●田顯俊,朱慧杰

(1.四川警察學(xué)院治安系,四川瀘州 646000;2.山東省東平縣明湖中學(xué),山東東平 271500)

(本欄責(zé)任編輯、校對 劉彥超)

治安行政指導(dǎo)措施作為一種反映了現(xiàn)代民主與效率提升以及公眾對警察行政民主化的期望與要求的新型行政行為,代表了“自由、平等、民主、責(zé)任、寬容”的人文精神。在治安行政管理實踐中,適時靈活地實施治安行政指導(dǎo),有利于緩解和平衡各種利益主體間的矛盾和沖突,起到協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)作用,對損害社會利益行為起到抑制作用。但是,對治安行政指導(dǎo)的研究,尤其對性質(zhì)和表現(xiàn)形式的理論研究尚處于初級階段。本文探討治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)和表現(xiàn)形式,有利于治安行政指導(dǎo)其他問題的研究。

一、治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)

治安行政指導(dǎo)在治安管理中扮演著重要角色,符合公安機關(guān)強調(diào)的服務(wù)功能,甚至在某種程度上,行政指導(dǎo)是一種治安管理必然的方式。羅豪才教授認(rèn)為,行政指導(dǎo)是現(xiàn)代政府施政的中心。我國臺灣地區(qū)學(xué)者羅傳賢也認(rèn)為：行政指導(dǎo)是現(xiàn)代民主國家的產(chǎn)物。雖然治安行政指導(dǎo)在實踐中已大量運用,但作為一種治安管理行為運用,目前在我國還處于探索研究階段,在治安學(xué)界也沒有專門對治安行政指導(dǎo)進(jìn)行探討,對其概念的界定也很難下一個準(zhǔn)確的定義。有人認(rèn)為治安行政指導(dǎo)是治安管理主體基于治安管理法律、法規(guī)和國家的有關(guān)政策的規(guī)定而作出的,旨在引導(dǎo)治安管理相對人自愿采取一定的作為或者不作為,以實現(xiàn)治安管理目的的一種新型行政行為。

筆者認(rèn)為,治安行政指導(dǎo)是行政指導(dǎo)在治安管理領(lǐng)域的一種具體表現(xiàn)形式,是治安管理主體依據(jù)治安管理法律原則、規(guī)則和國家的有關(guān)政策,在其法定職權(quán)范圍內(nèi),針對治安管理對象采取具體的示范、建議、勸告、警示、鼓勵、指示等方式,并施以利益誘導(dǎo),促使管理對象作為或不為某種行為,以實現(xiàn)治安管理目的新型的非強制性行政行為。治安行政指導(dǎo)也是對其他治安管理行為的一個有效補充。治安行政指導(dǎo)的基本性質(zhì)可以從以下幾方面去把握：

(一)治安行政指導(dǎo)關(guān)系是一種治安行政法律關(guān)系

在行政指導(dǎo)中,行政主體與行政相對人之間是否存在行政法律關(guān)系?國內(nèi)學(xué)術(shù)界多年來一直對此持否定態(tài)度,認(rèn)為行政指導(dǎo)是一種非權(quán)力性事實行為,不可能產(chǎn)生法律關(guān)系。所謂事實行為,是指國家行政機關(guān)及其工作人員在沒有法律依據(jù)的情況下,實際作出的與行使行政職權(quán)有關(guān)的,涉及公民、法人或其他組織權(quán)益的行為。對照此定義,行政指導(dǎo)并非與行政事實行為完全吻合。首先,行政指導(dǎo)并非全部沒有法律依據(jù),該行為至少或者有組織法上的依據(jù),或者有行為法上的權(quán)限依據(jù),甚至兩者均有;其次,行政指導(dǎo)常常并非僅僅是“行使職權(quán)有關(guān)的行為”,而本身就是一種獨立存在的職權(quán)行使行為;第三,行政指導(dǎo)也并非全部都不能獨立存在,很多行政指導(dǎo)行為一經(jīng)作出,行政主體就完成了該職權(quán)的行使,而不再有其他的權(quán)力行使行為等。我國大多數(shù)指導(dǎo)性法律、法規(guī)、法律性文件通常也規(guī)定了行政指導(dǎo)的行為模式和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,一旦相對人接受了行政指導(dǎo),就在行政主體與相對人之間存在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

