田 華

（中共云南省委黨校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

云南社會組織社區(qū)服務(wù)作用發(fā)揮問題探究

田 華

（中共云南省委黨校 公共管理教研部，云南 昆明 650111）

作為社區(qū)服務(wù)的主體之一，社會組織起著承接政府剝離到社區(qū)的社會服務(wù)、為社區(qū)提供多元化的服務(wù)資源等功能。由于存在參與社區(qū)服務(wù)的能力局限、空間制約和機(jī)構(gòu)桎梏，云南社會組織的社會服務(wù)參與和提供還遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)發(fā)展的需要。針對這些問題，需要加強(qiáng)社會組織自身能力建設(shè)，拓展社會組織參與社區(qū)服務(wù)的空間，健全社會組織參與社區(qū)服務(wù)的機(jī)制。

云南；社會組織；社區(qū)服務(wù)；問題；措施

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，云南省社會組織數(shù)量迅速增長，在科技教育、文化衛(wèi)生、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、社會福利、體育保健、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要而積極的作用，但從總體來看，云南社區(qū)服務(wù)的水平與社區(qū)居民服務(wù)需求的矛盾突出，社會組織的服務(wù)參與和提供還遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)發(fā)展的需要。

一、云南社會組織社區(qū)服務(wù)作用發(fā)揮面臨的問題

（一）社會組織參與社區(qū)服務(wù)的能力局限

1、社會組織小、散、弱，制約參與社區(qū)服務(wù)的能力。截至2010年10月，云南省經(jīng)民政部門登記的社會組織12395個，其中社會團(tuán)體9253個、民辦非企業(yè)單位3106個、基金會36個，而小、散、弱是云南省社會組織普遍具有的特點。同時，云南省社會組織發(fā)展不平衡，在城市社區(qū)，社會組織發(fā)育較好，數(shù)量也較多；在邊遠(yuǎn)地區(qū)，社會組織相對較少，作用有限，群眾認(rèn)可度低。

2、促進(jìn)社會組織發(fā)展的法律法規(guī)滯后，影響了社會組織的發(fā)育成長。目前，現(xiàn)有的涉及社會組織管理的法律規(guī)范可以分為兩類：一類是由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，包括1998年修訂頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》、同時頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，2004年頒布的《基金會管理條例》、《外國商會管理暫行規(guī)定》等四部行政法規(guī)；另一類是政府規(guī)章或者部門規(guī)章，法律效力等級偏低。這些法律規(guī)范共同構(gòu)成了改革開放后中國社會組織發(fā)展的法規(guī)框架和法制環(huán)境，已明顯不適應(yīng)社會組織登記、管理工作的現(xiàn)實需要。

3、社會資源不足，影響了社會組織的活動能力。一是資金有限。處于體制外的社會組織的發(fā)展主要靠自籌資金（主要是通過外國援助）、少量的社會捐助和一定的服務(wù)收費(fèi)。特別是云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體滯后，社會公益潛在資源儲備不夠充足，民營資本向社會組織轉(zhuǎn)移的總量有限。加之公益文化建設(shè)滯后，宣傳引導(dǎo)、活動激勵的效果不佳，公民參與公益的意識還不夠強(qiáng)，社會組織資源占有量更少。二是公信力不足。由于少數(shù)社會組織違規(guī)操作、濫用資金、暗箱操作等情況時有發(fā)生，導(dǎo)致了社區(qū)和公眾對社會組織信任的降低，致使公眾既不愿意向非政府組織捐贈，也不愿意參與社會組織的志愿活動，而政府部門也不敢委托社會組織承擔(dān)更多的職能。三是人才隊伍建設(shè)滯后，專業(yè)化水平不高。云南省社會組織人才匱乏，不僅表現(xiàn)在社會組織的專職人員和志愿者的缺乏，同時也表現(xiàn)在社會組織專職人員在專業(yè)知識和技術(shù)方面的缺乏。

（二）社會組織參與社區(qū)服務(wù)的空間制約

1、政府對社會組織的認(rèn)識存在偏差。一些政府官員仍習(xí)慣于用傳統(tǒng)的思維方式看待社會組織，過于強(qiáng)調(diào)從政治角度考慮社會組織的培育和發(fā)展問題，往往忽略了社會組織管理的社會要求。其結(jié)果，在實踐和操作層面上的管理難題至今尚未得到根本解決，常常發(fā)生“一抓就死、一放就亂”的惡性循環(huán)。

