●南寧市委政策研究室、南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心課題組

完善應(yīng)急管理體制機(jī)制提高城市公共危機(jī)管理水平

●南寧市委政策研究室、南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心課題組

面對(duì)頻發(fā)的公共危機(jī)事件，南寧市應(yīng)急管理能力亟待進(jìn)一步提高，應(yīng)急管理機(jī)制仍有許多不足，需要進(jìn)一步完善。如何建立健全處理各種突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理體制機(jī)制，提高政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力，成為構(gòu)建和諧社會(huì)的重大課題。

應(yīng)急管理機(jī)制 城市公共危機(jī)管理 南寧市

一直以來(lái)，南寧市都十分重視應(yīng)急管理工作，2001年建成我國(guó)第一套城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，并因應(yīng)急機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行的有效探索獲得了全國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。

一、南寧市應(yīng)急管理的基本情況

（一）建立了國(guó)內(nèi)首個(gè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)

1999年10月，時(shí)任南寧市市長(zhǎng)的林國(guó)強(qiáng)帶領(lǐng)市有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)考察了911中心，這里裝備了世界上最先進(jìn)的現(xiàn)代化公共救助管理系統(tǒng)。結(jié)合南寧市的實(shí)際情況，市委、市政府決定，以應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的建設(shè)作為進(jìn)一步加強(qiáng)城市公共應(yīng)急救助服務(wù)和社會(huì)治安綜合治理、提高城市現(xiàn)代化管理水平為切入點(diǎn)，成立以林國(guó)強(qiáng)市長(zhǎng)為組長(zhǎng)的南寧市城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，著手立項(xiàng)投資建設(shè)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)。該系統(tǒng)是國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)建設(shè)的我國(guó)第一套城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，由有線通訊、無(wú)線集群通訊、衛(wèi)星通訊、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等系統(tǒng)組成，系統(tǒng)建立全市公安、交警、消防、急救、防洪、護(hù)林防火、人民防空、公共事業(yè)（包括市長(zhǎng)公開(kāi)電話網(wǎng)絡(luò)、城管投訴、水電及電路搶修、工程搶險(xiǎn)、燃?xì)夤艿罁屝蓿┑鹊慕y(tǒng)一指揮調(diào)度平臺(tái)。2001年11月11日系統(tǒng)投入試運(yùn)行，2002年 5月1日系統(tǒng)正式投入運(yùn)行。

（二）應(yīng)急管理取得了顯著的成效

南寧市城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)運(yùn)行以來(lái)，得到了群眾的信任，受到了中央政府、國(guó)家有關(guān)部門(mén)的重視和肯定，多位中央領(lǐng)導(dǎo)同志視察了中心，許多省市領(lǐng)導(dǎo)也到中心進(jìn)行參觀考察，成為了南寧市城市管理創(chuàng)新的一張名片。

1．緊急救助的準(zhǔn)確性、及時(shí)性得到保障。市民在緊急狀態(tài)下，只要撥打110、119、120、122中的任一個(gè)號(hào)碼，就能得到準(zhǔn)確的緊急救助服務(wù)。特別是，當(dāng)報(bào)警人遇到危難說(shuō)不清或說(shuō)不出相關(guān)情況時(shí)，系統(tǒng)可以根據(jù)來(lái)電相關(guān)屬性數(shù)據(jù)信息，在電子地圖上顯示位置，使實(shí)施救助成為可能。此外，南寧市聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的響應(yīng)時(shí)間是4—5秒，高于公安部規(guī)定應(yīng)急系統(tǒng)響應(yīng)10秒的相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2．事件處理能力大幅度提高。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)建立之前，4個(gè)報(bào)警電話臺(tái)的日受理能力約為800個(gè)左右，線路擁堵，電話難撥，指揮信號(hào)也只能覆蓋80平方公里的面積。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)啟用后，日接聽(tīng)報(bào)警求助電話約5 200多個(gè)，最多時(shí)達(dá)11 000多個(gè)，月均超過(guò)15．8萬(wàn)個(gè)，系統(tǒng)處理能力提高了6倍以上。從正式運(yùn)行至2009年上半年，處理各種各類(lèi)有效事件136萬(wàn)多起，其中，110占64%，122占21%，120占13%，119占2%。系統(tǒng)指揮信號(hào)覆蓋面積擴(kuò)大了100多倍。

