孫 衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校 基礎(chǔ)理論教研室，云南 臨滄 677000）

邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理的特殊性探析
——以云南省臨滄市為例

孫 衛(wèi)

（中共臨滄市委黨校 基礎(chǔ)理論教研室，云南 臨滄 677000）

作為云南邊境的臨滄市，面對(duì)著農(nóng)村社會(huì)的整體發(fā)育水平偏低、境外干擾因素多、各民族發(fā)展不平衡等問題。但在各級(jí)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在農(nóng)村采取了構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)組織體系科學(xué)化、創(chuàng)新載體、使對(duì)農(nóng)民的服務(wù)經(jīng)?；⒊浞职l(fā)揮國家機(jī)關(guān)的職能作用等措施，并取得了較好的效果。從臨滄市的經(jīng)驗(yàn)看，要實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)的高效治理，必須正確處理鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)和村民自治的關(guān)系；注重發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)同參與作用；加強(qiáng)法治的功能。

臨滄市；邊疆民族地區(qū)；農(nóng)村社會(huì)治理；特殊問題；實(shí)踐；啟示

所謂治理：“是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益”。①從近年來發(fā)生的一系列事情看，對(duì)中國這樣一個(gè)多民族大國而言，在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，邊疆民族地區(qū)農(nóng)村的治理，是關(guān)系到邊疆穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)和諧的大事。所以，本文以地處云南西南邊境的臨滄市為例，對(duì)此問題提出一些思考。

一、臨滄市農(nóng)村社會(huì)治理面臨的特殊問題

臨滄市地處云南省的西南山區(qū)，總面積24469平方公里，與緬甸間的邊境線有290.76公里，轄臨翔區(qū)及永德、耿馬、云縣、鎮(zhèn)康、雙江、鳳慶、滄源等1區(qū)、4縣、3自治縣，城鎮(zhèn)化率29%，彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、苗、德昂、景頗等11個(gè)世居少數(shù)民族，占總?cè)丝诘?0.1%，是一個(gè)典型的集邊疆、民族、山區(qū)為一體的地區(qū)。由于這些原因，其在農(nóng)村社會(huì)治理上，面臨著一些邊疆民族地區(qū)特有的問題。

1、農(nóng)村社會(huì)的整體發(fā)育水平偏低。臨滄市地處云南邊疆，是解放后由大理、保山、思茅等地區(qū)各劃出一塊邊緣地帶組成的新區(qū)，2003年這塊新區(qū)的名字由臨滄地區(qū)改為臨滄市，很多地方屬于直過區(qū)。改革開放以來，臨滄市經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了快速發(fā)展，但整體上依然比較落后并影響著社會(huì)的發(fā)育。一是農(nóng)村依然貧困。2010年，農(nóng)民人均純收入比“十五”末增加了137.7%，達(dá)到3200元，但同期云南省的平均數(shù)已經(jīng)是3952元，全國為5919元；2010年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入12500元，增加了67.8%，而全省、全國分別是16065元和19109元。截止2010年3月底，全市共有農(nóng)業(yè)人口197.88萬人，人均純收入840元以下（含840元）的低保對(duì)象50.9971萬人，占農(nóng)業(yè)人口的25.77%。二是農(nóng)村社會(huì)組織功能發(fā)揮有限。尤其是基層公益類社會(huì)組織作用發(fā)揮不平衡。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，臨滄市大約有30%的新農(nóng)村理事會(huì)沒有很好發(fā)揮作用，50%的理事沒能“理事”，100%的新農(nóng)村理事會(huì)沒有經(jīng)費(fèi)來源。其他如老年人協(xié)會(huì)、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)協(xié)會(huì)等，發(fā)揮作用微乎其微。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)相當(dāng)薄弱。由于全市發(fā)展水平的滯后，臨滄市集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展很慢。到2009年底，發(fā)展得比較好的云縣每年也只創(chuàng)收39.67萬元，家底十分薄弱。四是村民自治能力弱。由于村集體經(jīng)濟(jì)過于薄弱、政府也拿不出更多的錢來補(bǔ)貼、青壯年人大規(guī)模外出打工或就學(xué)，造成很多地方找不到村組干部和村黨組織成員的優(yōu)秀人選。而隨著農(nóng)村的發(fā)展，村民與村委會(huì)及小組的關(guān)聯(lián)度大大降低，使村黨組織、村委會(huì)甚至基層黨委政府的動(dòng)員力度明顯下滑，增加了農(nóng)村治理的難度。五是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來了諸多社會(huì)問題。在農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中，臨滄市總體上屬于輸出區(qū)，特別是近年來“臨滄保姆”成品牌且零返鄉(xiāng)②，大量青壯年人外出打工，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生了觀念的、經(jīng)濟(jì)生活的、性別比例及婚姻的巨大影響。滄源自治縣勐懂鎮(zhèn)龍乃村，女青年外出達(dá)60多人，30—50歲的單身男子則多達(dá)100多人，占全村總?cè)丝?247人的8%。

