◎ 郝堅(jiān)峰

云南省社會(huì)救助現(xiàn)狀分析與對(duì)策建議

◎ 郝堅(jiān)峰

近年來(lái)，云南省委、省政府高度重視社會(huì)救助工作，把其作為改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的重要工作來(lái)抓，制度建設(shè)日趨完善，救助范圍逐步擴(kuò)大，救助水平不斷提高，操作管理更加規(guī)范，政策落實(shí)及時(shí)到位。城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等多項(xiàng)工作得到了長(zhǎng)足發(fā)展，有效保障了全省貧困人口的基本生活。但由于全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展屬欠發(fā)達(dá)，貧困面大，社會(huì)救助工作還面臨著一些困難和問(wèn)題，許多工作尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。

一、現(xiàn)狀與發(fā)展

（一）救助制度普遍建立

——城鄉(xiāng)最低生活保障制度。云南省1998年建立城市居民最低生活保障制度，2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的困難群眾按照補(bǔ)差的方式實(shí)施救助，保障了他們的基本生活。城鄉(xiāng)低保制度的建立，提高了社會(huì)救助工作的整體水平，把社會(huì)救助工作引向法制化、規(guī)范化、制度化的軌道，是社會(huì)救助體系的核心與基礎(chǔ)制度。目前，全省城鄉(xiāng)低保制度基本完善、操作日益規(guī)范、社會(huì)效果明顯。

——農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。五保供養(yǎng)是一項(xiàng)傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度，2006年，云南省認(rèn)真落實(shí)農(nóng)村稅費(fèi)改革以后的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作政策，對(duì)符合條件的農(nóng)村五保對(duì)象由村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金供養(yǎng)全部改為由政府財(cái)政供養(yǎng)，由政府對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無(wú)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年、殘疾和未滿16周歲的村民，在吃、穿、住、醫(yī)、葬（兒童保教）方面給予生活照顧和物質(zhì)幫助。同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，建成了一批設(shè)施齊全、功能完善的農(nóng)村五供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，有效改善了集中供養(yǎng)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象的生活條件。

——城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2008年，云南省全面建立了城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。一方面，資助城市低保對(duì)象參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，資助農(nóng)村低保、五保對(duì)象以及邊境地區(qū)以行政村為單位的村民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，為其繳納個(gè)人應(yīng)付參保參合費(fèi)用；另一方面，對(duì)患病的救助對(duì)象實(shí)施住院救助和門(mén)診救助，對(duì)經(jīng)醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)償后的個(gè)人自付費(fèi)用按規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)助。在全省全面推行“一站式”即時(shí)結(jié)算服務(wù)管理模式，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助在方便群眾、提高救助水平和救助效率方面邁出了重要的一步。

——城鄉(xiāng)臨時(shí)救助制度。云南省從2008年起進(jìn)一步健全和完善了城鄉(xiāng)臨時(shí)救助制度，對(duì)城鄉(xiāng)貧困群眾臨時(shí)性、突發(fā)性生活困難進(jìn)行救助，發(fā)揮了兜底保障的作用，取得了明顯成效。

（二）救助管理逐步規(guī)范

近年來(lái)，各級(jí)民政部門(mén)不斷加強(qiáng)社會(huì)救助各項(xiàng)制度的規(guī)范管理。2009年《云南省民政廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)救助管理工作的通知》下發(fā)后，各地進(jìn)一步加強(qiáng)了社會(huì)救助工作的規(guī)范化管理。制度建設(shè)方面，省級(jí)先后出臺(tái)了《云南省城市居民最低生活保障辦法》、《云南省農(nóng)村五保供養(yǎng)實(shí)施辦法》，下發(fā)了《云南省關(guān)于全面建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的通知》、《云南省民政廳 云南省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳 云南省衛(wèi)生廳 云南省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)云南省進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的通知》、《云南省民政廳關(guān)于全面推行城鄉(xiāng)醫(yī)療救助一站式即時(shí)結(jié)算服務(wù)管理模式有關(guān)事宜的通知》等文件，對(duì)各地社會(huì)救助工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。操作程序方面，牢牢抓住科學(xué)制定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格履行程序這兩個(gè)規(guī)范管理的核心，堅(jiān)持按標(biāo)施保、動(dòng)態(tài)管理、分類(lèi)施保的工作原則，同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保證各項(xiàng)社會(huì)救助政策準(zhǔn)確落實(shí)到位。通過(guò)規(guī)范化管理，云南省社會(huì)救助工作基本實(shí)現(xiàn)了確保困難群眾基本生活和確保政策執(zhí)行公開(kāi)、公平、公正這兩個(gè)核心目標(biāo)。