3．綜合應(yīng)急能力全面增強(qiáng)。通過(guò)對(duì)資源的整合和實(shí)施緊急事件處置的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，建立了比較順暢的工作流程，提高了綜合應(yīng)急能力。簡(jiǎn)單事件，由接警席轉(zhuǎn)相應(yīng)的處警席進(jìn)行處置；復(fù)雜事件，則由第一個(gè)接到指令的處警員發(fā)起公安、消防、醫(yī)療等部門(mén)的聯(lián)合全方位救助。此外，聯(lián)動(dòng)中心的電話系統(tǒng)，還可以在30秒鐘之內(nèi)緊急調(diào)度不在同一地點(diǎn)的人群召開(kāi)電話會(huì)議，部署對(duì)緊急事件的處置，充分節(jié)約救援任務(wù)布置的時(shí)間。這一系統(tǒng)最多可以同時(shí)支持20個(gè)小型電話會(huì)議。

4．緊急事件管理的科學(xué)性。規(guī)范性進(jìn)一步強(qiáng)化。當(dāng)報(bào)警電話打進(jìn)接警臺(tái)時(shí)，計(jì)算機(jī)輔助決策系統(tǒng)會(huì)對(duì)事件類(lèi)型進(jìn)行自動(dòng)辨識(shí)，幫助接處警員做出正確的判斷并發(fā)布正確的指令，彌補(bǔ)接處警員主觀判斷的偏差和個(gè)人素質(zhì)的缺陷，使事件處理更為規(guī)范化、科學(xué)化。此外，我們對(duì)指揮全過(guò)程實(shí)施跟蹤記錄，形成不可更改的電子記錄檔案，作為事件處理后的評(píng)價(jià)依據(jù)。

5．公共服務(wù)成本大幅度降低。若按部門(mén)分立的模式實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救助的現(xiàn)代化，投入巨大，還將導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。而建設(shè)集成的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，避免了重復(fù)建設(shè)，節(jié)約了資金，整合了資源，效果明顯優(yōu)于分散的系統(tǒng)。同時(shí)，集成的系統(tǒng)還可以為國(guó)家節(jié)約用于公共救助方面的頻率和號(hào)碼資源。南寧市成為全國(guó)首個(gè)具備使用統(tǒng)一報(bào)警特服號(hào)碼條件的城市。同時(shí)，南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)還與城市森林防火、防洪等系統(tǒng)進(jìn)行集成，實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通。

（三）南寧市應(yīng)急管理工作的創(chuàng)新及當(dāng)前系統(tǒng)構(gòu)成

南寧市借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家模式并結(jié)合中國(guó)國(guó)情，對(duì)城市應(yīng)急救助體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了創(chuàng)新，建立了“政府主導(dǎo)”模式的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。

