(jiān)督、曝光和事件的追蹤，使得礦業(yè)安全信息由不完備性向充分轉(zhuǎn)變。

我國(guó)礦業(yè)管制機(jī)制的有效性取決于政府管制機(jī)制與非政府管制機(jī)制之間的協(xié)調(diào)均衡。非政府管制機(jī)制需要對(duì)礦權(quán)的配置與市場(chǎng)運(yùn)行提供保障服務(wù)，同時(shí)也要對(duì)政府管制主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)監(jiān)督，對(duì)潛在的“管制俘獲”加以輿論監(jiān)督，與政府管制機(jī)制之間形成實(shí)質(zhì)意義上的博弈互動(dòng)。在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境中，1996年修訂的 《礦產(chǎn)資源法》明確了礦業(yè)管制的重要地位，礦業(yè)管制需要服務(wù)于國(guó)家行政主導(dǎo)式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的處置和分配須通過(guò)行政許可的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，礦業(yè)權(quán)的取得必須通過(guò)民事招標(biāo)、拍賣等過(guò)程來(lái)決定礦權(quán)民事主體的買受人，國(guó)家以行政特許的方式對(duì)礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)進(jìn)行改造，形成事實(shí)上行政許可權(quán)與礦權(quán)私有產(chǎn)權(quán)的結(jié)合，國(guó)家通過(guò)收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款 （包括探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款）、資源補(bǔ)償費(fèi)和資源稅等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有權(quán)的價(jià)值收益［10］（P34－36）。這種管制機(jī)制由于行政權(quán)力過(guò)多介入礦權(quán)用益物權(quán)的配置與流轉(zhuǎn)，不可避免地導(dǎo)致礦業(yè)管制過(guò)程中 “管制俘獲”現(xiàn)象的發(fā)生，并在一定程度上妨礙了礦業(yè)產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)配置，既不利于礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和利用，也不利于礦產(chǎn)物權(quán)效用的最大發(fā)揮，導(dǎo)致我國(guó)礦業(yè)管理中廣泛存在的礦權(quán)低價(jià)出讓、違規(guī)審批、環(huán)境破壞、礦權(quán)交易的不平衡、礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)糾紛等問(wèn)題。我國(guó)礦業(yè)管制凸顯的效率問(wèn)題實(shí)質(zhì)上反映了非政府管制機(jī)制在礦業(yè)管制過(guò)程中尚未形成與政府管制機(jī)制協(xié)作共管的規(guī)制均衡，礦業(yè)管制有效性的提升需要從兩者協(xié)調(diào)均衡的角度來(lái)重塑礦業(yè)管制的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，一方面需要逐步改變行政許可對(duì)礦權(quán)配置與管理的干預(yù)方式和干預(yù)深度，使具有 “行政壟斷性”的礦業(yè)許可制度逐漸走向 “協(xié)調(diào)均衡”的礦業(yè)規(guī)制制度；另一方面需要逐步提升市場(chǎng)契約、社會(huì)組織等非政府管制機(jī)制對(duì)行政許可式礦權(quán)配置與流轉(zhuǎn)的約束和替代，逐步消除政府理性對(duì)礦權(quán)許可過(guò)程的影響。

關(guān)于具體的政策應(yīng)對(duì)，可以借鑒國(guó)外礦業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使行政權(quán)逐步退出對(duì)礦權(quán)出讓、行使和流轉(zhuǎn)的過(guò)分干預(yù)②，采用市場(chǎng)或政府與市場(chǎng)相結(jié)合的混合制方式來(lái)完善對(duì)公共自然資源的配置與利用［11］（P18－21）。其管制策略和管制方式應(yīng)主要側(cè)重于重新調(diào)整礦業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，重塑從重微觀向重宏觀、從重審批向重監(jiān)管、從重項(xiàng)目安排向重制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變的礦業(yè)管制制度，促進(jìn)礦業(yè)權(quán)配置市場(chǎng)的成熟，構(gòu)建一套符合公共利益、公眾有序參與、公開透明的礦業(yè)權(quán)交易市場(chǎng)。制度重塑主要從以下三種管制方式展開：