2、境外干擾因素多。隨著國家的不斷開放，特別是建設(shè)面向西南開放的橋頭堡戰(zhàn)略納入國家“十二五”規(guī)劃，臨滄市地處邊疆的前沿優(yōu)勢(shì)會(huì)逐漸體現(xiàn)出來，但在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，境外對(duì)臨滄市農(nóng)村的影響并非完全正面。一是境外勢(shì)力間的纏斗干擾邊境農(nóng)村的安寧。隔著290多公里的邊境線，是緬甸國果敢、佤邦和政府軍三股勢(shì)力膠著纏斗的地方，這就會(huì)造成在某個(gè)預(yù)想不到的時(shí)候，對(duì)面國家?guī)坠蓜?shì)力的互毆殃及我邊民。2009年8月8日，緬甸政府軍與果敢軍對(duì)峙，進(jìn)入臨滄市境內(nèi)避難的人員最多時(shí)達(dá)到30000余人，嚴(yán)重地干擾了臨滄市邊境地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和生產(chǎn)生活秩序。二是影響農(nóng)村治安的因素增加。由于地處邊境線，包括槍支彈藥在內(nèi)的管制器械比別處易得，也給臨滄市農(nóng)村治安帶來了相當(dāng)多的負(fù)面影響。在臨滄市公安機(jī)關(guān)2010年的專項(xiàng)行動(dòng)中，就破獲涉槍犯罪案件45起，抓獲犯罪嫌疑人44名，繳獲各類槍支44支，制式子彈381發(fā)。另外，根據(jù)中國的體制，邊境一線的治安是由邊防公安負(fù)責(zé)，也影響著某些工作的協(xié)調(diào)。三是毒品和艾滋病的滲透。隨著邊境的開放，臨滄市逐步成為毒品和艾滋病受害比較嚴(yán)重的地區(qū)。毒品方面，僅2010年全市就查破毒品案件1140起，抓獲犯罪嫌疑人1382名，繳獲各類毒品1001.33千克，打掉販毒團(tuán)伙91個(gè)。艾滋病方面，自1990年首次在耿馬縣孟定鎮(zhèn)靜脈注射吸毒人員中檢出4例艾滋病病毒感染者以來，雖然在防艾問題上取得了巨大成就，但艾滋病仍然有所傳播和蔓延。四是跨境婚姻不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年底以前，全市有邊民婚姻3888對(duì)（到中國定居的數(shù)據(jù)），2009年辦理160對(duì)，2010年1-6月辦理152對(duì)。這些邊民家境都比較貧困，文化素質(zhì)極低，辦證率只有41%，將影響著這群人將來對(duì)各種與公民相關(guān)權(quán)利的享受。但如果硬性驅(qū)逐，不僅不人道，還可能使邊民家庭進(jìn)一步陷入絕境，并激化邊民與政府的矛盾。