1．南寧應(yīng)急管理工作的創(chuàng)新。應(yīng)急管理最重要和最困難的是體制、機(jī)制和法制的創(chuàng)新。南寧市通過(guò)組建市政府直接領(lǐng)導(dǎo)的，具有統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)公安、消防、醫(yī)療救護(hù)等部門(mén)功能的南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，建立了“政府主導(dǎo)”模式的城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，打破了條塊分割、部門(mén)“信息孤島”的制約，強(qiáng)化了政府的社會(huì)管理公共服務(wù)職能，提高了城市應(yīng)對(duì)緊急突發(fā)事件的能力。一是機(jī)構(gòu)創(chuàng)新。市委、市政府按正處級(jí)事業(yè)單位正式設(shè)置應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心，其黨委直屬市委領(lǐng)導(dǎo)。市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心在市政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)南寧市社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的指揮協(xié)調(diào)、運(yùn)行維護(hù)、技術(shù)和市場(chǎng)開(kāi)發(fā)工作，具體包括，調(diào)度相關(guān)資源直接處置緊急事件，并具有越級(jí)指揮權(quán)，聯(lián)合行動(dòng)指揮權(quán)和臨時(shí)指定管轄權(quán)；為緊急事件處置的高效指揮提供高科技手段和通訊保障；定期對(duì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)有關(guān)部門(mén)相應(yīng)的軟硬件進(jìn)行維護(hù)，督促這些部門(mén)定期、無(wú)償為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的各種數(shù)據(jù)庫(kù)、地理信息系統(tǒng)提供或更新數(shù)據(jù)；向社會(huì)提供非緊急救助的其他服務(wù)。市信訪局、市公安局指揮中心、市公安消防支隊(duì)、市公安局交警支隊(duì)、市衛(wèi)生局急救中心等是其法定聯(lián)動(dòng)單位。聯(lián)動(dòng)中心的人員由兩部分組成，一部分是管理干部、技術(shù)專(zhuān)業(yè)人員以及部分接警員（由政府調(diào)入或招聘），另一部分是由110、120、119、122等部門(mén)派駐的部分接警員和處警員，由聯(lián)動(dòng)中心和原建制單位雙重管理。聯(lián)動(dòng)中心主任和負(fù)責(zé)行政管理、技術(shù)、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的副主任由政府選派，負(fù)責(zé)警務(wù)的副主任由市公安局派出。通過(guò)上述機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能規(guī)定，形成了政府主導(dǎo)城市應(yīng)急與非緊急救助服務(wù)的新體制和運(yùn)行機(jī)制。二是制度創(chuàng)新。為保障新機(jī)制的順利運(yùn)行，2002年4月1日南寧市人民政府率先頒布《南寧市社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)規(guī)定（試行）》，并于同年5月1日起實(shí)施。以政府規(guī)章的形式明確了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心的地位、職能、權(quán)限與責(zé)任以及經(jīng)費(fèi)等相關(guān)問(wèn)題，明確了公安、消防、醫(yī)療急救等應(yīng)急聯(lián)動(dòng)單位的職責(zé)、義務(wù)，規(guī)定了法人與公民在有關(guān)方面的責(zé)任、義務(wù)。這為南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)運(yùn)行提供了初步的法律保障。這是我國(guó)第一個(gè)多部門(mén)、多警種應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的地方性政府規(guī)章，其中許多規(guī)定在我國(guó)都是第一次明確提出，是我國(guó)公共應(yīng)急救助制度建設(shè)的重要?jiǎng)?chuàng)新。

2．當(dāng)前南寧應(yīng)急管理系統(tǒng)構(gòu)成。隨著形勢(shì)的發(fā)展，南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心有了新的發(fā)展，形成了三分格局，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急與非應(yīng)急相對(duì)分離。一是南寧市城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心屬于應(yīng)急管理部門(mén)，現(xiàn)為參公管理事業(yè)單位，在市人民政府應(yīng)急管理辦公室領(lǐng)導(dǎo)下，主要負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的技術(shù)性、服務(wù)型工作。同時(shí)，在實(shí)施應(yīng)急管理上，事實(shí)上承擔(dān)了大量的市應(yīng)急辦應(yīng)急管理日常工作。二是城市管理監(jiān)督中心和城市管理指揮中心。兩者都屬于非應(yīng)急管理部門(mén)。城市管理監(jiān)督中心為政府直屬財(cái)政全額撥款事業(yè)單位，承擔(dān)城市管理監(jiān)督與評(píng)價(jià)工作。城市管理指揮中心和市城市管理局實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”。負(fù)責(zé)將來(lái)自城市管理監(jiān)督中心的報(bào)告和公眾舉報(bào)的城市管理問(wèn)題按職責(zé)分工，指派給責(zé)任單位，由責(zé)任單位到現(xiàn)場(chǎng)處理。三是市長(zhǎng)公開(kāi)電話辦公室和政府公共服務(wù)呼叫中心。兩者都屬于非應(yīng)急管理部門(mén)。市長(zhǎng)公開(kāi)電話辦公室隸屬于市信訪局，政府公共服務(wù)呼叫中心由市信訪局負(fù)責(zé)行政、業(yè)務(wù)管理。坐席員均為對(duì)外招聘人員。政府公共服務(wù)呼叫中心實(shí)行聯(lián)動(dòng)反應(yīng)機(jī)制，各相關(guān)部門(mén)均建立專(zhuān)門(mén)管理處置隊(duì)伍，從而確保了一般投訴案件處理工作的有序開(kāi)展。