在礦業(yè)管制的經(jīng)濟(jì)性管制方面，通過(guò)對(duì)礦業(yè)權(quán)的有效配置來(lái)建構(gòu)合乎市場(chǎng)效率的礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)，完善稅費(fèi)征收制度，優(yōu)化對(duì)礦權(quán)配置與流轉(zhuǎn)的國(guó)家收益③，并按礦產(chǎn)資源的稀缺性、戰(zhàn)略性、技術(shù)性和社會(huì)性等原則來(lái)配置管制權(quán)主體，降低或消除礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)的不完備性。對(duì)稀缺程度高、戰(zhàn)略價(jià)值大、技術(shù)開發(fā)程度高和沉淀成本大的礦產(chǎn)資源品，施行國(guó)家審批的策略，收回地方省級(jí)部門的審批權(quán)力；對(duì)稀缺程度低、戰(zhàn)略價(jià)值小、技術(shù)開發(fā)程度低和沉淀成本小的礦產(chǎn)資源品，施行省級(jí)部門審批的策略，中央政府制定完善有效的監(jiān)督機(jī)制，以加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)開發(fā)中社會(huì)公共利益的保護(hù)。

在礦業(yè)管制的社會(huì)性管制方面，可借鑒西方國(guó)家礦業(yè)利用中廣泛使用的權(quán)利金、保證金、聯(lián)合開發(fā)、事前預(yù)防與事中監(jiān)督等方式加強(qiáng)對(duì)由礦業(yè)利用而導(dǎo)致的外部性、信息不對(duì)稱等問(wèn)題的治理，通過(guò)政府規(guī)制來(lái)治理礦業(yè)開采所引起的環(huán)境破壞問(wèn)題，并完善礦產(chǎn)資源品的成本作價(jià)機(jī)制與私人契約自由談判的協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)生態(tài)及代際公平的多重目標(biāo)；同時(shí)還要借助對(duì) 《礦產(chǎn)資源法》、《行政許可法》、《物權(quán)法》、《民法》等公法與私法的立法調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源品由公有產(chǎn)權(quán)向私有財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變的權(quán)利保護(hù)。

在礦業(yè)管制的輔助性管制方面，需要將管制過(guò)程的公眾參與、中介組織納入公平公正的制度建構(gòu)范圍，通過(guò)對(duì)市場(chǎng)中介組織 （如礦權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)、自律性行業(yè)協(xié)會(huì)、資產(chǎn)和資信評(píng)估組織、公正和仲裁組織、礦業(yè)勘查資質(zhì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)等）的扶植和培育，建立和完善符合市場(chǎng)效率的礦業(yè)市場(chǎng)服務(wù)體系，為礦業(yè)市場(chǎng)的自由調(diào)節(jié)和有序發(fā)展提供制度保障，并逐步減少或弱化管制機(jī)構(gòu)對(duì)礦業(yè)中介組織的行政干預(yù)，改變當(dāng)前中介組織接受管制機(jī)構(gòu)委托并受其管制意志左右的現(xiàn)狀，賦予其獨(dú)立、中立的地位，使其對(duì)礦權(quán)的配置、流轉(zhuǎn)、利用等環(huán)節(jié)提供公正、透明的市場(chǎng)信息，對(duì)政府管制主體形成有效的監(jiān)督和約束。

［1］［美］史普博.管制與市場(chǎng)［M］.上海：上海三聯(lián)出版社，2003.

［2］朱永峰.礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)概論［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2007.

［3］李顯科.論礦業(yè)權(quán)的法律屬性［J］.當(dāng)代法學(xué)，2009，（3）.