筆者認(rèn)為,當(dāng)公安機關(guān)作出指導(dǎo)以后,一旦相對人接受治安指導(dǎo),治安行政主體有認(rèn)真履行指導(dǎo)時承諾附設(shè)的義務(wù);相對人則有要求其兌現(xiàn)指導(dǎo)時附設(shè)義務(wù)的權(quán)利,通過雙方的權(quán)利義務(wù)的享有和履行,從而達(dá)到一定的行政目的,產(chǎn)生相應(yīng)的行政效果。所以,如果治安行政相對人接受治安行政指導(dǎo),治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)必然發(fā)生變化,成為一種行政法律行為,治安行政主體與相對人之間也必然形成一種新型治安行政法律關(guān)系。

(二)治安行政指導(dǎo)以治安法律、法規(guī)以及政策作為依據(jù)

行政指導(dǎo)行為作為復(fù)雜多變的經(jīng)濟和社會管理的需要而產(chǎn)生的新型現(xiàn)代行政管理的重要手段,其指導(dǎo)方式的多樣性、靈活性及行為強度的柔和性,客觀上必然要求行政指導(dǎo)行為要有一定的法律依據(jù)。也就是說,既要以憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章等作為行為依據(jù),也要在一定程度上以非規(guī)范性的政策為依據(jù)。但政策性依據(jù)不能作為主要依據(jù),只能作為補充依據(jù)。我國治安行政指導(dǎo)的依據(jù)主要是現(xiàn)行治安法律、法規(guī)、規(guī)章和有關(guān)的治安政策,包括組織法和行為法。

二、治安行政指導(dǎo)的特征

由于治安管理具有不同于其他行政管理的特點,治安管理行為也具有它的特殊性,治安行政指導(dǎo)行為作為一種特殊的治安行政行為,也具有不同于其他治安行政行為的特點。

(一)治安行政指導(dǎo)的性質(zhì)具有治安行政性

治安行政指導(dǎo)的治安行政性可以作如下理解：一是治安行政指導(dǎo)仍是基于警察權(quán)作出的,因此它也是治安管理主體行使警察權(quán)的職權(quán)行為。行使主體只能是作為行政機關(guān)的公安機關(guān),其承受人也是作為行政相對人的治安管理相對人。二是治安行政指導(dǎo)是發(fā)生在治安管理領(lǐng)域中的一種新型行政行為,它是基于治安管理職能作出的,必須在公安機關(guān)的職權(quán)、職責(zé)、職能或治安管轄事務(wù)范圍內(nèi)加以適用。三是公安機關(guān)將治安行政指導(dǎo)作為治安管理重要的行政手段,同時與其他手段,如治安許可、治安強制、治安處罰等配套施行,以適應(yīng)治安管理新趨勢的客觀要求。

(二)治安行政指導(dǎo)內(nèi)容的治安性

治安行政指導(dǎo)目的就是公安機關(guān)給治安管理對象的某種安全需要提供指導(dǎo)和幫助。離開了相對人的某種安全需要,就談不上治安行政指導(dǎo),而成為一般意義上的行政指導(dǎo)。因此,并非所有以公安機關(guān)為主體的指導(dǎo)行為都是治安指導(dǎo)行為,只有那些以公安機關(guān)為主體且在內(nèi)容上與相對人的某種安全需要相關(guān)的指導(dǎo)行為才是治安指導(dǎo)行為。這一特征是治安指導(dǎo)與一般行政指導(dǎo)的一個重要區(qū)別。

(三)治安行政指導(dǎo)具有主動性

現(xiàn)代治安管理也日趨社會化,傳統(tǒng)單一的被動應(yīng)付的消極治安管理方式,越來越不能滿足客觀要求。這就要求治安行政從實現(xiàn)管理目的出發(fā)主動采取治安行政指導(dǎo)措施,實施積極的行動,補充單純法律強制手段的不足。這也是治安行政自由裁量權(quán)的生動體現(xiàn)。當(dāng)然,行政指導(dǎo)的主動性并不排除應(yīng)相對人要求而采取行政指導(dǎo)措施的必要性。