二、目前南寧市應(yīng)急管理存在的問(wèn)題

（一）體制不順、協(xié)調(diào)不暢

2006年順應(yīng)應(yīng)急管理發(fā)展形勢(shì)，我市成立了南寧市人民政府應(yīng)急管理辦公室，由市政府辦公廳加掛市應(yīng)急辦牌子，實(shí)行一套人馬兩塊牌子。2009年成立了市應(yīng)急管理委員會(huì)，各縣區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)也相應(yīng)成立應(yīng)急委、應(yīng)急辦，多數(shù)縣區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)人員編制也已基本落實(shí)。但市應(yīng)急辦和市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心的關(guān)系目前尚未理清，兩者之間的職能分工仍有重復(fù)交叉，本應(yīng)由市應(yīng)急辦（市政府辦公廳）承擔(dān)的部分應(yīng)急管理日常工作仍交由聯(lián)動(dòng)中心承擔(dān)。而應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心是一個(gè)全國(guó)首創(chuàng)的組織，不在國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置管理體制之列，其自身?xiàng)l件的限制（如受職責(zé)權(quán)限、協(xié)調(diào)能力等所限），工作很難開(kāi)展，難以形成自上而下的機(jī)構(gòu)管理體制網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)急管理工作比較被動(dòng)。

（二）協(xié)同不夠、資源分散

1．部門(mén)間缺乏聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。應(yīng)急部門(mén)和非應(yīng)急部門(mén)之間缺乏有效銜接，聯(lián)動(dòng)處置應(yīng)急事件的機(jī)制還不完善，協(xié)同作戰(zhàn)效率低，協(xié)調(diào)難度大。比如，在應(yīng)急事件處理完后，對(duì)受災(zāi)人員的幫助救濟(jì)、善后處理、災(zāi)后重建，或者對(duì)事故原因調(diào)查、對(duì)相關(guān)責(zé)任人的行政處罰、限期整改、防止同類(lèi)事件再次發(fā)生的措施制定及檢查落實(shí)等后續(xù)工作，相關(guān)部門(mén)如不能與應(yīng)急部門(mén)進(jìn)行有效銜接，就難以及時(shí)開(kāi)展。面對(duì)市民向數(shù)字城管、政府公共呼叫中心的某些投訴未能得到及時(shí)解決而引發(fā)的緊急事件，應(yīng)急處置力量出手事先沒(méi)有得到政府部門(mén)的通告和預(yù)警，提前采取相應(yīng)的防范措施，導(dǎo)致貽誤了在事件始發(fā)時(shí)派出警力控制現(xiàn)場(chǎng)，避免事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大的有利時(shí)機(jī)。

2．管理系統(tǒng)間缺乏聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，南寧市的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)只是停留在硬件的聯(lián)動(dòng)，即應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)與數(shù)字城管系統(tǒng)、政府公共服務(wù)呼叫中心系統(tǒng)在邏輯上是聯(lián)動(dòng)的，但在實(shí)際操作中，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)與“非應(yīng)急”的系統(tǒng)（數(shù)字城管、政府公共呼叫中心系統(tǒng)）之間在信息資料、政策法規(guī)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、人員物資等方面缺乏有效共享。

3．社會(huì)信息資源缺乏共享機(jī)制。由于市民對(duì)110、119、120、122等應(yīng)急電話號(hào)碼較為熟悉，碰到非應(yīng)急事件時(shí)也撥打上述四個(gè)電話，造成應(yīng)急電話資源被非應(yīng)急電話占用的現(xiàn)象。2008年，聯(lián)動(dòng)中心共接到群眾來(lái)電180．1萬(wàn)個(gè)，受理群眾咨詢電話33．5萬(wàn)個(gè)，其中與應(yīng)急工作相關(guān)的咨詢僅12．5萬(wàn)個(gè)，其余均為市政事務(wù)咨詢（數(shù)字城管系統(tǒng)負(fù)責(zé)）和其他職能部門(mén)事務(wù)咨詢（政府公共服務(wù)呼叫中心系統(tǒng)負(fù)責(zé)）。而聯(lián)動(dòng)中心在接到非應(yīng)急事件后卻不能將電話及時(shí)轉(zhuǎn)至同在一個(gè)大樓的內(nèi)其他兩個(gè)系統(tǒng)，只能告知當(dāng)事人撥打另外兩個(gè)系統(tǒng)的特服號(hào)碼。顯然，應(yīng)急系統(tǒng)、數(shù)字城管系統(tǒng)和政府公共服務(wù)呼叫中心系統(tǒng)之間缺乏實(shí)現(xiàn)資源共享的良好機(jī)制。