3、各民族發(fā)展不平衡，也在一定程度上影響著農(nóng)村的治理。臨滄市這樣的邊疆民族地區(qū)的發(fā)展不平衡問題，既包括與內(nèi)地發(fā)展的不平衡，也包括域內(nèi)各民族之間的不平衡，這兩種不平衡對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的影響都是深刻的。一是提高廣大干部的依法行政能力難。據(jù)有關(guān)部門2009年的調(diào)查，臨滄市部分干部在依法行政問題上普遍存在著只滿足于部門法，“見子打子”，缺乏綜合學(xué)習(xí)和運(yùn)用法律法規(guī)規(guī)范行政行為的意識(shí)和素質(zhì)。在政府信息公開問題上，到目前為止，有的部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公布的最新信息還是2009年的。二是司法力量不足。按規(guī)劃，全市應(yīng)設(shè)置19個(gè)人民法庭，但2006年動(dòng)工建設(shè)8個(gè)時(shí)，就有缺口資金149.43萬元，第二批的建設(shè)力不從心。另外，還存在著法院領(lǐng)導(dǎo)班子中主體民族成員數(shù)量過少、素質(zhì)偏低、年齡偏大的問題。三是小城鎮(zhèn)發(fā)展能力弱。由于臨滄市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育水平低，2010年城鎮(zhèn)化率只有29%，在城鎮(zhèn)化中發(fā)揮重大而特別作用的小城鎮(zhèn)建設(shè)難度非常大。如永德縣的小城鎮(zhèn)，一般都在集貿(mào)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上形成，面臨著基礎(chǔ)設(shè)施落后、經(jīng)濟(jì)總體效益不高、對(duì)外開放水平較低等問題。四是個(gè)別族群的體質(zhì)有待提高。有的少數(shù)民族群體，由于有早婚習(xí)慣、不與外族通婚等原因，體質(zhì)下降嚴(yán)重。有人對(duì)臨滄市臨翔區(qū)南美拉祜族鄉(xiāng)1418名成年拉祜族人身高進(jìn)行測(cè)量，發(fā)現(xiàn)男身高在150—159.9cm的有453人，占被測(cè)總數(shù)的59.37%;女身高在140—149.9cm的257人，占被測(cè)總數(shù)的39.24%。

二、臨滄市推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的實(shí)踐

基層工作千頭萬緒，但每一項(xiàng)基層工作都涉及組織、隊(duì)伍、載體、陣地四個(gè)方面的建設(shè)問題。近年來，臨滄市各界在黨委政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和云南省關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新的要求，在農(nóng)村社會(huì)治理進(jìn)行著堅(jiān)韌不拔的努力，維護(hù)了邊疆的穩(wěn)定和各民族間的兩個(gè)“共同”和三個(gè)“離不開”，取得了顯著的成效。

