李艷芳，武奕成

（中國人民大學 法學院，北京100872）

我國低碳經濟法律與政策框架：現(xiàn)狀、不足及完善＊

李艷芳，武奕成

（中國人民大學 法學院，北京100872）

低碳經濟作為一種新的經濟增長模式，在以高能效、低能耗、低排放的方式推動經濟發(fā)展的同時，也達到了減緩氣候變暖、應對氣候變化的目的，因而低碳經濟的發(fā)展模式被各國所認同。中國的經濟發(fā)展模式由傳統(tǒng) “高碳”型向低碳經濟轉軌需要注意法律和政策的作用。我國雖然頒布了大量有關低碳經濟發(fā)展的法律和政策，并形成初步法律與政策框架體系，但是這些法律和政策與滿足發(fā)展低碳經濟的要求還有一定的差距，存在一些明顯的問題。國家需要進一步健全法律與完善政策體系，以對低碳經濟加以引導和規(guī)范。

低碳經濟；氣候變化；法律；政策

低碳經濟作為應對氣候變化的一種有效途徑，受到各國一致重視。政策和法律作為調整社會關系的行為規(guī)范，能夠引導、規(guī)范、激勵和保障低碳經濟發(fā)展。全面檢視我國現(xiàn)行與低碳經濟有關的立法和政策，探尋其中的問題并對立法與政策框架體系加以完善，對于我國轉變經濟發(fā)展方式、履行應對氣候變化的國際義務等具有重要作用。

一、低碳經濟的法律與政策框架

（一）低碳經濟的法律調整現(xiàn)狀

低碳經濟的發(fā)展關鍵在于減少碳的利用和碳的排放，并對大氣中的碳予以吸收。目前，我國碳減排的相關制度和措施主要體現(xiàn)在能源與環(huán)境保護立法中，碳吸收的相關制度和規(guī)定主要體現(xiàn)在資源與生態(tài)立法中。

2005年2月28日我國通過了 《可再生能源法》，2009年12月通過了 《可再生能源法》（修正案）?！犊稍偕茉捶ā逢P于可再生能源發(fā)展規(guī)劃制度 （第8、9條）、可再生能源發(fā)電強制上網及全額保障性收購制度 （第14條）、可再生能源發(fā)電固定電價制度 （第19條）、可再生能源發(fā)電費用分攤制度 （第20條）、可再生能源專項基金制度 （第24條）、可再生能源發(fā)電項目的財政補貼和稅收優(yōu)惠（第25、26條）等，促進了可再生能源的開發(fā)利用，增加了經濟發(fā)展和社會生活中的非化石燃料的比重。鑒于農村可再生能源開發(fā)利用的潛力，我國一些地方已經出臺了專門的農村可再生能源地方性立法，如 《山東省農村可再生能源條例》（2007年11月）、《黑龍江省農村可再生能源開發(fā)利用條例》（2008年1月）、 《湖北省農村可再生能源條例》（2010年7月）等。

1997年11月通過、并于2007年10月28日修改的 《節(jié)約能源法》對能效標識、能耗限額標準、高耗能產品技術工藝淘汰、節(jié)能產品認證、節(jié)能標準，以及工業(yè)節(jié)能、建筑節(jié)能、交通運輸節(jié)能、重點用能單位節(jié)能作出詳細規(guī)定。另外，國務院還制定了 《民用建筑節(jié)能條例》和 《公共機構節(jié)能條例》兩個行政法規(guī)，規(guī)范了我國低碳建筑和公共機構節(jié)能中的活動。國家有關節(jié)能的法律法規(guī)推動了全社會節(jié)約能源、提高能源利用效率的行動，保護和改善了生態(tài)環(huán)境，減少了碳的排放，促進了經濟、社會、環(huán)境全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

2002年通過的 《清潔生產促進法》通過對生產過程中落后產能和產品的淘汰，不斷提高資源綜合利用效率，將生產過程清潔化和低碳化。一些地方也出臺了地方立法，如 《云南省清潔生產促進條例》（2006年5月）、《天津市清潔生產促進條例》（2008年9月）、 《山東省清潔生產促進條例》（2010年7月）等。