（三）救助設(shè)施明顯改善

近年來(lái)，云南省不斷加大農(nóng)村敬老院建設(shè)力度。2006—2010年，省級(jí)共投入資金36375萬(wàn)元，資助254所農(nóng)村敬老院建設(shè)項(xiàng)目，其中根據(jù)“興邊富民”計(jì)劃安排，省級(jí)投入資金10080萬(wàn)元，資助了107所邊境地區(qū)農(nóng)村敬老院建設(shè)項(xiàng)目。目前，縣級(jí)中心敬老院布局基本完成，107所邊境地區(qū)敬老院省級(jí)建設(shè)補(bǔ)助資金全部到位。全省共有農(nóng)村敬老院659所，床位3萬(wàn)張，集中供養(yǎng)28700人，全省集中供養(yǎng)率達(dá)到13%。省級(jí)下發(fā)了《云南省加強(qiáng)農(nóng)村敬老院建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)》（云民保［2009］24號(hào)）和《關(guān)于開(kāi)展創(chuàng)建農(nóng)村星級(jí)敬老院活動(dòng)的通知》（云民保［2009］8號(hào)）等一系列文件，并從2010年起開(kāi)展了農(nóng)村星級(jí)敬老院創(chuàng)建活動(dòng)，促進(jìn)了全省農(nóng)村敬老院建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，推動(dòng)了農(nóng)村敬老院建設(shè)管理和農(nóng)村五保供養(yǎng)工作持續(xù)健康發(fā)展。

（四）困難群眾生活基本得到解決

——生活救助方面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平的提高，云南省不斷提高社會(huì)救助水平，及時(shí)將符合條件的困難群眾納入救助范圍，有效地保障了他們的基本生活。截止2010年12月，全省有城市低保對(duì)象92萬(wàn)人，平均保障標(biāo)準(zhǔn)200元/月，月人均補(bǔ)助水平162元，2010年總支出達(dá)173374萬(wàn)元；有農(nóng)村低保對(duì)象378萬(wàn)人，平均保障標(biāo)準(zhǔn)956元/年，月人均補(bǔ)助水平70元，2010年全年總支出298808萬(wàn)元；有農(nóng)村五保對(duì)象22.1萬(wàn)人，省級(jí)對(duì)五保對(duì)象按每人每月80元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助，全省農(nóng)村五保集中供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為249元/月，分散供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)為117元/月。

——醫(yī)療救助方面。隨著工作的深入逐步取消了病種限制、取消了起付線、提高了救助比例和救助封頂線，切實(shí)提高了醫(yī)療救助實(shí)效。2010年，全省支出73392.27萬(wàn)元，資助104萬(wàn)城市困難群眾參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，資助476萬(wàn)農(nóng)村困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療；對(duì)62萬(wàn)人次的城鄉(xiāng)困難群眾實(shí)施住院和門(mén)診救助。