（三）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心功能較為單一

應(yīng)急體系還不完善，城市搭建的“聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)”僅僅停留在信息傳遞的功能上，在輔助決策方面仍有很大的局限性，信息的價(jià)值遠(yuǎn)沒(méi)有被發(fā)掘和充分利用，其事前預(yù)警、事后評(píng)估等功能仍未能有效發(fā)揮。

三、完善應(yīng)急管理體制機(jī)制的對(duì)策

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持應(yīng)急管理的六大原則

全面做好應(yīng)急管理工作，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷深化對(duì)應(yīng)急管理工作規(guī)律的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)持以下六大原則：

一是堅(jiān)持以人為本、人民利益高于一切。這是做好應(yīng)急管理工作必須遵循的第一原則。要牢固樹(shù)立安全第一的思想，始終把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在首位，作為應(yīng)急管理工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，最大限度減少突發(fā)事件及其造成的損失和影響。

二是堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)對(duì)結(jié)合。事先預(yù)防和事中應(yīng)對(duì)是應(yīng)急管理兩個(gè)不可分割的組成部分。要把應(yīng)急管理寓于日常管理之中，把工作著力點(diǎn)前移，在做好各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的同時(shí)，強(qiáng)化避險(xiǎn)防災(zāi)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理，完善監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，切實(shí)做到準(zhǔn)備在先、防患未然，確保突發(fā)事件一旦發(fā)生，能夠及時(shí)有效處置。

三是堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同應(yīng)對(duì)。突發(fā)事件具有緊急性、衍生性、關(guān)聯(lián)性等特點(diǎn)，影響范圍大，造成危害重，防范處置工作往往涉及多地區(qū)、多部門(mén)。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必須實(shí)行統(tǒng)一指揮、分級(jí)負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合、科學(xué)應(yīng)對(duì)。

四是堅(jiān)持依法應(yīng)對(duì)、科學(xué)應(yīng)對(duì)。依法開(kāi)展應(yīng)急管理工作，是依法行政的重要內(nèi)容。把應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)性做法和規(guī)律性認(rèn)識(shí)，以法律法規(guī)形式予以規(guī)范和確認(rèn)，有利于更好地指導(dǎo)應(yīng)急管理工作。同時(shí)，有效防范應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，必須以科學(xué)理論為指導(dǎo)，以先進(jìn)技術(shù)為保障，以適用裝備設(shè)備為支撐，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的科技水平和指揮能力。

五是堅(jiān)持強(qiáng)化基層、廣泛動(dòng)員。預(yù)防突發(fā)事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在基層，處置突發(fā)事件的第一現(xiàn)場(chǎng)也在基層。加強(qiáng)基層的應(yīng)急管理能力建設(shè)，是做好應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。要加強(qiáng)以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊(duì)伍建設(shè)，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)制度，充分動(dòng)員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制。

六是堅(jiān)持公開(kāi)處置、信息透明。突發(fā)事件往往關(guān)系群眾切身利益，受到社會(huì)高度關(guān)注。要堅(jiān)持公開(kāi)處置，對(duì)突發(fā)事件及其應(yīng)對(duì)處置情況做出及時(shí)、全面、準(zhǔn)確、客觀的報(bào)道，以利于公眾及時(shí)了解情況，穩(wěn)定公眾預(yù)期，贏得社會(huì)各界的廣泛理解和支持，從而促進(jìn)突發(fā)事件的妥善處置。

（二）理順應(yīng)急管理體制，建立以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急指揮平臺(tái)

首先，要正確處理好市應(yīng)急辦和市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心之間的關(guān)系，進(jìn)一步明確兩者的職能分工。市應(yīng)急辦履行值守應(yīng)急、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用；市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心業(yè)務(wù)上接受市應(yīng)急辦的領(lǐng)導(dǎo)，主要承擔(dān)緊急事件的接報(bào)和處置工作及突發(fā)公共事件的信息收集、匯總、上報(bào)和先期處置工作。在理順關(guān)系的基礎(chǔ)上，把應(yīng)急管理日常行政工作與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)建設(shè)有效結(jié)合起來(lái)，從而建立起以政府為主導(dǎo)的應(yīng)急管理體制，有效地整合各種應(yīng)急力量和應(yīng)急資源，形成合力，提高政府在突發(fā)公共事件處置過(guò)程中的信息研判能力和指揮調(diào)度能力。其次，尚未落實(shí)人員編制的縣區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)急辦要盡快落實(shí)專(zhuān)職人員，市應(yīng)急辦與縣區(qū)應(yīng)急辦、市直各部門(mén)之間要加強(qiáng)配合和銜接，從而形成全市應(yīng)急行政管理網(wǎng)絡(luò)，建立起高效的應(yīng)急行政管理運(yùn)行機(jī)制。