2008年通過的 《循環(huán)經濟促進法》積極推進資源利用減量化、再利用、資源化，從源頭和生產過程減少溫室氣體排放。此外，《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等均把清潔能源技術和清潔能源的開發(fā)利用作為環(huán)境污染控制戰(zhàn)略的發(fā)展方向，從源頭對污染進行控制并在客觀上有利于降低碳的排放。

作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林植物通過光合作用吸收并固定二氧化碳，具有獨特的碳匯功能，對穩(wěn)定大氣中溫室氣體濃度起到了重要作用。大面積植樹造林 “增匯”，有利于人類社會適應和減緩氣候變暖，增加和保護森林植被已成為國際公認的減緩氣候變暖的有效措施?！渡址ā返谒恼?“植樹造林”第26條規(guī)定：“各級人民政府應當制定植樹造林規(guī)劃，因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標?！睂⒅矘湓炝旨{入地方政府發(fā)展規(guī)劃，有利于擴大全國的綠化面積，提高國家應對氣候變化的能力，同時還能夠發(fā)揮森林蓄水保土、調節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產品的作用。草原作為生態(tài)系統(tǒng)的一部分，同樣具有 “增匯”的作用，《草原法》規(guī)定了采取保護性耕作、草原生態(tài)建設等措施，增加農田和草地碳匯。

另外，2009年全國人大通過了 《關于應對氣候變化的決議》，表明中國應對氣候變化的觀點、態(tài)度、原則，充分闡明了我國對氣候變化的指導思想、基本立場，并明確指出要加強應對氣候變化的立法要求，提出 “要把加強應對氣候變化的相關立法作為形成和完善中國特色社會主義法律體系的一項重要任務，納入立法工作議程。適時修改完善與應對氣候變化、環(huán)境保護相關的法律，及時出臺配套法規(guī)，并根據(jù)實際情況制定新的法律法規(guī)，為應對氣候變化提供更加有力的法制保障。按照積極應對氣候變化的總體要求，嚴格執(zhí)行節(jié)約能源法、可再生能源法、循環(huán)經濟促進法、清潔生產促進法、森林法、草原法等相關法律法規(guī)，依法推進我國應對氣候變化工作。要把應對氣候變化方面的工作作為人大監(jiān)督工作的重點之一，加強對有關法律實施情況的監(jiān)督檢查，保證法律法規(guī)的有效實施”。這個規(guī)定對于我國未來加強低碳經濟發(fā)展或者應對氣候變化法律體系的建設無疑具有十分重要的作用。

2011年全國人大十一屆四次會議審議通過的《國民經濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》關于 “非化石能源占一次能源消費比重達到11.4%。單位國內生產總值能源消耗降低16%，單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%”為我國低碳經濟發(fā)展確立了明確的目標。

總體來看，我國現(xiàn)有立法已經基本形成一個以減緩氣候變化為中心的法律框架體系。

（二）低碳經濟的政策調整現(xiàn)狀

目前，我國關于促進和保障低碳經濟發(fā)展而出臺的政策數(shù)目繁多，大體包括以下幾個方面：

1.低碳產業(yè)政策。2007年國務院發(fā)布了 《關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》 （國發(fā) ［2007］7號），2008年，國務院辦公廳發(fā)布了 《關于加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的實施意見》 （國辦發(fā)［2008］11號）。國家關于加快發(fā)展服務業(yè)的產業(yè)政策，不僅有利于推進經濟結構調整、加快轉變經濟發(fā)展方式、緩解能源資源短缺的瓶頸制約、提高資源利用效率，而且對于國民經濟擺脫過分依賴工業(yè)產業(yè)增加值、實現(xiàn)低碳發(fā)展具有根本性作用。據(jù)此，各地也制定了一些地方性產業(yè)政策，如安徽省人民政府制定了 《關于加快發(fā)展服務業(yè)的若干意見》（2009年11月），貫徹落實國務院辦公廳的具體要求。