2、社會組織進(jìn)入社區(qū)服務(wù)的制度保障不足?，F(xiàn)行的雙重管理體制總體上不利于社會組織的發(fā)展和作用的發(fā)揮。首先是對社會組織登記注冊限制過多，使得相當(dāng)數(shù)量的社會組織由于找不到合適的“婆家”而無法獲得“準(zhǔn)生證”。以至有的社會組織不得不改頭換面，以工商登記的形式尋求合法注冊，以營利性企業(yè)的名義開展非營利性的慈善事業(yè)和公益活動。

3、政府部門讓渡公共服務(wù)職能滯后。社會組織的非營利性和公益性特質(zhì)，使其發(fā)展的支撐資源和動力資源主要來源于參與和從事政府職能、企業(yè)活動之外的服務(wù)性收益。由于當(dāng)前云南省一些政府部門職能轉(zhuǎn)變滯后，讓渡公共服務(wù)職能不足，使一些有能力、愿承接政府購買服務(wù)的社會組織無法獲得更大的服務(wù)范圍、更多的服務(wù)事項，發(fā)展空間受限。一是政府包攬了過多本應(yīng)由社會組織承擔(dān)的職能，對社區(qū)服務(wù)的行政干預(yù)依然。在“強(qiáng)政府弱社會”的二元動力格局下，政府通過街道這一派出機(jī)構(gòu)，用行政命令和行政指標(biāo)自上而下推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，甚至包攬了許多本應(yīng)由社會組織承擔(dān)的工作，諸如行業(yè)協(xié)會、商會、民非醫(yī)院等社會組織的優(yōu)勢得不到更大的發(fā)揮。如社區(qū)社會組織最為突出的作用目前限于活躍社區(qū)文體活動。二是有些政府部門只將服務(wù)收益小的事項交由社會組織，服務(wù)效益微利化、利空化。三是一些政府部門還出現(xiàn)只要社會組織提供服務(wù)，而不給予適當(dāng)報酬的“倒服務(wù)”現(xiàn)象，極大地挫傷社會組織的服務(wù)熱情。

4、社會組織參與社區(qū)服務(wù)的自主空間不足。社會組織的產(chǎn)生有三種類型:一是由政府機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)化而來的，二是由原有國有企業(yè)某些職能部門轉(zhuǎn)化而來的，三是生發(fā)于民間的草根組織。目前，云南省的社會組織絕大多數(shù)屬于第一、第二種，第三種為數(shù)甚少。由于相當(dāng)一部分社會組織是通過自上而下的方式建立起來的，其主要資源來源于政府，與政府關(guān)系密切，主要收入來源之一是政府的財政撥款和補(bǔ)貼，因此，天然對政府具有依賴性，而自主空間不足，直接導(dǎo)致社會組織在提供社區(qū)服務(wù)過程中受到政府的主導(dǎo)和控制，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性、志愿性和民間性。

（三）社會組織參與社區(qū)服務(wù)的機(jī)制桎梏

1、政府與社會組織等主體在社區(qū)服務(wù)中的定位不清。在傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)供給關(guān)系模式下存在主體責(zé)任模糊的現(xiàn)象，一是社區(qū)自治組織行政功能的強(qiáng)化帶來了服務(wù)功能和責(zé)任意識的弱化。街道和居委會依靠行政資源管理社區(qū)事務(wù)，只對在單位以外的社會弱勢群體或邊緣群體提供生活救濟(jì)或互助合作，雖然也屬于服務(wù)提供，但只是一種補(bǔ)充和輔助，目的也重在穩(wěn)定社會秩序。在社區(qū)服務(wù)的供給上幾乎完全依靠政府資源和行政權(quán)力，造成社區(qū)及公民對政府的依賴。二是社會組織力量薄弱，成長緩慢，缺乏公共契約的自律與他律的傳統(tǒng)，合作承擔(dān)社區(qū)服務(wù)供給的意識淡薄、能力缺乏。正是由于政府與社會組織等主體在社區(qū)服務(wù)中的各自定位不清，直接導(dǎo)致社會組織職能上的混亂、職權(quán)行使上的錯位：一些社會組織既行使執(zhí)行職能，又賦予政府管理性職能；有的社會組織把政府部門授予或委托的權(quán)力與該機(jī)構(gòu)社會化的有償服務(wù)職能交織在一起；有的甚至集政府職能、事業(yè)職能、企業(yè)行為三位一體。這些現(xiàn)象違背了建立社會組織的本意，既不利于政府機(jī)構(gòu)的簡政放權(quán)，又影響了社會組織應(yīng)有作用的發(fā)揮。