1、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)組織體系科學(xué)化。一是強(qiáng)化基層黨組織的引領(lǐng)作用。臨滄市堅(jiān)持把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、培養(yǎng)新型農(nóng)民、帶領(lǐng)群眾致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定貫穿于農(nóng)村基層黨組織活動(dòng)的始終。結(jié)合村“兩委”換屆工作，按照產(chǎn)業(yè)相近、地域相連、規(guī)模適度、分類治理的原則，進(jìn)一步優(yōu)化組織設(shè)置，深入開展“我是黨員我承諾”的主題實(shí)踐活動(dòng)，積極推進(jìn)基層黨組織“五好”示范點(diǎn)建設(shè)，充分發(fā)揮黨組織在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是配強(qiáng)帶頭人隊(duì)伍。臨滄采取各各種措施，努力建設(shè)善謀事、會(huì)干事、干好事的村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子。注重從鄉(xiāng)村優(yōu)秀人才中推選村干部，2010年新當(dāng)選的村“兩委”班子成員中，有致富帶頭人5274名；鼓勵(lì)國家公職人員回原籍參加村干部競(jìng)選，共有162名國家公職人員當(dāng)選“四職村干部”；積極培養(yǎng)選拔大學(xué)生“村官”進(jìn)入村級(jí)班子。2010年臨滄市共有138名大學(xué)生“村官”通過選舉或組織任命黨內(nèi)職務(wù)進(jìn)入村級(jí)班子，其中3人擔(dān)任黨支部書記。三是積極探索邊疆農(nóng)村組織建設(shè)的新模式。臨滄市努力探索實(shí)踐農(nóng)村組織建設(shè)“三延伸五服務(wù)”模式?！叭由臁敝赴鸦顒?dòng)場(chǎng)所、農(nóng)民服務(wù)點(diǎn)、遠(yuǎn)程教育站點(diǎn)向自然村和村民小組延伸?！拔宸?wù)”指通過陣地的延伸，努力為農(nóng)村黨員干部和群眾提供政策法規(guī)宣傳、文化科技培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和日常需求等服務(wù)。這不僅幫助政府提高了社會(huì)治理的水平，還為社會(huì)組織的成長營造了良好的氛圍和空間。

2、創(chuàng)新載體，使對(duì)農(nóng)民的服務(wù)經(jīng)常化。一是搭建多種工作平臺(tái)，抓好各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的原鄉(xiāng)政府所在地建立89個(gè)農(nóng)民服務(wù)站，在村委會(huì)和人口集中的自然村建立1074個(gè)農(nóng)民服務(wù)點(diǎn)。二是建好活動(dòng)陣地。至2010年底，臨滄市實(shí)現(xiàn)了全市村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所全覆蓋，共建成遠(yuǎn)程教育站點(diǎn)1014個(gè)，實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施完備化、治理隊(duì)伍專業(yè)化、站點(diǎn)治理規(guī)范化、教育培訓(xùn)經(jīng)?；?、教學(xué)載體多樣化及學(xué)用效果顯現(xiàn)化；依托活動(dòng)場(chǎng)所、遠(yuǎn)程教育、各級(jí)黨校、創(chuàng)業(yè)基地等培訓(xùn)陣地，廣泛開展形式多樣的教育培訓(xùn)活動(dòng)。三是積極探索完善基層黨內(nèi)民主機(jī)制，推進(jìn)村民自治的制度化和科學(xué)化。在897個(gè)村全面推行了“四議兩公開”工作法，對(duì)3567項(xiàng)重大村務(wù)進(jìn)行了村民公決；規(guī)范“三會(huì)一課”、黨員民主評(píng)議和教育治理等制度，全面推行黨務(wù)村務(wù)公開；進(jìn)一步細(xì)化了黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)民主決策制度，做到重大事項(xiàng)黨員先知、黨員先議、黨員先行。四是建立關(guān)懷激勵(lì)機(jī)制。建立健全“一定三有”的激勵(lì)保障機(jī)制，推行“基礎(chǔ)補(bǔ)貼+績效補(bǔ)貼+村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收獎(jiǎng)勵(lì)”的村干部結(jié)構(gòu)性崗位補(bǔ)貼政策；通過個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼等方式，逐步建立村干部養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度；制定村干部離任補(bǔ)償政策，進(jìn)而激發(fā)了村干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在動(dòng)力。