從2009年初開始，國務院相繼召開常務會議研究并通過了 “十大產業(yè)調整和振興規(guī)劃”，即汽車、鋼鐵、紡織、造船、裝備制造、電子、輕工、石化、有色金屬、物流等十大產業(yè)調整振興規(guī)劃。這些規(guī)劃涉及范圍之廣、政策力度之大、決策效率之高，前所未有。值得我們關注的是，各規(guī)劃都把淘汰落后產能，提高技術水平，節(jié)能減排作為重點，從中也可以看出，中國在發(fā)展低碳經濟上的巨大決心。

2010年，國家發(fā)改委發(fā)布了 《關于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》 （發(fā)改氣候［2010］1587號），決定首先在 “五省八市” （廣東、遼寧、湖北、陜西、云南五省和天津、重慶、深圳、廈門、杭州、南昌、貴陽、保定八市）開展低碳省區(qū)和城市的試點工作?！锻ㄖ分赋觯胺e極應對氣候變化，是我國經濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，也是加快經濟發(fā)展方式轉變和經濟結構調整的重大機遇……我們必須堅持以我為主、從實際出發(fā)的方針，立足國情、統(tǒng)籌兼顧、綜合規(guī)劃，加大改革力度、完善體制機制，依靠科技進步、加強示范推廣，努力建設以低碳排放為特征的產業(yè)體系和消費模式?！痹圏c省市結合自身的情況，通過編制低碳發(fā)展規(guī)劃、制定支持低碳綠色發(fā)展的配套政策、加快建立以低碳排放為特征的產業(yè)體系、建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計和管理體系、積極倡導低碳綠色生活方式和消費模式等措施來推動落實我國控制溫室氣體排放行動目標。

2.氣候變化應對的政策。2005年10月，國家發(fā)改委、科技部、外交部、財政部聯(lián)合發(fā)布了 《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》，旨在根據(jù) 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其 《京都議定書》的規(guī)定以及締約方會議的有關決定，促進我國清潔發(fā)展機制項目活動的有效開展，保證項目活動的有序進行，維護國家的權益。該辦法對清潔發(fā)展機制（Clean Development Mechanism，簡稱CDM）的許可條件、管理和實施機構、實施程序進行了詳細規(guī)定，從而為我國市場開展CDM項目確定了活動規(guī)范，在有利于我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、規(guī)范低碳經濟市場的同時，還能夠協(xié)助發(fā)達國家締約方實現(xiàn)其量化限制和減少溫室氣體排放的承諾。

根據(jù) 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的要求，2007年我國 （作為締約國）公布了 《應對氣候變化國家方案》，明確了到2010年應對氣候變化的具體的目標、基本的原則、重點領域和政策措施，并從減緩和適應兩方面全方位介紹了中國應對氣候變化、控制溫室氣體減排的具體措施和制度建設，通過實施一系列法律、經濟、行政及技術等手段，努力實現(xiàn)方案所提出的目標與任務。

另外，為了給 《應對氣候變化國家方案》的實施提供科技支撐，統(tǒng)籌協(xié)調我國氣候變化的科學研究與技術開發(fā)，全面提高國家應對氣候變化的科技能力，科技部于2007年組織編制了 《中國應對氣候變化科技專項行動》?！秾ｍ椥袆印诽岢觯覈?020年達到的目標是：氣候變化領域的自主創(chuàng)新能力大幅度提高；一批具有自主知識產權的控制溫室氣體排放和減緩氣候變化關鍵技術取得突破，并在經濟社會發(fā)展中得到廣泛應用；重點行業(yè)和典型脆弱區(qū)適應氣候變化的能力明顯增強；參與氣候變化合作和制定重大戰(zhàn)略與政策的科技支撐能力顯著提高；氣候變化的學科建設取得重大進展，科研基礎條件明顯改善，科技人才隊伍的水平顯著提高；公眾的氣候變化科學意識顯著增強。

2008年10月，國務院首次發(fā)布了 《中國應對氣候變化的政策與行動》（白皮書），該白皮書主要概述了我國應對氣候變化的戰(zhàn)略和目標、減緩氣候變化的政策與行動、適應氣候變化的政策與行動、全社會應對氣候變化意識、氣候變化領域國際合作、應對氣候變化的體制機制建設等方面的情況。從這一年開始，我國政府每年都會發(fā)布 《中國應對氣候變化的政策與行動》的年度報告，對該年度的應對氣候變化的成果和問題進行總結。