［4］朱學(xué)義.礦產(chǎn)資源權(quán)益理論與應(yīng)用研究［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［5］康紀(jì)田.論科學(xué)界定礦產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的法治價(jià)值［J］.礦業(yè)工程，2007，（2）.

［6］許抄軍，羅能生.我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)研究綜述及發(fā)展方向［J］.中國(guó)礦業(yè)，2007，（1）.

［7］成金華，吳巧生.中國(guó)礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)研究綜述［J］.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003，（6）.

［8］康紀(jì)田.礦業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入管制研究［J］.資源與產(chǎn)業(yè)，2010，（10）.

［9］蔣文軍.礦產(chǎn)物權(quán)疑難法律問(wèn)題解析與實(shí)務(wù)操作［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2008.

［10］楊樺，胡乃聯(lián)，等.關(guān)于礦產(chǎn)資源價(jià)值、礦產(chǎn)品價(jià)值和礦業(yè)權(quán)價(jià)值的探討［J］.中國(guó)礦業(yè)，2010，（6）.

［11］蓋靜.中國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)金制度研究綜述［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010，（18）.

注釋：

①礦權(quán)配置的分解是指對(duì)產(chǎn)權(quán)的各權(quán)能按不同方式進(jìn)行的分割，來(lái)滿足多元主體參與社會(huì)生產(chǎn)的需要，最常見(jiàn)的是礦權(quán)所有權(quán)與礦權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

② 如澳大利亞和美國(guó)是采用市場(chǎng)方式 （即現(xiàn)金招標(biāo)合同制）來(lái)出讓礦權(quán)，波蘭于1999年修改了 《地下資源與地下資源使用法》，將同時(shí)采用行政許可和合同形式授予地下資源使用權(quán)的雙軌制改為通過(guò)合同形式授予的單軌制。

③當(dāng)前中國(guó)礦業(yè)管制稅費(fèi)機(jī)制中存在的問(wèn)題，從根本上看是國(guó)家作為所有權(quán)人應(yīng)該征收的稅費(fèi)沒(méi)有征收，而不應(yīng)該收的稅費(fèi)卻以各種名目重復(fù)征收。礦山企業(yè)消耗了國(guó)家的資源，但卻向國(guó)家繳納了相應(yīng)較少的資源對(duì)價(jià)；同時(shí)，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、增值稅、資源稅亦存在立稅法理依據(jù)不足、重復(fù)征收等問(wèn)題。

Study on the Regulation Policy and Configuration of Mineral Rights Based on the Mining Safety

WANG Zhong1，JIE Li2
（1.School of Politics and Laws，China University of Geosciences，Wuhan430074，China；2.School of Arts and Communication，China University of Geosciences，Wuhan430074，China）

The development and utilization of mineral resources need the balance between the market efficiency and social equity，which is the value base of government regulation to protect the safety of mining.The study of the regulation of mining safety is to divide the border between government regulation and market mechanism for the aim of keeping the mining safety and order.As for China，the governance of mining should be transformed from the controlled project regulation to the collaborative market regulation so as to fully display the function of government regulation，free market and social organizations and build a three－dimensional regulation mechanism.This paper concludes that the border of mining regulation should be solved by cost－profit analysis and risk control analysis in order to achieve the regulation efficiency and social equity.

mineral resources；mining regulation；mineral right allocation；regulation border

F206

A

1671－0169（2011）06－0038－06

2011－08－28

中央高?；究蒲袑ｍ?xiàng)基金 “我國(guó)礦產(chǎn)資源安全的公共政策研究”（5Z13809）；中國(guó)地質(zhì)大學(xué)國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)實(shí)驗(yàn)室開放基金 “基于礦業(yè)安全的公共政策研究”（2011ZF13）

王 忠 （1979— ），男，湖北武漢市人，講師，博士，研究方向：資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)、政府管制。

揭 俐 （1982— ），女，湖南常德市人，講師，碩士，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)理論、公共政策。

（責(zé)任編輯 朱 蓓）