——臨時(shí)救助方面。2008年以來(lái)，省級(jí)每年都安排相應(yīng)資金，用于資助各地開(kāi)展城鄉(xiāng)臨時(shí)救助工作。2010年，省級(jí)投入臨時(shí)救助資金27000萬(wàn)元，救助了城鄉(xiāng)困難群眾57.3萬(wàn)人次。另外，省級(jí)還多渠道籌措資金，在旱災(zāi)期間為受旱災(zāi)影響的臨時(shí)生活困難的城鄉(xiāng)群眾發(fā)放生活補(bǔ)助；根據(jù)物價(jià)上漲影響社會(huì)救助對(duì)象基本生活的情況，對(duì)城鄉(xiāng)困難群眾發(fā)放了價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)助。這些臨時(shí)救助措施，較好地緩解了城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)生活困難，幫助他們度過(guò)難關(guān)。

二、困難與問(wèn)題

（一）政策上沒(méi)有建立低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)各級(jí)的不懈努力，低保工作的投入逐年增加，但在政策上還沒(méi)有建立起低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。低保標(biāo)準(zhǔn)什么時(shí)候調(diào)整，怎樣調(diào)整，目前還缺乏科學(xué)的可操作性的規(guī)定，導(dǎo)致低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整隨意性大，特別是在應(yīng)對(duì)物價(jià)上漲等問(wèn)題時(shí)應(yīng)對(duì)能力不足，難以確保低保對(duì)象實(shí)際生活水平不因物價(jià)上漲等影響而降低。

（二）管理上沒(méi)有健全低保家庭收入的核查機(jī)制。近年來(lái)，各級(jí)不斷加強(qiáng)對(duì)低保家庭收入的核查工作，取得了初步成效，但在家庭收入日趨多元化的情況下，社會(huì)信用體系還不健全，一些申請(qǐng)對(duì)象或低保對(duì)象家庭成員刻意隱瞞收入和財(cái)產(chǎn)情況、出具虛假證明、工作經(jīng)費(fèi)緊張、核定隱性收入缺乏法律授權(quán)等都成為影響準(zhǔn)確核查家庭收入的難題。由于家庭收入難以核定，導(dǎo)致不該保的享受低保、該退出低保的又未及時(shí)退出的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，由于低保對(duì)象的身份一旦確定，除享受低保差額補(bǔ)助外，還可享受其他專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助制度等多項(xiàng)優(yōu)惠政策待遇，一些申請(qǐng)對(duì)象想方設(shè)法進(jìn)入低保范圍，導(dǎo)致新的不公平。為此，健全低保家庭收入的核查機(jī)制迫在眉睫。

（三）財(cái)政供給上地方投入不足。隨著社會(huì)救助工作的快速發(fā)展，全省社會(huì)救助資金投入大幅度增長(zhǎng)，特別是中央和省級(jí)資金投入增長(zhǎng)較快，但州縣兩級(jí)資金投入增長(zhǎng)較慢，有的甚至沒(méi)有增長(zhǎng)。如，2007—2010年農(nóng)村低保資金?。ê醒?、省兩級(jí)資金）、地（含州、縣兩級(jí)資金）投入比例分別為：66.8∶33.2，76.3∶23.7，88.7∶11.3，90.6∶9.4。從以上數(shù)據(jù)可看出，地方財(cái)政投入比例逐年大幅下降，資金投入不足。

（四）服務(wù)上機(jī)構(gòu)缺失、人員嚴(yán)重不足。低保工作重心在基層，大量的基礎(chǔ)性工作都需通過(guò)基層民政來(lái)落實(shí)，僅2010年全省共投入各類(lèi)社會(huì)救助資金近63億元，這些資金都需要通過(guò)縣鄉(xiāng)兩級(jí)發(fā)放到低保對(duì)象手中。目前全省城鄉(xiāng)社會(huì)救助對(duì)象已達(dá)470多萬(wàn)人，而絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只有1～2名民政助理員，除擔(dān)負(fù)所需基層辦理的民政業(yè)務(wù)以外，往往還承擔(dān)殘疾人工作、老齡工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府中心工作等許多業(yè)務(wù)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連專(zhuān)職民政助理員都沒(méi)有，難以承擔(dān)繁重的工作任務(wù)，不僅影響了低保制度在基層的落實(shí)，也不符合財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，不利于低保資金的安全使用。