3.節(jié)能政策。在節(jié)能政策方面，主要涉及：節(jié)能的規(guī)劃、方案，能效標識的管理，建筑節(jié)能、公共機構節(jié)能。為加強節(jié)能管理，推動節(jié)能技術進步，提高能源效率，依據(jù) 《節(jié)約能源法》、《產品質量法》及 《認證認可條例》，國家發(fā)改委和國家質檢總局于2004年8月聯(lián)合發(fā)布了 《能源效率標識管理辦法》，加大了對市場上產品能效標識的管理力度，規(guī)范了生產者行為，為低碳經濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好的市場環(huán)境。

為推動全社會節(jié)能，緩解能源約束的矛盾和環(huán)境壓力，2004年11月，國務院授權國家發(fā)改委發(fā)布了 《節(jié)能中長期專項規(guī)劃》。這是改革開放以來，我國制定的第一個節(jié)能中長期規(guī)劃。規(guī)劃提出，到2010年，我國每萬元GDP能耗由2002年的2.68噸標準煤下降到2.25噸標準煤，年均節(jié)能率為2.2%，形成節(jié)能能力4億噸標準煤；2020年，每萬元GDP能耗下降到1.54噸標準煤，年均節(jié)能率將提高到3%，形成節(jié)能能力14億噸標準煤。規(guī)劃還提出，“十一五”節(jié)能的重點領域是工業(yè)、交通運輸、建筑、商用和民用。

2007年6月國務院印發(fā)了 《節(jié)能減排綜合性工作方案》，根據(jù) “十一五”規(guī)劃，方案規(guī)定到2010年，每萬元GDP能耗由2005年的1.22噸標準煤下降到1噸標準煤以下，降低20%左右。

2011年國務院印發(fā) 《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》 （國發(fā) ［2011］26號），提出了十二個方面、50條政策措施以增強節(jié)能減排的能力。

4.可再生能源政策。為貫徹落實 《可再生能源法》，國家制定了大量的有關可再生能源發(fā)展的政策。

在可再生能源產業(yè)的發(fā)展方面，根據(jù) 《可再生能源法》的要求，2005年11月國家發(fā)改委編制了《可再生能源產業(yè)發(fā)展指導目錄》，用以指導地方相關部門制定支持政策和措施，引導相關研究機構和企業(yè)的技術研發(fā)、項目示范和投資建設方向。該《目錄》涵蓋風能、太陽能、生物質能、地熱能、海洋能和水能等六個領域的88項可再生能源開發(fā)利用和系統(tǒng)設備 （裝備）制造項目。其中部分產業(yè)已經成熟并基本實現(xiàn)商業(yè)化；有些產業(yè)、技術、產品、設備、裝備雖然還處于項目示范或技術研發(fā)階段，但符合可持續(xù)發(fā)展要求和能源產業(yè)發(fā)展方向，具有廣闊的發(fā)展前景或在特殊領域具有重要應用價值。對于 《目錄》中具備規(guī)?；茝V利用的項目，國務院相關部門將制定和完善技術研發(fā)、項目示范、財政稅收、產品價格、市場銷售和進出口等方面的優(yōu)惠政策。另外，根據(jù)國內外市場需求變化和可再生能源產業(yè)技術發(fā)展的情況，國家發(fā)改委將適時對 《目錄》進行調整和修訂。

在促進可再生能源的開發(fā)利用方面，根據(jù) 《可再生能源法》，2006年1月國家發(fā)改委研究編制了《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》，提出可再生能源發(fā)電價格實行政府定價和政府指導價兩種價格。風力發(fā)電項目的上網電價實行政府指導價；太陽能發(fā)電、海洋能發(fā)電和地熱能發(fā)電項目實行政府定價；生物質發(fā)電項目實行政府定價，由國務院價格主管部門制定標桿電價，電價標準由各省2005年脫硫燃煤機組標桿上網電價加補貼電價組成。補貼電價標準為每千瓦時0.25元。