3、充分發(fā)揮國家機(jī)關(guān)的職能作用，使臨滄市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有一個(gè)良好的公共條件。為使臨滄市廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)能夠又好又快地發(fā)展，各國家機(jī)關(guān)根據(jù)自己的職能和權(quán)限，千方百計(jì)出力出策，在臨滄農(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。一是深入農(nóng)村進(jìn)行調(diào)研。臨滄市各國家機(jī)關(guān)及部門都比較重視農(nóng)村調(diào)研活動(dòng)，其中，市人大調(diào)研組2010年5月以來，分別調(diào)研過“興邊富民”工程情況、農(nóng)村低保工作、臨滄市與毗鄰國邊民婚姻狀況等，為人大發(fā)揮好在農(nóng)村社會(huì)治理上的作用奠定了基礎(chǔ)。二是積極爭(zhēng)取上級(jí)黨委政府的支持。2005—2007年，臨滄市共爭(zhēng)取到國家和省的資金補(bǔ)助5.21億元，對(duì)口幫扶資金1081.6萬元。正在實(shí)施的“興地睦邊”農(nóng)田整治重大工程涉及臨滄市沿邊鎮(zhèn)康縣、耿馬自治縣和滄源自治縣，建設(shè)規(guī)模40萬畝，計(jì)劃投資10億元，項(xiàng)目實(shí)施后將新增耕地近3萬畝。三是對(duì)各種違法犯罪活動(dòng)保持高壓狀態(tài)。臨滄市公安機(jī)關(guān)一直以來對(duì)所面臨的形勢(shì)保持高度警覺，并克服種種困難使違法犯罪問題得到有效控制。僅2010年，全市就立“八類”命案48起，破案48起，破案率100%；處理黑惡勢(shì)力團(tuán)伙9個(gè)，抓獲團(tuán)伙成員119名，破獲相關(guān)黑惡案件53起；毒品案件1140起，抓獲犯罪嫌疑人1382名，繳獲毒品1001.33千克，打掉販毒團(tuán)伙91個(gè)。四是充分發(fā)揮各類調(diào)解的潛力。到目前為止，全市建起了101個(gè)調(diào)解室，選聘了340名調(diào)解員，2010年，共調(diào)解一般矛盾糾紛1360起，預(yù)防惡性案件53起。各人民法院也充分發(fā)揮調(diào)解作用，其中鎮(zhèn)康法院2008年至2010年5月，50件刑事附帶民事案件中調(diào)解結(jié)案47件，占94%。

三、臨滄市農(nóng)村社會(huì)治理對(duì)解決同類問題的啟示

在邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理上，臨滄市毫無疑問是成功的。特別是在2009年“8.8”事件中，鎮(zhèn)康縣紅巖村的黨支部書記畢世華領(lǐng)導(dǎo)基層黨員干部及廣大人民群眾不畏艱險(xiǎn)，全力以赴為上級(jí)黨委、政府分憂，說明臨滄農(nóng)村社會(huì)治理的成就得到了邊疆地區(qū)農(nóng)民群眾的高度認(rèn)同。從臨滄市的經(jīng)驗(yàn)和我國邊疆民族地區(qū)的實(shí)際看，邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理，必須按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求做好以下幾個(gè)工作。