（三）完善應(yīng)急管理法律法規(guī)，形成應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理的法制基礎(chǔ)

目前，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的運(yùn)行缺乏法律保障，對(duì)應(yīng)急事件、重大災(zāi)害的救援行為不規(guī)范，特別是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心的法律地位未予明確，缺乏權(quán)威性、強(qiáng)制性。而我市目前涉及突發(fā)事件處置的僅有《南寧市城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)試行規(guī)定》這一規(guī)范性文件，隨著國(guó)務(wù)院《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施，該文件已不適應(yīng)我市應(yīng)急工作的需要，建議盡快出臺(tái)《南寧市城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)條例》等城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相關(guān)政府規(guī)章或地方性法規(guī)。重點(diǎn)內(nèi)容：一是明確規(guī)定城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)管理機(jī)構(gòu)的法律地位、工作職責(zé)、指揮權(quán)限。二是建立重特大突發(fā)緊急事件警戒級(jí)別發(fā)布制度，如將地震、洪澇、火災(zāi)、疫情等按成災(zāi)程度和范圍分成若干警戒級(jí)別，與各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案相匹配，從而有利于規(guī)范處置重特大突發(fā)緊急事件，在全社會(huì)樹(shù)立抗災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。三是建立完善對(duì)受災(zāi)群眾補(bǔ)償和救濟(jì)的制度。四是政府和各應(yīng)急機(jī)構(gòu)要制定和完善各項(xiàng)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急預(yù)案，組織開(kāi)展應(yīng)急預(yù)案評(píng)估工作，加強(qiáng)預(yù)案之間的銜接，增強(qiáng)預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性，進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案體系。

（四）完善應(yīng)急管理機(jī)制，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)戰(zhàn)能力

要注重強(qiáng)化應(yīng)急工作的綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)快速反應(yīng)、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成協(xié)調(diào)有效的應(yīng)急管理工作機(jī)制。

一是要健全隱患排查監(jiān)控機(jī)制。民政、安監(jiān)、地質(zhì)、水利、衛(wèi)生、公安、城管等相關(guān)部門(mén)要結(jié)合自身職能，承擔(dān)相關(guān)突發(fā)事件隱患排查監(jiān)控責(zé)任，將突發(fā)事件隱患排查監(jiān)控作為日常工作的重要內(nèi)容，努力做到防患于未然，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)隱患治理的制度化、規(guī)范化。

二是強(qiáng)化突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在收集、整理各相關(guān)部門(mén)應(yīng)急信息資源的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展及衍生規(guī)律的研究，完善監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，提高綜合監(jiān)測(cè)和預(yù)警水平，將應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)口前移。

三是完善信息報(bào)告和共享機(jī)制。以市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心技術(shù)平臺(tái)和人才為依托，整合全市基礎(chǔ)信息資源，建立公共基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為社會(huì)應(yīng)急管理各部門(mén)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，不斷拓寬信息報(bào)告渠道，提高信息報(bào)告的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，加強(qiáng)軍地、部門(mén)、區(qū)域之間的信息交流與共享。首先，整合公安“打防控”視頻監(jiān)控系統(tǒng)、交警交通道路視頻監(jiān)控系統(tǒng)、“數(shù)字城管”視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建立南寧市視頻監(jiān)控綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)控制多套系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全市視頻資源整合與共享。其次，進(jìn)一步拓展“數(shù)字城管”功能，將公安、交警、消防、急救、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)等社會(huì)應(yīng)急管理事務(wù)中心相關(guān)信息接入，完成“數(shù)字城管”監(jiān)督中心與市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心系統(tǒng)聯(lián)接，共享大屏，互為備份，在監(jiān)督中心可以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮，在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心可以對(duì)城市管理案件進(jìn)行指揮和決策。第三，加快安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、防汛等應(yīng)急聯(lián)動(dòng)二級(jí)平臺(tái)建設(shè)，這些平臺(tái)隸屬于相關(guān)職能部門(mén)，但必須與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心指揮平臺(tái)連接，實(shí)現(xiàn)資源共享。第四，整合110、12345、12319等語(yǔ)音呼叫系統(tǒng)資源，實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)的互聯(lián)互通，市民撥打110、119、120、12345、12319等任一號(hào)碼，即可獲得所需的應(yīng)急和非應(yīng)急服務(wù)，從而提高突發(fā)公共事件的受理速度和處置效率。