2006年2月，國家發(fā)改委公布了 《可再生能源發(fā)電有關管理規(guī)定》，作為 《可再生能源法》和《可再生能源發(fā)電價格和費用分攤管理試行辦法》的配套法規(guī)，明確給出了可再生能源發(fā)電項目的審批和管理方式，此規(guī)定是繼鼓勵國內各類經濟主體參與可再生能源開發(fā)利用之后，給企業(yè)進入可再生能源發(fā)電產業(yè)提供了指導方向和實施標準。

為了加強對可再生能源發(fā)展專項資金的管理，提高資金使用效益，根據(jù) 《可再生能源法》、《預算法》等相關法律、法規(guī)，2006年10月財政部編制了《可再生能源專項資金管理辦法》。根據(jù)規(guī)定，石油替代可再生能源、建筑領域應用可再生能源、風能、太陽能的發(fā)展將在我國獲得中央財政的支持。

為促進可再生能源并網發(fā)電，規(guī)范電網企業(yè)全額收購可再生能源電量行為，根據(jù) 《可再生能源法》、《電力監(jiān)管條例》和國家有關規(guī)定，2007年7月國家電力監(jiān)管委員會制定了 《電網企業(yè)全額收購可再生能源電量監(jiān)管辦法》 （以下簡稱 《辦法》）。《辦法》共5章24條，對包括水力發(fā)電、風力發(fā)電、生物質發(fā)電、太陽能發(fā)電、海洋能發(fā)電和地熱能發(fā)電在內的可再生能源發(fā)電的含義、適用范圍、監(jiān)管職責、監(jiān)管措施和法律責任等，均作出了明確規(guī)定。

為了貫徹落實 《可再生能源法》，合理開發(fā)利用可再生能源資源，促進能源資源節(jié)約和環(huán)境保護，應對全球氣候變化，2007年8月國家發(fā)改委組織制定并公布了 《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》，提出了自頒布至2020年期間我國可再生能源發(fā)展的指導思想、主要任務、發(fā)展目標、重點領域和保障措施，以指導我國可再生能源發(fā)展和項目建設。規(guī)劃除了提高可再生能源占能源消費的比例之外，還針對每一種可再生能源提出了中期及長期發(fā)展目標，并將為不同類別的可再生能源制定包括財稅等產業(yè)政策，以完善可再生能源的政策環(huán)境和市場機制。

為加快我國風電裝備制造業(yè)技術進步，促進風電發(fā)展，根據(jù) 《可再生能源法》、《國務院關于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見》等，中央財政將安排專項資金支持風力發(fā)電設備產業(yè)化。為加強財政資金管理，提高資金使用效益，2008年8月20日，國家財政部發(fā)布 《風力發(fā)電設備產業(yè)化專項資金管理暫行辦法》，明確了中央財政安排風電設備產業(yè)化專項資金的補助標準和資金使用范圍，并將對風力發(fā)電設備制造商給予直接的現(xiàn)金補貼。

此外，為了使民用建筑物太陽能熱水系統(tǒng)安全可靠、性能穩(wěn)定、與建筑和周圍環(huán)境協(xié)調一致，建設部還制定了 《民用建筑太陽能熱水系統(tǒng)應用技術規(guī)范》（2006）國家標準，對民用建筑物太陽能熱水系統(tǒng)的設計、安裝進行規(guī)范。國家標準化委員會聯(lián)合其他相關部門制定了 《光伏系統(tǒng)并網技術要求》（2006）、《風電場接入電力系統(tǒng)的技術規(guī)定》（2006）、 《地熱發(fā)電接入電力系統(tǒng)的技術規(guī)定》（2006）、 《光伏電站接入電網技術規(guī)定 （試行）》（2009）等國家標準，用以規(guī)范和指導可再生能源發(fā)電中的技術問題。

5.林業(yè)碳匯政策。在碳匯政策方面，主要是國家林業(yè)局發(fā)布的兩個通知：一是 《關于開展林業(yè)碳匯工作若干指導意見的通知》，該通知發(fā)布于2006年12月，為地方科學有序地推進清潔發(fā)展機制下造林再造林碳匯項目及相關工作、維護國家利益提供了規(guī)范性指導意見；二是 《關于加強林業(yè)應對氣候變化及碳匯管理工作的通知》，該通知發(fā)布于2008年8月，通知要求地方 “發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，努力增加碳匯”、“準確把握形勢，加強項目管理”、“加強宣傳引導，提高責任意識”。