三、對(duì)策與建議

（一）建立低保標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)機(jī)制。各地應(yīng)建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲水平相適應(yīng)的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng)機(jī)制。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按高于城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出增長(zhǎng)幅度的標(biāo)準(zhǔn)適時(shí)提高，以實(shí)現(xiàn)“縮小居民收入差距”的目標(biāo)，確保城鄉(xiāng)困難群眾在保障基本生活的基礎(chǔ)上共享改革發(fā)展成果。

（二）建立家庭財(cái)產(chǎn)收入核查機(jī)制。一是要建立家庭收入、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。申報(bào)是低保申請(qǐng)人基于誠(chéng)信原則向低保工作機(jī)構(gòu)報(bào)告其家庭財(cái)產(chǎn)和收入情況的一種形式，具有法律效力。通過(guò)建立家庭收入、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并加大宣傳力度，使廣大群眾明白以不誠(chéng)實(shí)的方式申報(bào)其家庭收入及財(cái)產(chǎn)時(shí)，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，并有可能受到法律制裁，以此樹(shù)立低保申請(qǐng)人的誠(chéng)信觀念，增強(qiáng)法律意識(shí)。二是要將財(cái)產(chǎn)與收入作為能否享受低保的兩個(gè)必要條件。因?yàn)閮H僅以收入確定能否納入低保是片面的，如一個(gè)擁有上百萬(wàn)財(cái)產(chǎn)的人，在一個(gè)統(tǒng)計(jì)同期內(nèi)也許收入較少，但讓其享受低保顯然是不合適的。三是建立居民家庭收入核對(duì)系統(tǒng)，科學(xué)設(shè)定家庭收入計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)及方法，并及時(shí)更新相關(guān)信息，提高救助對(duì)象識(shí)別準(zhǔn)確率。

（三）建立財(cái)政供給機(jī)制。各地要加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，科學(xué)預(yù)算社會(huì)救助工作支出，切實(shí)保障對(duì)社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)的投入，確保廣大貧困群眾的收入增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步。在此基礎(chǔ)上，積極挖掘和整合社會(huì)救助資源，充分發(fā)揮福利彩票、慈善捐助及社會(huì)各界的作用，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量積極參與社會(huì)救助，逐步建立起“各級(jí)財(cái)政投入為主，社會(huì)籌集為輔”的社會(huì)救助籌資機(jī)制。

（四）建立管理服務(wù)機(jī)制。一是要健全完善社會(huì)救助工作管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在縣級(jí)建立社會(huì)救助服務(wù)中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立社會(huì)救助服務(wù)站，在村設(shè)置社會(huì)救助監(jiān)督員，根據(jù)救助對(duì)象戶數(shù)和工作任務(wù)量配備工作人員，自上而下形成職責(zé)明確的管理體系。二是要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)社會(huì)救助工作人員的教育、培訓(xùn)和管理，不斷提高社會(huì)救助工作者的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和工作能力。三是要加大城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作的監(jiān)察力度，堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則，建立健全相應(yīng)的監(jiān)督檢查管理機(jī)制，依法對(duì)社會(huì)救助工作進(jìn)行行政和社會(huì)監(jiān)督。四是全面建立社會(huì)救助信息系統(tǒng)。在現(xiàn)有社會(huì)救助信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，建成省、州（市）、縣（市）區(qū)、街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）五級(jí)連通的城鄉(xiāng)社會(huì)救助信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，并實(shí)現(xiàn)全省聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。建立醫(yī)療救助一站式即時(shí)結(jié)算信息管理系統(tǒng)，進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，有效解決醫(yī)療救助在簡(jiǎn)化程序、控制費(fèi)用、經(jīng)費(fèi)結(jié)算、監(jiān)督管理等方面的問(wèn)題，從而不斷提高社會(huì)救助管理服務(wù)水平。

（作者系云南省民政廳副廳長(zhǎng)）