1、正確處理鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)和村民自治的關(guān)系。要根據(jù)邊疆農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，努力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)、村民委員會(huì)及村黨組織各盡其責(zé)。一是對(duì)村民自治問題保持足夠的耐心。村民自治是我國發(fā)展民主的重要環(huán)節(jié)，而農(nóng)村、特別是邊疆民族地區(qū)農(nóng)村，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，人們關(guān)心公共問題的意識(shí)和承擔(dān)公共責(zé)任的能力都比較弱，在自我教育、服務(wù)和管理問題上肯定都會(huì)長期存在問題。因此，我們必須拿出足夠的耐心，并積極創(chuàng)造公共條件，使廣大村民逐漸學(xué)會(huì)依法定或約定的程序，進(jìn)行自我糾錯(cuò)，從而使參與積極性的增長與制度化水平的提高程度相匹配。二是從農(nóng)民的需求出發(fā)，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能機(jī)構(gòu)。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、職能部門必須獨(dú)立承擔(dān)的行政治理職責(zé)，加快建設(shè)服務(wù)政府，充分實(shí)現(xiàn)政府職能的收放結(jié)合，并將政府職能向公共服務(wù)與社會(huì)治理領(lǐng)域集中，使公共服務(wù)職能成為政府的核心職能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由原來的“領(lǐng)導(dǎo)者”、“治理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變；要在弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)過多經(jīng)濟(jì)職能的同時(shí)，努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，改變五臟齊全的狀態(tài)，逐步使鄉(xiāng)鎮(zhèn)有能力為廣大農(nóng)民和各種組織提供服務(wù)。三是強(qiáng)化村民自治組織的功能。結(jié)合“服務(wù)性政府”的創(chuàng)建，要努力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“治理”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村提供服務(wù)為主，從抓微觀轉(zhuǎn)變?yōu)樽ズ暧^，從包辦代替轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┲笇?dǎo)，為邊疆民族地區(qū)村民自治組織松綁③。在新農(nóng)村建設(shè)、土地整治、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施中，要充分考慮自治組織的實(shí)際承受能力，不能不切實(shí)際地要求他們承擔(dān)他們無法承擔(dān)的職責(zé)。某些處于邊境線、對(duì)守望領(lǐng)土關(guān)系重大的村組，應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、低保普惠化、更多的補(bǔ)貼等措施，使他們得到實(shí)惠，從而安心居住在邊境一線，在邊境有警訊的時(shí)候，迅速通過順暢的渠道報(bào)告給職能部門。四是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。要在選好書記、配備必要資源的同時(shí)，把黨的基層組織的功能定位在確保黨的各級(jí)組織更好地聯(lián)系人民群眾，使人民群眾的意見、建議、想法能夠順利地上傳到黨的各決策層。為此，應(yīng)該在各黨支部配備必要的互聯(lián)網(wǎng)終端，教會(huì)書記和廣大黨員收集和上報(bào)輿情，但很多成本不是邊疆民族地區(qū)所能負(fù)擔(dān)的，各方面必須高度重視，積極支持。

2、注重發(fā)揮社會(huì)組織的協(xié)同參與作用。如何培育和治理社會(huì)組織，是深化邊疆民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理體制改革的重要內(nèi)容。一是轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)組織的積極作用。要充分認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在基層農(nóng)村社會(huì)治理和服務(wù)中的組織引領(lǐng)、協(xié)調(diào)整合、示范帶動(dòng)和排憂解難功能，充分發(fā)揮其反映社會(huì)訴求、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾、提供公共服務(wù)、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展等方面的積極作用。特別是對(duì)于臨滄這類深受毒品和艾滋病危害的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，積極培育社會(huì)組織，加強(qiáng)各種專業(yè)服務(wù)是新時(shí)期服務(wù)邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一條有效途徑，是實(shí)現(xiàn)邊疆民族地區(qū)農(nóng)民自我決定、自我教育、自我發(fā)展、自我治理“新型社會(huì)空間”的重要力量。二是加強(qiáng)對(duì)民間組織扶持、培育的力度，為民間組織的發(fā)展提供條件和保障。對(duì)于農(nóng)民自發(fā)建立的合作組織，要通過制度確立他們的性質(zhì)、地位，并給予必要的扶持和保護(hù)。政府有關(guān)部門可以制定稅收、財(cái)務(wù)、人事、工資、福利和勞動(dòng)用工等方面的優(yōu)惠政策，如對(duì)于民間社會(huì)服務(wù)組織從事社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，在區(qū)別認(rèn)定后給予免稅、減稅等優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)他們投身于農(nóng)村社區(qū)公益性、低償性服務(wù)。對(duì)于基層農(nóng)村社區(qū)所必須的社團(tuán)活動(dòng)，政府可以給予一定的經(jīng)費(fèi)支持，還可以為社會(huì)組織在社區(qū)的服務(wù)活動(dòng)提供場(chǎng)地支持。三是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的治理和監(jiān)督，保證社會(huì)組織的健康有序發(fā)展。要改變目前“重登記、輕治理”的局面，完善法制監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和自我監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系，不斷健全登記治理制度，探討基層農(nóng)村社會(huì)組織備案制度，引導(dǎo)社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)作，加強(qiáng)社會(huì)組織自律建設(shè)，加大對(duì)違法違規(guī)社會(huì)組織和非法組織的查處力度，健全社會(huì)組織退出機(jī)制，維護(hù)社會(huì)組織的良性發(fā)展秩序。