二、低碳經濟法律與政策框架存在的問題

毋庸置疑，上述這些低碳經濟政策和法律正在現(xiàn)實中發(fā)揮著巨大的作用，指導、規(guī)范、保障、激勵著低碳經濟的建立和運行，但是我國目前低碳經濟法律與政策框架體系仍然存在著一些不足和問題。

第一，缺乏綜合性應對氣候變化或者促進低碳發(fā)展的立法。現(xiàn)有的政策和法律，按照功用可以分為兩大類：一是以控制碳減排為目的的政策及立法，二是以增加碳匯為目的的政策及立法。前者如《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》及相關立法、政策，通過調整能源結構，淘汰落后產能，大力發(fā)展清潔能源、可再生能源、提高能源效率來減少碳排放，發(fā)展低碳經濟。后者如 《森林法》、《草原法》等相關立法和政策，通過增加碳匯的方法來達到適應氣候變化的目的①。這些政策和立法雖然都旨在發(fā)展低碳經濟、應對氣候變化，但其規(guī)定的都是相對微觀的具體應對制度和措施，缺乏一個從整體上統(tǒng)領全局的綜合性立法，一些有關應對氣候變化和發(fā)展低碳經濟的原則、體制、機制、綜合性制度不能得到集中規(guī)定。如此一來，分散的立法容易在實踐中造成各自為政的局面，各立法之間缺少必要的配合和聯(lián)系，甚至出現(xiàn)矛盾，這無疑減弱了立法的現(xiàn)實作用。從各國立法實踐來看，一些國家已經制定了綜合性的應對氣候變化的立法，如英國、日本、韓國、菲律賓等國?？梢钥闯?，制定綜合性的氣候變化法成為一個發(fā)展方向和趨勢。

第二，一些重要的低碳能源利用缺乏全面的法律規(guī)定，如水電、核電。我國現(xiàn)有的能源立法中，尚無關于水電和核電的立法。目前中國水電的發(fā)展十分迅速，但很多小水電工程缺乏法律規(guī)制，導致了整個行業(yè)的發(fā)展混亂；核電的發(fā)展是一把雙刃劍，2011年3月日本地震引發(fā)的核泄漏事件更是給人們敲響了警鐘，因此對于核電的發(fā)展，更需要有強制力保障的法律來進行規(guī)制。這兩方面都是我國所欠缺的，加快制定水電、核電立法迫在眉睫。

第三，一些能源法律如 《煤炭法》、 《電力法》等已經不適應低碳經濟發(fā)展的需要?！睹禾糠ā酚?996年8月29日在八屆人大第21次常委會會議上通過，該法使我國煤炭行業(yè)發(fā)展走上規(guī)范化、法制化的道路，對完善我國煤炭法律法規(guī)體系，合理開發(fā)利用和保護煤炭資源，規(guī)范煤炭生產、經營活動，促進和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要和積極的作用。但是，時隔15年，《煤炭法》頒布實施的社會背景已經發(fā)生了深刻變化，該法已經不能適應當前低碳經濟轉型的現(xiàn)實需要和應對氣候變化的要求，亟待修訂和完善。雖然2011年4月22日十一屆全國人大常委會第二十次會議通過了對 《煤炭法》的修改，但此次修改僅涉及第四十四條有關職工工傷保險和意外傷害保險，并未涉及 《煤炭法》存在的其他問題。與 《煤炭法》同時期頒布的 《電力法》也迫切需要修改，因為在 《電力法》頒布以來，我國電力管理體制、電力市場和結構發(fā)生了巨大的變化，都需要通過 《電力法》的修改加以確認。

第四，一些重要的制度需要法律與政策加以確認和具體規(guī)范。比如碳自愿減排、碳交易、可再生能源配額交易、能源需求側管理、合同能源管理、可再生能源發(fā)展基金等新出現(xiàn)的制度措施，有的雖然在立法中有規(guī)定，但仍然需要具體化，有的在實踐中已經操作成熟，需要法律和政策加以統(tǒng)一規(guī)定。