(四)治安行政指導(dǎo)的方式具有多樣性

治安行政指導(dǎo)的多樣性是指法律對治安指導(dǎo)的具體方式、方法沒有作出明確的羈束性規(guī)定,而是由治安管理主體根據(jù)實際情況決定采取具體的指導(dǎo)方式方法。這一特征既使得公安機關(guān)在治安指導(dǎo)的過程中擁有較大的自由裁量權(quán),也使得治安指導(dǎo)在具體實施中的復(fù)雜性增加,從而要求更加重視在法律上防止公安機關(guān)濫用治安指導(dǎo)。

三、治安行政指導(dǎo)的表現(xiàn)形式

治安行政指導(dǎo)常見方式有計劃、建議、引導(dǎo)、推廣、示范、宣傳、獎勵、提供警方信息和安全防范技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)等,相對人愿意接受,與公安機關(guān)協(xié)作、協(xié)同與配合,實現(xiàn)特定的治安管理目標(biāo)。本文結(jié)合公安實踐,以抽象型和具體型作為劃分標(biāo)準(zhǔn),將治安行政指導(dǎo)的常用方式概括為以下幾個方面：

(一)抽象治安行政指導(dǎo)

1.治安指導(dǎo)性計劃。治安行政指導(dǎo)計劃是屬于抽象型治安指導(dǎo)行為,如某地公安局發(fā)布的《關(guān)于“四車兩員”參與社會治安防范工作規(guī)劃》、《關(guān)于“四車兩員”參與社會治安防范工作獎勵辦法》等,都具有抽象性指導(dǎo)作用。

2.警政綱要。警政綱要是指公安機關(guān)為促進(jìn)社會治安,在一定時期內(nèi)實施,通過利益誘導(dǎo)機制來影響相對人的行為而專門發(fā)布的治安行政政策或行政綱要。這類指導(dǎo)在公安工作中也大量使用。

3.發(fā)布警方消息。為了充分實現(xiàn)發(fā)布警方消息的意圖,公安機關(guān)在實施這種治安指導(dǎo)行為時,應(yīng)根據(jù)治安工作的實際需要選擇恰當(dāng)?shù)姆N類。發(fā)布警方消息按其意圖的不同可以分為 2種：一是指導(dǎo)性警方消息。它是公安機關(guān)為方便群眾、服務(wù)群眾而發(fā)布的具有答疑解惑、辦事指南功能的各種消息。這類消息涵蓋的范圍很廣,諸如公安機關(guān)各種規(guī)章制度的公布,辦事程序的公開,對公安政策、法規(guī)的解釋等都屬于此類。目前,我國的一些地方公安機關(guān)也開始借鑒氣象部門定期發(fā)布天氣預(yù)報的形式,定期向社會和群眾發(fā)布治安預(yù)報。其內(nèi)容包括刑事、治安事件、交通、消防等各方面情況。與此同時,警方還提出對近期內(nèi)治安形勢的分析,并及時警示群眾需重點防范的事項。二是警示性警方消息。它是公安機關(guān)為了公共安全的目的,將近期發(fā)生的帶有普遍性或規(guī)律性的危害公共安全的事件、案件予以發(fā)布,以警醒社會公眾加強防范的各種消息。這種消息在公安工作中應(yīng)用廣泛。如,近期路面飛車搶奪案件頻發(fā),公安機關(guān)可以通過發(fā)布警示性警方消息將該類案件的多發(fā)地段和時間段、作案手段、防范措施等告知公眾,使公眾有所警惕并加強防范。