四是強(qiáng)化應(yīng)急處置協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。充分發(fā)揮應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化各方面之間的協(xié)同配合，形成有效處置突發(fā)事件的合力。首先，構(gòu)建城市聯(lián)動(dòng)指揮中心，實(shí)行“應(yīng)急救助、城市管理、公共服務(wù)一體化聯(lián)動(dòng)”的南寧市應(yīng)急管理“一個(gè)大中心，下屬三個(gè)小中心”的新模式。指揮中心機(jī)構(gòu)設(shè)置可以考慮兩個(gè)方案：方案一，在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心班子的基礎(chǔ)上組建；方案二，由應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心、城市管理監(jiān)督中心和指揮中心、政府公共服務(wù)呼叫中心領(lǐng)導(dǎo)班子共同組建城市聯(lián)動(dòng)指揮中心領(lǐng)導(dǎo)班子。城市聯(lián)動(dòng)指揮中心成立后，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心、城市管理監(jiān)督中心和指揮中心、政府公共服務(wù)呼叫中心均接受城市聯(lián)動(dòng)指揮中心的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和集中指揮，人員管理、后勤保障、行政管理上接受城市聯(lián)動(dòng)指揮中心統(tǒng)一管理，業(yè)務(wù)工作上進(jìn)行分工。其次，充分利用我市電子政務(wù)網(wǎng)平臺(tái)、數(shù)據(jù)交換平臺(tái)、數(shù)據(jù)資源中心等現(xiàn)有信息化資源，將原有的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)（中心）建設(shè)成我市綜合指揮平臺(tái)，對(duì)適合納入應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)（中心）的各單位業(yè)務(wù)信息指揮系統(tǒng)，都應(yīng)納入。不適合納入的，也要根據(jù)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的技術(shù)指標(biāo)和要求進(jìn)行建設(shè)，使之成為適應(yīng)全市社會(huì)應(yīng)急管理需求的子系統(tǒng)。

在建立完善城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心的基礎(chǔ)上，可借鑒美國(guó)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，通過(guò)立法，賦予聯(lián)動(dòng)指揮中心相應(yīng)指揮、調(diào)度權(quán)限，明確責(zé)任，規(guī)范報(bào)警、接警、處警行為。遇有重大緊急事件時(shí)，它是政府最高領(lǐng)導(dǎo)處置事件的指揮司令部，最高行政長(zhǎng)官在該指揮中心親自坐鎮(zhèn)指揮，警察、消防、醫(yī)療急救、環(huán)境保護(hù)、司法、財(cái)政、新聞等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人也同時(shí)進(jìn)入自己的席位參與指揮，確保指揮決策全面、穩(wěn)妥、迅速、正確，同時(shí)保證決策信息的及時(shí)下達(dá)與發(fā)布；日常工作中，通過(guò)各種信息的及時(shí)收集、反饋和相關(guān)數(shù)據(jù)分析，對(duì)政府各部門(mén)的工作情況實(shí)施監(jiān)督，并從中找出發(fā)生各種緊急事件的規(guī)律。

五是完善社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。實(shí)施全民動(dòng)員和社會(huì)參與戰(zhàn)略，形成全社會(huì)共同應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極氛圍。通過(guò)報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)，編印資料、畫(huà)冊(cè)等多種渠道和形式進(jìn)行應(yīng)急管理法律、法規(guī)、規(guī)章、應(yīng)急預(yù)案以及防范、預(yù)警、避險(xiǎn)等常識(shí)的宣傳教育工作。加強(qiáng)對(duì)各級(jí)干部的應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的應(yīng)急管理意識(shí)，提高其應(yīng)急管理知識(shí)和處置水平。舉辦各類(lèi)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急技能培訓(xùn)和應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)，在中小學(xué)校開(kāi)設(shè)應(yīng)急管理知識(shí)教育課程；按照預(yù)案要求，定期開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)演練、合成演練和綜合演練；以社區(qū)為基礎(chǔ)、家庭為單位開(kāi)展防范與救助工作，強(qiáng)化社區(qū)和公眾的應(yīng)對(duì)能力，增強(qiáng)公眾的安全意識(shí)、憂患意識(shí)、避險(xiǎn)意識(shí)，提高其自救互救技能。