三、低碳經濟法律與政策框架的完善

（一）低碳法律框架的完善

第一，制定 《氣候變化應對法》。盡管尚存爭議，不過，多數(shù)學者認為制定 《氣候變化應對法》是比較恰當也是符合國際發(fā)展趨勢的選擇。國家有關部門正在研究起草 《氣候變化應對法》。我們認為，《氣候變化應對法》的制定有利于統(tǒng)領中國應對氣候變化的各項立法，也有利于進一步完善中國應對氣候變化的法律體系，同時也有助于樹立中國在國際碳減排領域中的威信和形象?！稓夂蜃兓瘧獙Ψā返膬热葜辽賾敯ǎ?（1）自愿碳減排目標。根據(jù)中國倡導的 “相對低碳”概念以及對國際社會的公開承諾，我國應當將碳強度目標法律化。 （2）體制與機制。未來，應對氣候變化和發(fā)展低碳經濟將是國家的一個長期任務，需要建立健全的體制與機制，特別是對一些基礎性、綜合性的有利于低碳發(fā)展的制度加以明確規(guī)定。（3）氣候變化減緩和適應。將一些成熟有效的減緩與適應制度、措施系統(tǒng)化和法定化。（4）關于財稅、信貸與投資支持。應對氣候變化、發(fā)展低碳經濟離不開經濟激勵措施的引導。在市場經濟體制內，國家調控和 “看不見的手”相互配合才能使低碳經濟健康發(fā)展。（5）科研和自主創(chuàng)新制度。發(fā)展低碳經濟對科技含量要求高，而先進的技術又掌握在發(fā)達國家手中，《氣候變化應對法》需要在應對氣候變化、發(fā)展低碳技術的科研和自主開發(fā)上加大力度，對于作出創(chuàng)新的個人和團體作出獎勵，以獎促開發(fā)，以開發(fā)促發(fā)展。

第二，盡快出臺 《能源法》、《原子能法》。目前，作為統(tǒng)領整個能源領域的綜合性立法 《能源法》正在制定過程中，《原子能法》已列入國務院《2011年立法工作計劃》，并作為需要積極研究論證的立法項目，由工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護部、能源局負責起草工作。

第三，全面修改 《煤炭法》、《電力法》?！睹禾糠ā冯m然新近進行了修改，《電力法》也正在修改中，但我們認為，我國 《煤炭法》還應進行更大幅度的修改，不僅要解決煤炭產業(yè)自身的產、供、運、銷以及礦山安全等問題，還要抓住機遇對如何防治煤炭開采和利用可能造成的生態(tài)破壞加以明確規(guī)定，特別是對如何清潔利用煤炭資源，以降低煤炭行業(yè)的碳排放作出規(guī)定②?！峨娏Ψā返男抻喼袘獙π履茉磁c可再生能源電力的強制入網、電網建設的責任與義務、電力企業(yè)的監(jiān)管等加以規(guī)定。

（二）低碳經濟政策的完善

第一，制訂 《自愿減排交易管理辦法》。關于自愿減排的市場交易機制，即 “碳交易”，我國已有一些實踐，如2010年上海世博會期間，萬科館對其在建設和運行過程中產生的碳排放量，通過在上海環(huán)境能源交易所購得經聯(lián)合國EB組織核證的水電、風電減排量加以中和。2010年6月12日，國航推出國內首個 “綠色航班”，通過企業(yè) “自愿減排”的方式，針對北京至廣州CA1301航班全程飛行所產生的二氧化碳排放，進行中和抵消。并通過北京環(huán)境交易所，對全程產生的57噸二氧化碳埋單，該款項將用于支持黑龍江省風力發(fā)電項目的開發(fā)和建設。目前，我國已經在北京、天津、上海建立了三個產權交易所，開展自愿減排的碳交易試點工作③。國家發(fā)改委正在制定中國 《自愿減排交易管理辦法》，該政策的出臺將會在國家層面對于碳交易的全流程做統(tǒng)一規(guī)范管理，以期提高中國自愿減排項目的可信度、促進這一市場的良性發(fā)展。《辦法》應該對自愿減排交易的監(jiān)管主體、交易主體 （買賣雙方）、交易對象、登記注冊系統(tǒng)、交易場所、第三方核證、減排量簽發(fā)等做出詳細規(guī)定，以規(guī)范市場交易和方便管理。同時，發(fā)改委將鼓勵有條件的地區(qū)和行業(yè)如東部人均GDP高于1萬美元且地方政府有意愿的地區(qū)，開展碳排放權交易的試點工作。