2、社會組織的內(nèi)部治理機(jī)制不完善。由于云南社會組織的發(fā)展水平較低，因而其內(nèi)部的各項自律機(jī)制仍處于待完善的狀態(tài)。在很多社會組織內(nèi)部，都或多或少地存在著民主決策制度不健全、內(nèi)部監(jiān)管流于形式的問題，表現(xiàn)在社會組織的基本制度建設(shè)上，如理事會制度、社會監(jiān)督機(jī)制、財務(wù)公示制度等，現(xiàn)行法規(guī)和政策也并沒有具體明確的要求，使得社會組織各行其是、無所適從。有些社會組織缺少主動性、創(chuàng)造性的工作精神和服務(wù)意識，往往行政依附性強(qiáng)，等、靠、要思想嚴(yán)重，致使沒有成文章程，只有不規(guī)范的口頭規(guī)定。

3、社會組織參與社區(qū)服務(wù)的績效評估困難。目前，對營利組織的評估，有很明確的標(biāo)準(zhǔn)，但社會組織不以營利為目的，這就很難找到準(zhǔn)確的評估標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國對社會組織的評估還沒有建立嚴(yán)格意義上的制度和標(biāo)準(zhǔn)，有的只是對社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位的年檢標(biāo)準(zhǔn)。

二、發(fā)揮云南社會組織社區(qū)服務(wù)作用的措施

（一）加強(qiáng)社會組織參與社區(qū)服務(wù)的自身能力建設(shè)

1、健全法規(guī)，促進(jìn)社會組織的良好發(fā)育。2006年，云南省政府辦公廳出臺了《關(guān)于培育發(fā)展行業(yè)協(xié)會的指導(dǎo)意見》，加強(qiáng)對行業(yè)協(xié)會的規(guī)范管理，提升了全省行業(yè)協(xié)會的建設(shè)水平。2009年制定下發(fā)了《云南省異地商會登記管理辦法》，將異地商會的登記權(quán)下放到州（市）民政部門。此外，云南省還制定了《關(guān)于促進(jìn)社區(qū)社會組織建設(shè)與管理的指導(dǎo)意見》。這些法規(guī)有力地促進(jìn)了社會組織的發(fā)育，使云南社會組織的數(shù)量保持了較快的發(fā)展。但隨著社會組織的快速發(fā)展，一些法規(guī)條款已經(jīng)滯后于形勢的變化，因此，必須及時進(jìn)行修改和完善。同時，針對云南省社會組織的涉外活動、境外非政府組織在華活動、網(wǎng)上社團(tuán)、社區(qū)群眾文化團(tuán)隊等，也要盡快出臺相應(yīng)的政策法規(guī)。

2、盡力拓展社會組織社會資源的占有量。對政府而言，要盡快建立政府對社會組織的資助機(jī)制，將所需經(jīng)費(fèi)列入政府公共服務(wù)預(yù)算。政府對社會組織的資金支持可以采取多樣化的形式，比如可以將部分原來由政府承擔(dān)、但社會組織也有能力承擔(dān)的職能以“政府采購”的形式，通過支付一定費(fèi)用由社會組織承擔(dān)，有意識地引導(dǎo)它們特別是民辦非企業(yè)單位參與社會公益事業(yè)、公共事務(wù)管理，并以公平競爭的方式，獲得政府項目資金，向社會提供有效服務(wù)。另一方面，社會組織可以通過設(shè)立專項基金，吸引企業(yè)、社會個人的捐資，用于特定事項。

（二）拓展社會組織參與社區(qū)服務(wù)的空間

1、改變對社會組織的認(rèn)識?？陀^地看，目前云南省的社會組織絕大多數(shù)不是政治組織，其主要在經(jīng)濟(jì)、文化和社會領(lǐng)域發(fā)揮作用，它們在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)問題、提高社會公共服務(wù)質(zhì)量、推動政府行政體制改革、構(gòu)建和諧社會等方面具有巨大的發(fā)展空間和能量。即使是屬于“政治類”的社會組織，多數(shù)也在黨和政府的有效領(lǐng)導(dǎo)和管理下進(jìn)行活動，其作用主要也是積極和正面的。社會組織發(fā)展中存在的一些問題，很大程度上來自于制度安排和政府管理的不到位，而不是社會組織自身發(fā)展的必然傾向。