3、強(qiáng)化法治的功能。由于高山阻隔、交通不便；教育滯后、人口素質(zhì)低；經(jīng)濟(jì)落后、發(fā)展能力低等原因，邊疆民族地區(qū)的共識(shí)可能會(huì)相對(duì)較少，所以，樹立法制的權(quán)威，把法律變成各民族最大的共識(shí)，是實(shí)現(xiàn)長治久安的核心環(huán)節(jié)。一是建立和完善矛盾糾紛滾動(dòng)排查和預(yù)警機(jī)制。各級(jí)政府要針對(duì)所在地區(qū)農(nóng)村社會(huì)治理中的多發(fā)性民間糾紛，群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，進(jìn)行經(jīng)常性的分析排查，建立矛盾糾紛滾動(dòng)排查機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)工程、特殊群體、敏感時(shí)期的監(jiān)控和排查，建立矛盾糾紛情報(bào)信息預(yù)警機(jī)制。二是強(qiáng)化調(diào)解機(jī)制。邊疆民族地區(qū)的一些民間規(guī)則在較長的時(shí)間內(nèi)仍會(huì)在農(nóng)村發(fā)揮重要的調(diào)整作用，因此，在加強(qiáng)各方面調(diào)節(jié)力量的同時(shí)，邊疆民族地區(qū)人民法院應(yīng)當(dāng)更加重視發(fā)揮調(diào)解的功能，對(duì)于適用調(diào)解的案件，廣大法官應(yīng)當(dāng)按照最高人民法院2008年確立的“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的工作原則和2010年《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》，努力熟悉邊疆民族地區(qū)的語言和民俗，增強(qiáng)說服力，從而通過“大調(diào)解”形成社會(huì)的治理合力，及時(shí)有效化解基層矛盾，實(shí)現(xiàn)案結(jié)、事了、人和，給各類調(diào)解主體樹立榜樣。三是對(duì)各類違法犯罪保持必要的高壓。邊疆民族地區(qū)面臨著獨(dú)特的治安問題，因此，對(duì)于各類包括外國人在內(nèi)的違法犯罪，加強(qiáng)專政力量，適時(shí)地發(fā)動(dòng)嚴(yán)打，會(huì)使很多有犯意的人不敢恣意妄為。對(duì)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策要有正確的理解，不能被西方某些所謂的人權(quán)意識(shí)蠱惑，錯(cuò)誤地縱放窮兇極惡之徒逍遙法外，從而增強(qiáng)國家機(jī)關(guān)的公信力。四是特別注意對(duì)農(nóng)民合法權(quán)利的保護(hù)。農(nóng)民總體上來說是弱勢(shì)群體，邊疆民族地區(qū)尤甚。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、橋頭堡建設(shè)的推進(jìn)、以及土地的整治和流轉(zhuǎn)，大量的項(xiàng)目需要征地或移民，能對(duì)相關(guān)農(nóng)民的正當(dāng)利益給以充分保護(hù)，將會(huì)使他們更深切地感受到法律的溫暖并產(chǎn)生敬愛。

注釋：

①俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第5頁。

②楊志明：《加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理黨員干部學(xué)習(xí)參考》，人民日?qǐng)?bào)出版社，2011版，第93頁。

③張金鵬：《鄉(xiāng)村少數(shù)民族社區(qū)的制度建設(shè)研究》，《寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第5期。

D912.37

A

1671-2994（2011）05-0169-04

2011-06-18

孫 衛(wèi)（1979- ），女，云南臨滄人，中共臨滄市委黨校基礎(chǔ)理論教研室講師。研究方向：農(nóng)村法治。

責(zé)任編輯：陳文興