第二，進一步完善可再生能源發(fā)展政策。目前，根據(jù)我國 《可再生能源法》已經出臺了很多政策，它們在市場中發(fā)揮著巨大的作用。隨著低碳經濟建設的深入推進，我們應該繼續(xù)配合 《可再生能源法》完善其他實施的細則，包括 《可再生能源配額指標管理辦法》、 《可再生能源發(fā)展基金管理辦法》、《水電適用 〈可再生能源法〉管理辦法》等。

第三，進一步完善節(jié)能政策。在節(jié)能政策方面，根據(jù)實際需要當務之急是要出臺 《合同能源管理辦法》、《電力需求側管理辦法》以規(guī)范市場主體的自愿減排和節(jié)能行為。由于合同能源管理和需求側管理制度也是 “舶來品”，我們并無先例可循，而無論是合同能源管理還是需求側管理制度都至少涉及三方之間的復雜關系，因而需要我們結合我國的實際情況制定具體的管理辦法，時機成熟后再在立法中予以確定。

第四，出臺低碳產品認證政策。低碳產品認證制度對于督促市場主體進行結構調整，生產低碳產品，引導綠色產品消費意義重大，因而國家應當盡快制訂 《低碳產品認證管理辦法》。

四、結 語

在中國經濟發(fā)展模式由傳統(tǒng) “高碳”模式向低碳經濟轉型過程中，法律與政策的功能與作用日益明顯。加強與低碳經濟發(fā)展有關的立法與政策建設，不但可以使低碳經濟的發(fā)展進入健康有序的軌道，也可以向國際社會展示中國應對氣候變化的決心和切實履行國際公約的法治進程。

注釋：

①根據(jù)人類社會現(xiàn)在的發(fā)達程度，發(fā)達國家保持現(xiàn)有生活水平的要求和發(fā)展中國國家要求致富的呼聲導致了現(xiàn)有措施的增匯量無法超過社會發(fā)展所必須的碳排放量，因而總體上溫室氣體仍呈上升趨勢，所以植樹造林、恢復草原等生態(tài)系統(tǒng)的增匯措施只能盡量滿足提高人類社會適應氣候變化的能力。

② 李艷芳：《論中國應對氣候變化法律體系的建立》，《中國政法大學學報》，2010年第6期。

③國內自愿碳減排第一單交易：上海天平汽車保險股份有限公司購買奧運期間北京綠色出行活動產生的8 026噸碳減排指標，用于抵消該公司自2004年成立以來至2008年底全公司運營過程中產生的碳排放，成為第一家通過購買自愿碳減排量實現(xiàn)碳中和的中國企業(yè)。

（責任編輯 周振新）

Framework of Low－carbon Economic Laws and Policies in China：The Present Situation，Shortcomings and Suggestions

LI Yan－fang，WU Yi－cheng
（LawSchool，RenminUniversityofChina，Beijing100872，China）

Low－carbon economy has been recognized by most countries as a new economic growth model in the world because of its energy－efficiency，low－consumption and low－emission feature，which aims at mitigating the climate warming.China should pay attention to the effect of laws and policies when the economic development is changing from high－carbon to low－carbon.A large number of low－carbon economic laws and policies have been enacted in China in resent years and they have preliminarily formed a framework of laws and policies.However，this does not meet the demand that is needed for the development of low－carbon economy.There are still some problems in the framework.So we need to further improve and perfect the low－carbon economy legal system and policies for guiding and regulating the development of low－carbon economy.

low－carbon economy；climate change；law；policy

D922.601

A

1671－0169（2011）06－0018－07

2011－08－11

教育部哲學社會科學重大攻關項目 “低碳經濟若干重大問題研究”（09JZD0020）

李艷芳 （1964—），女，陜西榆林市人，教授，博士生導師，法學博士，研究方向：環(huán)境法、資源法、能源法。

武奕成 （1982—），男，河北邢臺市人，博士研究生，研究方向：能源法。