(二)具體行政指導(dǎo)行為

1.指導(dǎo)、引導(dǎo)。指導(dǎo)、引導(dǎo)是指行政機關(guān)給予行政相對人以具體的指示教導(dǎo)、指點幫助。這類行為在實踐中也運用較廣。如,公安機關(guān)對治保組織、保安組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對于治保會和保安組織的業(yè)務(wù)建設(shè)和隊伍建設(shè),公安機關(guān)必須加強組織指導(dǎo)、教育訓(xùn)練;同時,要幫助治保會加強制度建設(shè),使它們的工作做到有章可循。

2.勸誡、勸阻。勸誡指公安機關(guān)勸告行為人改正錯誤,并注意避免將來再犯類似的錯誤。勸阻是公安機關(guān)主動善意地勸說相對人不要做某事或進(jìn)行某種活動,避免不必要的錯誤和損失。民警對正在進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行違法行為的人員加以勸誡、勸阻,使之停止活動,恢復(fù)治安秩序而采取的手段。

3.警示。警示這種治安指導(dǎo)方式的作用主要是提醒人們在一些特定的場合、場所要特別注意的安全事故。警示的形式簡單,方法靈活,簡便易行,它在治安管理的許多方面都可以使用。警示的常見形式有 3種。一是標(biāo)示。其在道路交通安全管理中使用廣泛。例如,交通標(biāo)志中的急轉(zhuǎn)彎標(biāo)志、繞道行標(biāo)志、慢行標(biāo)志等都屬于這一種。二是標(biāo)語。所謂標(biāo)語即警示語。在治安工作中,警示語可以起到十分明顯的作用。例如,在公交車上,在顯眼的位置貼有“民警提示,謹(jǐn)防扒手”的警示語,乘客看到了,自會引起警覺,小心提防,對扒手也能起到一定的威懾作用。還有“注意防火安全”、“事故多發(fā)地段,務(wù)必謹(jǐn)慎駕駛”等都屬于標(biāo)語類警示。三是預(yù)防犯罪標(biāo)志。其主要通過發(fā)放預(yù)防犯罪標(biāo)志進(jìn)行安全教育,幫助養(yǎng)成安全防范習(xí)慣。

(三)抽象具體兩可行政指導(dǎo)行為

1.建議、意見。公安機關(guān)使用建議這種治安指導(dǎo)方式常見于以下兩種情形：一是在日常的治安管理工作中,針對一些地方、部門和個人在安全防范方面未曾注意到或雖意識到卻掉以輕心的問題提出主張和意見。如,針對住宅小區(qū)保安門衛(wèi)工作責(zé)任心不強,對出入的行人和車輛不嚴(yán)格檢查,聽之任之,門衛(wèi)規(guī)章制度形同虛設(shè)的情況,公安機關(guān)就可以向該保安所在的保安服務(wù)公司提出建議,建議其加強對保安工作的管理和監(jiān)督或者更換一個素質(zhì)過硬的保安。這一類建議有助于有關(guān)相對人認(rèn)識到安全問題的存在,具有防患于未然的功效。二是在安全問題發(fā)生之后,公安機關(guān)針對發(fā)生問題的原因或防止類似問題再次發(fā)生的對策向有關(guān)當(dāng)事人提出主張和意見。因此,這一類建議有助于相對人提高自我保護(hù)意識。公安機關(guān)通過建議這種治安指導(dǎo)方式,可以達(dá)到加強治安管理,密切警民合作關(guān)系的效果。

2.宣傳。我國各地公安機關(guān)非常注重運用各種各樣的宣傳手段對公眾進(jìn)行治安引導(dǎo),動員社會力量參與社會治安。比如,某地公安局組織專人編寫《小學(xué)生自我保護(hù)趣味讀物》、《中學(xué)生自我保護(hù)防范知識讀物》和《居民防范知識必讀》,免費贈送社區(qū)群眾并組織開展居民防范知識競賽等,受到群眾的歡迎。

3.表彰、提倡。公安機關(guān)為促進(jìn)群眾參與社會治安建立的責(zé)任機制和激勵機制;表彰獎勵能積極協(xié)助警方防止犯罪、偵破案件、抓獲犯罪嫌疑人的群眾;對見義勇為者的獎勵等都是非常有效的治安指導(dǎo)行為。

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