六是健全區(qū)域合作機(jī)制。積極參與國(guó)內(nèi)外防災(zāi)減災(zāi)方面的事務(wù)，加強(qiáng)與周邊地區(qū)和外國(guó)城市政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的信息溝通，強(qiáng)化與國(guó)內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)交流，從而不斷提高南寧市政府應(yīng)急管理的水平和能力。

（五）加強(qiáng)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高應(yīng)急管理工作的科學(xué)性

應(yīng)急人才隊(duì)伍包括兩個(gè)層面，一是專(zhuān)家層面的人才隊(duì)伍，二是操作層面的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援隊(duì)伍。加強(qiáng)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)，就應(yīng)從這兩個(gè)層面著手。

一是成立應(yīng)急管理專(zhuān)家咨詢組織。針對(duì)不同類(lèi)型的突發(fā)公共事件制訂不同的應(yīng)急救援處置方案和行動(dòng)計(jì)劃。成立應(yīng)急管理專(zhuān)家組織，建立專(zhuān)家信息庫(kù)，發(fā)揮各類(lèi)專(zhuān)家、學(xué)者和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員在信息研判、決策咨詢方面的作用。在突發(fā)公共事件發(fā)生前，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)防范；在突發(fā)公共事件處置中，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)支持、專(zhuān)業(yè)救援；在突發(fā)公共事件結(jié)束后，進(jìn)行專(zhuān)業(yè)鑒定、專(zhuān)業(yè)評(píng)估，不斷提高應(yīng)急管理工作的科學(xué)性、針對(duì)性和時(shí)效性。

二是建立完善條塊結(jié)合的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援隊(duì)伍。條的方面，各部門(mén)應(yīng)組建與其管理工作相匹配的應(yīng)急救援隊(duì)伍，如建立公安（消防）、醫(yī)療衛(wèi)生、地震救援、海上搜救、礦山救護(hù)、森林消防、防洪搶險(xiǎn)、核與輻射、環(huán)境監(jiān)控、危險(xiǎn)化學(xué)品事故救援、鐵路事故、民航事故、基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)事故處置，以及水、電、油、氣等工程搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，這些隊(duì)伍都是現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍和骨干力量。塊的方面，全市應(yīng)建立以公安等為骨干、各類(lèi)專(zhuān)業(yè)搶險(xiǎn)搶修隊(duì)為基礎(chǔ)，群眾團(tuán)體組織和社會(huì)志愿者組織為協(xié)助，國(guó)防動(dòng)員力量為支援的綜合應(yīng)急救援搶險(xiǎn)隊(duì)伍網(wǎng)絡(luò)；各有關(guān)單位、重要的企事業(yè)單位應(yīng)組建與其生產(chǎn)服務(wù)相關(guān)聯(lián)的應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍；各重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)應(yīng)在各自行政區(qū)域和地域范圍內(nèi)組建具有一定人數(shù)、配備必要器材的應(yīng)急救援組織。各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)、單位要加強(qiáng)應(yīng)急救援隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和應(yīng)急演練，提高技術(shù)裝備水平，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)南寧市應(yīng)急管理工作不斷邁上新臺(tái)階，為南寧市改革開(kāi)放事業(yè)保駕護(hù)航。

責(zé)任編輯：譚本基

C912．81

A

1009-4245（2011）01-0030-05

作者：課題組組長(zhǎng)：黃宗成，市委副秘書(shū)長(zhǎng)、政研室主任；黃展邦，市政府副秘書(shū)長(zhǎng)、市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心主任。副組長(zhǎng)：王威，市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心副主任。成員：李耿民，市委政研室綜合科科長(zhǎng)；蔡慧，市委政研室綜合科副科長(zhǎng)；黃呈華，市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心科員。郵編：530028