2、健全社會組織進(jìn)入社區(qū)服務(wù)的制度保障。一是改革業(yè)務(wù)主管單位?？梢栽试S具備一定條件或一定領(lǐng)域的社會組織試點向單一監(jiān)督管理體制過渡。比如：對于那些業(yè)務(wù)范圍難以在現(xiàn)有政府職能部門或社區(qū)范圍內(nèi)涵蓋并且難以找到合適的業(yè)務(wù)主管單位的社會組織，可試行單一登記主管制，即取消業(yè)務(wù)主管單位；對于那些在社區(qū)活動的社會組織可試行單一社區(qū)管理制，僅由管理部門備案即可。二是降低社會組織登記的門檻。三是加大政策傾斜。政府要通過優(yōu)先注冊、資金扶持、稅收優(yōu)惠等政策傾斜措施，突出培育發(fā)展公益性、救助性、維權(quán)性、協(xié)調(diào)性的社會組織，重點支持為社區(qū)老年人、婦女、兒童、殘疾人、下崗失業(yè)人員等特殊群體服務(wù)的社區(qū)社會組織，并以此帶動社會組織的整體發(fā)展。

3、加快行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。一是加快政府職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，使政府從一系列包攬的或者直接從事的社會服務(wù)職能和部分社會管理事務(wù)中退出來，將原屬于社會的權(quán)力歸還給社會，淡出原本不該涉足的領(lǐng)域，這樣，過去相對于政府顯得較弱的“社會”才能變得重要，成為社會資源的多元主體，社會組織才能獲得更大、更多的服務(wù)空間。二是逐步減少政府對社區(qū)服務(wù)直接和全面的包辦，轉(zhuǎn)向指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，繼而以制度調(diào)節(jié)為已任。三是努力使社會組織的發(fā)展同我國的行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變的步伐相適應(yīng)，使之有能力承擔(dān)政府歸還的這部分社會管理職能。

（三）健全社會組織參與社區(qū)服務(wù)的機(jī)制

1、明確政府與社會組織等主體在社區(qū)服務(wù)中的各自定位。也即是說，社區(qū)服務(wù)供給中政府直接供給的單一方式應(yīng)向多中心的社會組織共同供給的多種方式轉(zhuǎn)變。社會組織的出現(xiàn)突破了社區(qū)公共服務(wù)提供方面在政府和市場之間非此即彼的模式選擇，為公共服務(wù)的提供了可選擇的廣闊空間。社會組織由于性質(zhì)不同，其在社區(qū)服務(wù)供給中的責(zé)任與政府有所區(qū)別。一是適應(yīng)服務(wù)對象的要求，承接政府部分公共服務(wù)職能。二是吸納和反映社區(qū)的服務(wù)需求，輸入政府組織，提高公共服務(wù)的有效性?？傊?，政府和社會組織在社區(qū)服務(wù)的供給上應(yīng)相互合作、相互補(bǔ)充、相互競爭，形成健康互動的公私伙伴合營關(guān)系。

2、完善社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。一是要重視和完善社會組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，充分發(fā)揮理事會、會員大會等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，健全與落實社會組織的內(nèi)部民主制度，鼓勵社會組織成員參與組織決策，對組織各項管理制度的落實發(fā)揮監(jiān)督作用。二是要建立社會組織的信息披露與發(fā)布機(jī)制，要求社會組織向社會公布其基本信息。三是要規(guī)范社會組織的財務(wù)管理制度，提高社會組織資金使用的透明度。各社會化組織根據(jù)自身的宗旨和使命，可以借鑒國外的經(jīng)驗，開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作，建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制，形成一整套資源的開發(fā)、配置、使用和管理的工作機(jī)制。

3、健全社會組織參與社區(qū)服務(wù)的效率評估與問責(zé)機(jī)制。一是完善對社會組織的社會評估。民政部從2006年開始啟動社會組織的評估工作，先后制定了《關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》和《全國性民間組織評估實施辦法》，初步建立了社會組織評估體系。2011年初，民政部出臺了《社會組織評估管理辦法》，評估堅持政府引導(dǎo)和自主參加的原則。2009年，云南省正式啟動了云南省基金會評估工作。與此同時，社會組織參加評估后如有違紀(jì)違規(guī)行為或被舉報投訴，一經(jīng)調(diào)查核實，已經(jīng)評定的等級將被取消。二是加強(qiáng)對社會組織的問責(zé)。問責(zé)制可以有效促進(jìn)云南省社會組織公信力的提高。目前國內(nèi)對該問題的關(guān)注程度比較有限，缺乏對問責(zé)體系的深入了解，有針對性、有效的解決方案正在探索之中，可借鑒國際經(jīng)驗進(jìn)行多方合作。

C916.2

A

1671-2994（2011）05-0141-03

2011-08-03

田 華（1971- ），女，重慶人，中共云南省委黨校公共管理教研部副教授。研究方向：社會學(xué)。

責(zé)任編輯：劉建文